論治理法治化對(duì)大學(xué)章程的要求

馮韓美皓

(北京大學(xué)法學(xué)院，北京　100871)

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論治理法治化對(duì)大學(xué)章程的要求

馮韓美皓*

(北京大學(xué)法學(xué)院，北京100871)

[摘要]大學(xué)章程，作為治理法治化的重要載體，在大學(xué)治理中居于核心地位。治理法治化包括“良法”和“善治”兩方面，其主要目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)限制權(quán)力和保障權(quán)利。這對(duì)我國(guó)大學(xué)章程提出了以下三點(diǎn)要求。一是合法性要求，即內(nèi)容符合上位法；二是合理性要求，即能實(shí)現(xiàn)規(guī)制權(quán)力，保障權(quán)利的目標(biāo)；三是有效性要求，即實(shí)施機(jī)制獲得良好運(yùn)轉(zhuǎn)。

[關(guān)鍵詞]治理法治化;大學(xué)章程;合法性;合理性;有效性

在我國(guó)傳統(tǒng)的高等教育管理體系下，大學(xué)是行政機(jī)關(guān)的附屬機(jī)構(gòu)，其管理呈現(xiàn)“行政化”傾向，表現(xiàn)為政府對(duì)大學(xué)事務(wù)的過(guò)多干預(yù)、學(xué)校內(nèi)部領(lǐng)導(dǎo)和行政權(quán)力主導(dǎo)一切。這引發(fā)了諸多弊端，如侵犯學(xué)校自主權(quán)、影響學(xué)術(shù)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)、滋生學(xué)術(shù)腐敗現(xiàn)象。由此可見(jiàn)，實(shí)現(xiàn)大學(xué)教育去行政化應(yīng)當(dāng)成為我國(guó)教育管理體制改革的目標(biāo)。大學(xué)治理法治化意味著在國(guó)家有限度的管制下，強(qiáng)調(diào)大學(xué)的獨(dú)立性和對(duì)個(gè)體自由的保障，實(shí)現(xiàn)大學(xué)所承擔(dān)的學(xué)術(shù)目標(biāo)。具體來(lái)說(shuō)，大學(xué)治理法治化主要有以下六個(gè)要求：一是樹(shù)立依法治校的理念，二是強(qiáng)化大學(xué)法人地位，三是明確領(lǐng)導(dǎo)和行政權(quán)力的界限，四是保障師生權(quán)利，五是保障權(quán)力運(yùn)行符合最低限度的程序正義，六是落實(shí)校務(wù)公開(kāi)要求。大學(xué)章程，作為大學(xué)運(yùn)行中需要遵守的“最高法”，是實(shí)現(xiàn)治理法治化的基本載體，在大學(xué)治理過(guò)程中居于核心地位。

一、實(shí)現(xiàn)大學(xué)治理法治化的條件

從行政法學(xué)治理理念的角度出發(fā)，大學(xué)治理應(yīng)包含兩方面，即“良法”和“善治”?！傲挤ā币蟠髮W(xué)運(yùn)行的依據(jù)具有合法性基礎(chǔ)；“善治”是治理理論所要實(shí)現(xiàn)的最終目標(biāo)，即包括合法性、透明性、責(zé)任性、回應(yīng)性和有效性五大基本要素的良好治理。[1]法治化的實(shí)現(xiàn)分為兩個(gè)階段，一是從“人治”向“法制”的轉(zhuǎn)變，即需要存在相應(yīng)的規(guī)則，二是從“法制”向“法治”的轉(zhuǎn)變，即在規(guī)則的實(shí)施中遵循法治原則和理念。因此，大學(xué)治理法治化目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，需滿足以下兩點(diǎn)要求。

(一)良“法”之治

實(shí)現(xiàn)法治的先決條件是“有法可依”，這里的“法”應(yīng)當(dāng)是符合法治要求的“良法”。當(dāng)前對(duì)何為良法存在著形式合法性和實(shí)質(zhì)合法性的爭(zhēng)論，即是否需要對(duì)法律內(nèi)容的合理性進(jìn)行一定的判斷。從法律運(yùn)行情況看，缺乏實(shí)質(zhì)合法性的的法律，容易出現(xiàn)公眾認(rèn)同感確實(shí)、可操作性不強(qiáng)的情況，較難實(shí)現(xiàn)其目標(biāo)。因此，合法性的內(nèi)在要求有兩大方面：在實(shí)質(zhì)上必須符合社會(huì)和特殊組織的發(fā)展規(guī)律，同時(shí)形式上有合乎制定法，程序正當(dāng)。[2]在我國(guó)大學(xué)治理，尤其是內(nèi)部治理過(guò)程中，“法”主要指大學(xué)章程、內(nèi)部機(jī)構(gòu)章程、學(xué)校規(guī)章制度，治理法治化對(duì)這些規(guī)則提出了三點(diǎn)要求。

