地方政府轉(zhuǎn)型研究

趙青

摘 要：自從黨的十八大以來(lái)，地方政府簡(jiǎn)政放權(quán)，還市場(chǎng)、社會(huì)以活力。政府無(wú)所不能的觀念已經(jīng)遭到挑戰(zhàn)，政府不是全能的政府，而是正從治理的政府轉(zhuǎn)向服務(wù)型政府。與中央政府從政策上宏觀統(tǒng)籌全國(guó)不同，地方政府的主要職責(zé)是搞好基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)與提供公共服務(wù)，搞好民生經(jīng)濟(jì)。但同時(shí)也應(yīng)看到，我國(guó)中央政府與地方政府財(cái)權(quán)、事權(quán)不對(duì)等問(wèn)題尚未解決，地方政府財(cái)政收入在減少，要辦的事情卻很多，事情辦起來(lái)也是力不從心。在當(dāng)今市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，看到政府“有權(quán)也不可任性”，地方政府需更多關(guān)注公共服務(wù)的提供和與民生有關(guān)的職能的履行，逐步向服務(wù)型政府轉(zhuǎn)變。同時(shí)應(yīng)正確處理好中央與地方的關(guān)系，盡快實(shí)現(xiàn)財(cái)權(quán)事權(quán)統(tǒng)一，使地方政府無(wú)后顧之憂的回到它們應(yīng)該的位置，即公共服務(wù)的提供者。

關(guān)鍵詞：地方政府；服務(wù)型政府；公共服務(wù)

一、地方政府轉(zhuǎn)型的必要性

我國(guó)是一個(gè)包含多層級(jí)政府的國(guó)家，中央政府以下還有省、市、縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)各級(jí)政府。與中央政府相比，地方政府更貼近民眾，了解民眾最需要的是什么。中央政府和地方政府的關(guān)系就像委托人和代理人的關(guān)系。但地方政府作為理性的代理人，占據(jù)著信息方面的優(yōu)勢(shì)。中央政府為了加強(qiáng)管理，節(jié)約交易成本，就選擇了以經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)作為主要考核標(biāo)準(zhǔn)[1]，使得地方政府一味追求經(jīng)濟(jì)的增長(zhǎng)，而不是經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，并且忽視與老百姓最密切相關(guān)的民生問(wèn)題。地方政府只考慮自己本地的經(jīng)濟(jì)利益，形成了多年來(lái)的“上有對(duì)策，下有政策”局面。如今，地方政府以犧牲環(huán)境和民眾的利益換來(lái)了經(jīng)濟(jì)的快速增長(zhǎng)，也是時(shí)候補(bǔ)償虧欠環(huán)境與民眾了。

二、地方政府職能轉(zhuǎn)變

我國(guó)政府職能有四個(gè)：經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場(chǎng)監(jiān)管、社會(huì)管理和公共服務(wù)。隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的深入發(fā)展，政府職能越來(lái)越偏向于提供社會(huì)管理和公共服務(wù)，要致力于解決廣大人民群眾最關(guān)心的問(wèn)題，如環(huán)保、醫(yī)療、養(yǎng)老、社會(huì)保障等。政府職能的轉(zhuǎn)變也帶來(lái)了地方政府的轉(zhuǎn)型。

我國(guó)地方政府轉(zhuǎn)型經(jīng)歷了兩次大的轉(zhuǎn)變。第一次是從改革開(kāi)放前的政治統(tǒng)治型政府轉(zhuǎn)向了改革開(kāi)放后的經(jīng)濟(jì)建設(shè)型政府；第二次轉(zhuǎn)型我們正在經(jīng)歷，即從市場(chǎng)發(fā)育期的經(jīng)濟(jì)建設(shè)型政府向市場(chǎng)成熟期的公共服務(wù)型政府轉(zhuǎn)變。公共服務(wù)型政府是指在科學(xué)發(fā)展觀的指導(dǎo)下，堅(jiān)持經(jīng)濟(jì)社會(huì)全面發(fā)展，科學(xué)定位政府角色，以公共服務(wù)職能為主導(dǎo)，推動(dòng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的完善，致力于提高公共服務(wù)績(jī)效的全新政府范型。