第一，規(guī)則的合法性，要求大學(xué)實(shí)現(xiàn)“依法治?！钡囊?guī)則符合“上位法”的規(guī)定。“依法治?！笔侵父咝Ｔ谥袊?guó)共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)下，必須嚴(yán)格遵照憲法、法律和有關(guān)規(guī)定，通過(guò)合法途徑、手段和方法來(lái)調(diào)整學(xué)校事務(wù)。[3]影響大學(xué)治理的法可分為三個(gè)層面：一是國(guó)家制定法律、法規(guī)、規(guī)章和規(guī)范性文件，如《高等教育法》、《高等學(xué)校章程制定暫行辦法》(下文簡(jiǎn)稱《暫行辦法》)等；二是依據(jù)法律、法規(guī)制定的大學(xué)章程；三是涉及學(xué)校具體管理事務(wù)的校規(guī)、校紀(jì)。對(duì)于合法性的判斷可從三個(gè)方面進(jìn)行。一是，規(guī)則是否以書(shū)面的形式公布。二是，規(guī)則是否依據(jù)或不抵觸上位法提出的要求，包括主體、程序和內(nèi)容要求。三是，規(guī)則是否具有侵犯人權(quán)的嫌疑。這些是規(guī)則獲取效力的最低標(biāo)準(zhǔn)。

第二，規(guī)則的民主性，主要指大學(xué)章程在制定和修改的過(guò)程中，應(yīng)當(dāng)注入民主性因素，如引入公眾參與機(jī)制、對(duì)規(guī)則可能影響到的群體的利益加以考慮。在大學(xué)治理中發(fā)揮作用的規(guī)則，不僅會(huì)對(duì)制定規(guī)則的主體產(chǎn)生影響，還會(huì)對(duì)沒(méi)有參與規(guī)則制定的教職工、學(xué)生等主體產(chǎn)生影響。故缺乏民主參與制定出的規(guī)則，易產(chǎn)生三個(gè)弊端。一是易侵犯團(tuán)體中其他成員的權(quán)利；二是規(guī)則易缺乏認(rèn)可度，執(zhí)行力較差；三是影響內(nèi)容的科學(xué)性、合理性。在規(guī)則，尤其是大學(xué)內(nèi)部規(guī)則的制定和修改中，注入民主性因素，一方面可以提高規(guī)則的認(rèn)可度，推動(dòng)實(shí)施進(jìn)程，注入合法性基礎(chǔ)；另一方面能增強(qiáng)規(guī)則的科學(xué)性，保障規(guī)則目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，提高合理性程度。

第三，規(guī)則的合理性。這里的合理性主要是指是否有助于實(shí)現(xiàn)建設(shè)中國(guó)特色現(xiàn)代大學(xué)制度?！秶?guó)家中長(zhǎng)期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要(2010～2020年)》提出了要強(qiáng)化大學(xué)法人地位，完善內(nèi)部權(quán)力配置、提高學(xué)術(shù)和民主權(quán)力地位、建立健全議事決策規(guī)則。這一目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)對(duì)規(guī)則的內(nèi)容提出的較高的要求。首先，要對(duì)權(quán)力行使的邊界進(jìn)行合理的劃分，保障大學(xué)自主權(quán)的落實(shí)和學(xué)校內(nèi)部權(quán)力運(yùn)行的合目的性。其次，有權(quán)利保障制度，使權(quán)利得到有效救濟(jì)，體現(xiàn)在校內(nèi)申訴制度的完善。最后，明確權(quán)力主體責(zé)任，杜絕權(quán)力濫用的現(xiàn)象。

(二)規(guī)則實(shí)施的有效性：實(shí)現(xiàn)善治

法治目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)是良法和善治的有效結(jié)合。良法是應(yīng)然層面的要求，善治是實(shí)然層面的要求。聯(lián)合國(guó)亞太經(jīng)濟(jì)社會(huì)委員會(huì)提出了善治的八個(gè)標(biāo)準(zhǔn)，分別為共同參與、厲行法治、決策透明、及時(shí)回應(yīng)、達(dá)成共識(shí)、平等和包容、實(shí)效和效率、問(wèn)責(zé)制。[4]善治包含兩方面的內(nèi)容，一是治理模式，即規(guī)制實(shí)施機(jī)制，二是治理結(jié)果，即實(shí)現(xiàn)規(guī)則目標(biāo)。在大學(xué)治理的語(yǔ)境下，“善治”目標(biāo)的達(dá)成需滿足兩點(diǎn)要求。

首先，實(shí)施機(jī)制的運(yùn)行模式符合善治的標(biāo)準(zhǔn)。傳統(tǒng)意義上的政府統(tǒng)治(即“管理” government)正在逐步轉(zhuǎn)化為具備更過(guò)民主精神和參與要素的“治理”(governance)。[5]大學(xué)治理對(duì)實(shí)施機(jī)制的民主性提出了較高的要求。具體來(lái)說(shuō)，在善治的標(biāo)準(zhǔn)下，該機(jī)制應(yīng)當(dāng)具備三個(gè)要素。第一，正當(dāng)程序要求。在治理中，這種要求主要是對(duì)大學(xué)在進(jìn)行裁量的過(guò)程中，遵循“最低限度的程序正義”。主要包括程序的參與性、裁判者的中立性、程序的對(duì)等性、程序的合理性、程序的自治性、程序的及時(shí)終結(jié)性。[6]第二，公開(kāi)透明要求。大學(xué)治理對(duì)民主參與要素提出了要求，保障利益相關(guān)人能夠獲得有效參與的前提是對(duì)其知情權(quán)的保障。因此，規(guī)則運(yùn)行中應(yīng)當(dāng)保障規(guī)則運(yùn)行的透明性，同時(shí)對(duì)申請(qǐng)信息公開(kāi)權(quán)利進(jìn)行明確。第三，利益相關(guān)人參與要求，保障規(guī)則運(yùn)行的民主性。此因素是正當(dāng)程序和公開(kāi)透明要求的必然結(jié)果，也有助于對(duì)規(guī)則的實(shí)施進(jìn)行民主監(jiān)督。

其次，實(shí)施機(jī)制能夠獲得良好的運(yùn)行。這種運(yùn)行可以分為機(jī)制的主動(dòng)落實(shí)和對(duì)違反規(guī)定的救濟(jì)。第一，實(shí)施機(jī)制應(yīng)當(dāng)具有較強(qiáng)的可操作性，在規(guī)則中，主要體現(xiàn)在有明確的權(quán)力行使主體、權(quán)力范圍和行使程序。第二，實(shí)施機(jī)制能夠得到良好的執(zhí)行，體現(xiàn)為大學(xué)治理主體，即各權(quán)力機(jī)構(gòu)，能夠依規(guī)行事；大學(xué)內(nèi)部成員，對(duì)規(guī)則具有較強(qiáng)的認(rèn)同感。第三，也是實(shí)施機(jī)制中最重要的部分，是救濟(jì)途徑的保障。權(quán)力運(yùn)行的制約和監(jiān)督是與權(quán)力相伴而生，是權(quán)力雙重性的結(jié)果，是現(xiàn)代高校民主管理、依法治校和反腐倡廉建設(shè)的必然要求。[7]通過(guò)國(guó)家或社會(huì)強(qiáng)制力的途徑，對(duì)違反規(guī)則的主體或行為加以監(jiān)督和懲戒，如對(duì)學(xué)校違反規(guī)則行為進(jìn)行懲罰或制裁、對(duì)違反上位法的規(guī)則進(jìn)行修改和廢止。

二、治理法治化下的大學(xué)章程

我國(guó)大學(xué)章程的主要作用為權(quán)力的配置和權(quán)利的維護(hù)。對(duì)外表現(xiàn)為明確高校自主權(quán)，防止政府干預(yù)；對(duì)內(nèi)體現(xiàn)為實(shí)現(xiàn)“黨委領(lǐng)導(dǎo)、校長(zhǎng)負(fù)責(zé)、教授治學(xué)、民主管理”的權(quán)力配置和對(duì)師生權(quán)利的保障。為了發(fā)揮大學(xué)章程的作用，實(shí)現(xiàn)治理法治化的目標(biāo)，我國(guó)大學(xué)章程在其內(nèi)容、制定修改程序和實(shí)施機(jī)制方面，應(yīng)當(dāng)符合以下三個(gè)要求。