地方政府的社會(huì)管理職能是指政府需要制定相應(yīng)的社會(huì)規(guī)范和政策，去協(xié)調(diào)社會(huì)利益關(guān)系，規(guī)范社會(huì)組織，維護(hù)正常的社會(huì)秩序，使經(jīng)濟(jì)、社會(huì)與自然協(xié)調(diào)發(fā)展，創(chuàng)造良好的社會(huì)氛圍與安定的社會(huì)秩序[2]。目前市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展過(guò)程中出現(xiàn)的新情況、新問(wèn)題呼喚社會(huì)管理職能的改變。我國(guó)地方政府在實(shí)行社會(huì)管理職能時(shí)，手段單一且多以行政手段為主，采取簡(jiǎn)單粗暴地以罰代管、以罰代法手段，行政人員易于執(zhí)法不當(dāng)，從而導(dǎo)致政府與公民的沖突。社會(huì)管理政策不公平現(xiàn)象凸顯，集中表現(xiàn)在城鄉(xiāng)、地區(qū)間享有的公共服務(wù)、教育等方面的差別對(duì)待。

政府的公共服務(wù)職能包括加強(qiáng)城鄉(xiāng)公共設(shè)施建設(shè)，發(fā)展社會(huì)就業(yè)、社會(huì)保障和教育、科技、文化、衛(wèi)生、體育等公共事業(yè)，發(fā)布公共信息等，為社會(huì)公眾參與政治、經(jīng)濟(jì)、文化等社會(huì)生活提供保障和創(chuàng)造條件。[3]縱觀這幾個(gè)方面，不論是近幾年大學(xué)生的就業(yè)難，還是農(nóng)村公共設(shè)施建設(shè)的落后，亦或是社會(huì)保障事業(yè)的發(fā)展都需要地方政府做出很大努力解決。

在社會(huì)管理中，地方政府應(yīng)簡(jiǎn)政放權(quán)于各類社會(huì)組織，加強(qiáng)政府與社會(huì)的合作，更大限度的發(fā)揮市場(chǎng)的作用，使得效率最大化。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)是法治經(jīng)濟(jì)，地方政府應(yīng)從行政控制型體制轉(zhuǎn)向依法行政型體制，同時(shí)實(shí)現(xiàn)立法和執(zhí)法的公正，懲治違法違紀(jì)行為[4]。在促進(jìn)社會(huì)公平方面，地方政府也在做出努力。如高考中各項(xiàng)加分項(xiàng)的逐步取消，鼓勵(lì)“就近入學(xué)”，都在減少尋租的空間。

在公共服務(wù)方面，國(guó)家頻出政策。如養(yǎng)老金“雙軌制”；要求學(xué)校增加足球課，促進(jìn)足球事業(yè)發(fā)展；“創(chuàng)客”的出現(xiàn)，鼓勵(lì)畢業(yè)生進(jìn)行創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新。

地方政府還應(yīng)積極發(fā)揮第三部門在提供公共服務(wù)協(xié)同方面的作用，注意培養(yǎng)社會(huì)的自治能力。如今出現(xiàn)的BOT、BOOT、BOO等形式都是由企業(yè)先墊資承擔(dān)政府的基礎(chǔ)建設(shè)，這樣一來(lái)不僅減輕了地方政府的財(cái)政負(fù)擔(dān)，也提高了生產(chǎn)效率。像我國(guó)的環(huán)衛(wèi)事業(yè)，目前經(jīng)營(yíng)方式有承包制和BOT兩種[5]，已經(jīng)形成了市場(chǎng)化的局面，提高了競(jìng)爭(zhēng)力。

三、財(cái)權(quán)事權(quán)統(tǒng)一亟待解決

地方政府要想順利完成由治理的政府向服務(wù)型政府華麗的轉(zhuǎn)身，關(guān)鍵在于中央政府與地方政府財(cái)權(quán)、事權(quán)的對(duì)等。讓地方政府有足夠的時(shí)間、金錢去搞好本地方的公共服務(wù)與社會(huì)管理。優(yōu)化配置公共服務(wù)的事權(quán)與財(cái)權(quán)是進(jìn)行公共服務(wù)體制建設(shè)的前提和基礎(chǔ)。其關(guān)鍵是正確界定政府與市場(chǎng)的職能，合理劃分中央與地方各級(jí)政府間的事權(quán)與財(cái)權(quán)，做到事權(quán)財(cái)權(quán)相配套，責(zé)權(quán)利相統(tǒng)一。[6]目前，我國(guó)各級(jí)政府間的事權(quán)與財(cái)權(quán)配置不合理，事權(quán)財(cái)權(quán)不相稱。進(jìn)而造成事權(quán)層層下移，財(cái)權(quán)層層上收，基層政府財(cái)政困難以及公共服務(wù)投入嚴(yán)重不足的局面。實(shí)行分稅制和“營(yíng)改增”以來(lái)，地方政府稅收不斷減少，不得不依賴中央政府的轉(zhuǎn)移支付，財(cái)政收入不足，只得依靠政府信用來(lái)發(fā)行地方債務(wù)進(jìn)行招商引資和基礎(chǔ)建設(shè)，忽視了公共服務(wù)和社會(huì)管理職能。