(一)合法性要求

這里指形式合法性，其是大學(xué)章程具備效力的前提條件。在形式合法性的要求下，大學(xué)章程首先應(yīng)當(dāng)具備文本的形式，并且該文本對(duì)外公布。《暫行辦法》第二十七條對(duì)高校提出了“應(yīng)當(dāng)以學(xué)校名義發(fā)布章程的正式文本，并向本校和社會(huì)公開(kāi)”的要求，保障了治理依據(jù)的公開(kāi)性和確定性。其次，大學(xué)章程的內(nèi)容應(yīng)當(dāng)符合上位法的要求?！稌盒修k法》對(duì)大學(xué)章程的內(nèi)容、制定程序提出了一定的要求，包括強(qiáng)制性要求和任意性要求，其中與權(quán)力制衡和權(quán)利保障密切相關(guān)的強(qiáng)制性規(guī)定總結(jié)如下：

針對(duì)機(jī)構(gòu)/環(huán)節(jié)具體內(nèi)容章程修改啟動(dòng)、審議程序校長(zhǎng)辦公會(huì)議/校務(wù)會(huì)議組成、職責(zé)、議事規(guī)則內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)和組織框架學(xué)校與內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu),各管理層級(jí)、系統(tǒng)之間的權(quán)責(zé)權(quán)限,管理的程序與規(guī)則學(xué)術(shù)組織(學(xué)術(shù)委員會(huì)、學(xué)位評(píng)定委員會(huì)等)組成原則、負(fù)責(zé)人產(chǎn)生機(jī)制、運(yùn)行規(guī)則、監(jiān)督機(jī)制教職工代表大會(huì)學(xué)生代表大會(huì)地位作用、職責(zé)權(quán)限、組成與負(fù)責(zé)人產(chǎn)生規(guī)則、議事程序教師和學(xué)生的權(quán)利保障申訴的機(jī)構(gòu)與程序

因此，大學(xué)章程的內(nèi)容應(yīng)當(dāng)符合上述法律、法規(guī)和《暫行條例》的相關(guān)規(guī)定。對(duì)于部委規(guī)章、地方政府規(guī)章及其他教育行政規(guī)范中涉及高等教育事務(wù)的規(guī)定，大學(xué)章程遵循的是“不抵觸”原則。[8]

(二)合理性要求

這里的合理性要求指的是從大學(xué)章程制定過(guò)程和內(nèi)容上看，符合大學(xué)治理對(duì)民主性、科學(xué)性的要求，同時(shí)也應(yīng)當(dāng)能夠?qū)崿F(xiàn)大學(xué)章程的作用，即權(quán)力制衡和權(quán)利保障。這一特點(diǎn)，對(duì)章程制定和修改中的民主性、章程內(nèi)容對(duì)權(quán)力的限制和對(duì)權(quán)利的保障提出了要求。

第一，章程的制定和修改對(duì)民主參與的保障?！稌盒修k法》中規(guī)定了大學(xué)應(yīng)當(dāng)組成專門的起草組織，其中成員包括了教師代表、學(xué)生代表、學(xué)術(shù)負(fù)責(zé)人等，從法律層面保障了民主性。民主性的注入一方面有助于對(duì)章程認(rèn)同感的取得，另一方面也能夠提高章程的科學(xué)性。這種民主性體現(xiàn)在制定主體和程序兩方面。制定主體的民主性要求對(duì)主體的代表性和參與性加以考慮，如大學(xué)各群體代表共同制定章程。例如，洪堡大學(xué)章程制定主體為全校大會(huì)，全校大會(huì)的成員包括教授代表、其他非教授的教師代表、職員代表和學(xué)生代表構(gòu)成。[9]制定程序的民主性要求明確章程的表決規(guī)則、公開(kāi)章程制定的過(guò)程信息和相關(guān)聽(tīng)證論證會(huì)議的召開(kāi)。具體而言，為保障章程的科學(xué)性，可以針對(duì)不同事項(xiàng)選取不同的參與者并賦予權(quán)重不同的表決權(quán)，或者為了強(qiáng)化民主性，對(duì)少數(shù)服從多數(shù)的票決制加以規(guī)定。知情權(quán)是利益相關(guān)者進(jìn)行監(jiān)督和行使民主權(quán)利的前提條件，這里的公開(kāi)不僅包括對(duì)章程草案的公開(kāi)，還應(yīng)該包括對(duì)章程制定會(huì)議召開(kāi)的時(shí)間、人員組成以及重大決定的公開(kāi)。最后，在制定過(guò)程中召開(kāi)聽(tīng)證會(huì)，討論章程相關(guān)內(nèi)容，保障其科學(xué)性。在我國(guó)，從可行性和可操作性來(lái)看，針對(duì)章程中的具體問(wèn)題，各利益相關(guān)群體可先進(jìn)行內(nèi)部討論，章程起草小組應(yīng)當(dāng)派專家成員分別到各群體內(nèi)部對(duì)草案進(jìn)行說(shuō)明，回答詢問(wèn)，在此之后，各群體形成意見(jiàn)交由章程起草委員會(huì)進(jìn)行匯總。[10]