針對(duì)這一問(wèn)題，中央應(yīng)收回司法、社保、教育、醫(yī)療（包括全民醫(yī)療保險(xiǎn)）、生態(tài)環(huán)境、食品安全等方面的事權(quán)，這樣一來(lái)，不但解決了地方政府事務(wù)過(guò)多，財(cái)力很難支撐的問(wèn)題，也會(huì)提高這些領(lǐng)域的管理質(zhì)量[7]。以司法為例，司法權(quán)收歸中央可以消除地方政法委對(duì)司法審判的行政干預(yù)，這對(duì)減少我國(guó)的冤假錯(cuò)案非常關(guān)鍵。再者，地方法院法官質(zhì)量不高，很多沒(méi)有接受過(guò)嚴(yán)格的、專業(yè)的法律訓(xùn)練，司法權(quán)的收回也可以改善這一現(xiàn)象。

四、“互聯(lián)網(wǎng)+”促進(jìn)地方政府轉(zhuǎn)型

去年三月份召開(kāi)的博鰲亞洲論壇上，“互聯(lián)網(wǎng)+”成為一個(gè)熱詞，互聯(lián)網(wǎng)與醫(yī)療、交通、社保的結(jié)合，已經(jīng)在我國(guó)部分省份得到應(yīng)用，如騰訊與河南省、重慶市、上海市政府合作打造“智慧城市”，把一系列政府的服務(wù)與微信相結(jié)合，減少了市民辦理業(yè)務(wù)需要的時(shí)間，提高了辦事效率；接入阿里巴巴支付寶移動(dòng)客戶端的政務(wù)服務(wù)體系今年四月份在上海、廣州、杭州、廈門等東部沿海城市以及山西全省上線。通過(guò)建立統(tǒng)一的政務(wù)網(wǎng)絡(luò)，整合原本割裂在不同部門的數(shù)據(jù)，并加以分析，互聯(lián)網(wǎng)與政府的結(jié)合有利于提高地方政府的行政能力和行政逃命度，減少尋租空間，使得政府為居民提供更便捷、有效的服務(wù)，促進(jìn)地方政府轉(zhuǎn)型。

五、結(jié)論

通過(guò)上文的分析，我們知道我國(guó)地方政府正在經(jīng)歷向公共服務(wù)型政府轉(zhuǎn)型的陣痛期，在這一過(guò)程中，原有的利益格局勢(shì)必會(huì)遭到強(qiáng)烈的震動(dòng)，帶來(lái)利益的重新分配。但無(wú)論怎樣，我們的政府始終是為人民服務(wù)的政府，轉(zhuǎn)型的最大受益者是老百姓。在這一過(guò)程中，中央政府應(yīng)發(fā)揮其統(tǒng)籌全局的作用，主動(dòng)承擔(dān)一些事務(wù)，減輕地方政府負(fù)擔(dān)，并借助其最高行政機(jī)關(guān)的權(quán)力促進(jìn)地方政府的轉(zhuǎn)型。（作者單位：西北大學(xué)公共管理學(xué)院）

參考文獻(xiàn)：

[1] 官永彬（2012）.財(cái)權(quán)分權(quán)體制下地方政府轉(zhuǎn)型的內(nèi)在邏輯[J].重慶師范大學(xué)學(xué)報(bào).3：62-7

[2] 李潔芳：地方政府《社會(huì)管理模式創(chuàng)新初探》，《浙江社會(huì)科學(xué)》，2006年第3期。

[3] 李爽等（2015）.加強(qiáng)我國(guó)地方政府社會(huì)管理職能對(duì)策研究[J].商業(yè)經(jīng)濟(jì).1：

[4] 馬建斌（2008）.政府轉(zhuǎn)型視域下公共服務(wù)型地方政府構(gòu)建[J].現(xiàn)代管理科學(xué).2：78-79

[5] 我國(guó)環(huán)境衛(wèi)生行業(yè)研究（2013）.20130416.20150502，http：//www.zdlh.cn/article/2301.html

[6] 宋立等：《各級(jí)政府公共服務(wù)事權(quán)財(cái)權(quán)配置》，北京，中國(guó)計(jì)劃出版社2005年版，第32一34頁(yè)。

[7] 地方政府職能轉(zhuǎn)變（2013）.2013-12-22.2015-4-28，http：//forum.home.news.cn/thread/130028863/1.html

[8] 地方政府謀轉(zhuǎn)型“互聯(lián)網(wǎng)+”讓政務(wù)辦理移動(dòng)起來(lái)（2015）.2015-04-15.2015-05-05，http：//www.banyuetan.org/chcontent/sz/szgc/2015415/131565.html