此外，在修改程序中，可以通過(guò)賦予利益相關(guān)主體提出修改章程的權(quán)利，保障章程的科學(xué)性、民主性。以《中山大學(xué)章程》為例，該章程第八十一條賦予教職工代表大會(huì)、二級(jí)單位(包括學(xué)院、獨(dú)立建制的學(xué)院、行政部門)和學(xué)生代表大會(huì)，向校長(zhǎng)辦公會(huì)議提出章程修改動(dòng)議的權(quán)利，同時(shí)對(duì)校長(zhǎng)如何對(duì)動(dòng)議進(jìn)行處理進(jìn)行了詳細(xì)的規(guī)定。這種規(guī)定模式既能保障章程修改的嚴(yán)肅性、權(quán)威性，又能夠注入民主性因素。

第二，章程對(duì)權(quán)力的限制。這體現(xiàn)在兩個(gè)方面，首先，明確大學(xué)內(nèi)部行政、領(lǐng)導(dǎo)、學(xué)術(shù)和民主權(quán)力的界限。在權(quán)力的配置過(guò)程中，需要弱化政治和行政權(quán)力，強(qiáng)化學(xué)術(shù)和民主權(quán)力。對(duì)前者的弱化主要是通過(guò)規(guī)范其行使權(quán)力的程序、人員組成、表決議事規(guī)則、監(jiān)督機(jī)制來(lái)實(shí)現(xiàn)。對(duì)后者的強(qiáng)化，關(guān)鍵在于避免行政或政治權(quán)力的干預(yù)。以《天津大學(xué)章程》為例，第四十五條對(duì)學(xué)術(shù)委員會(huì)中擔(dān)任或不擔(dān)任學(xué)校職能部門黨政領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)委員的數(shù)量進(jìn)行了限制和保障，可避免行政和領(lǐng)導(dǎo)權(quán)對(duì)學(xué)術(shù)的過(guò)分干預(yù)。民主權(quán)力的保障，是通過(guò)明確教職工和學(xué)生代表大會(huì)的作用來(lái)實(shí)現(xiàn)的。最后，在責(zé)任承擔(dān)方面，應(yīng)當(dāng)在章程中對(duì)責(zé)任加以明確，或是通過(guò)章程授權(quán)給“下位法”對(duì)相關(guān)事項(xiàng)進(jìn)行規(guī)定。

第三，章程對(duì)權(quán)利的保障，此權(quán)利享有的主體主要是教職工和學(xué)生。受到“特別權(quán)力關(guān)系理論”的影響，法院在很長(zhǎng)一段時(shí)間對(duì)內(nèi)部爭(zhēng)議采取了不受理的態(tài)度，因此校內(nèi)申訴渠道是最常用的權(quán)利保障渠道。這種保障主要體現(xiàn)在章程對(duì)申訴機(jī)構(gòu)和程序的明確，或者是通過(guò)章程，授權(quán)學(xué)校管理規(guī)定，對(duì)具體事項(xiàng)進(jìn)行細(xì)化。例如《中山大學(xué)章程》中明確“學(xué)校設(shè)學(xué)生申訴委員會(huì)，受理和解決學(xué)生的申訴。學(xué)生申訴處理委員會(huì)的組成、工作程序等事項(xiàng)，按照學(xué)生申訴處理辦法執(zhí)行”。

(三)有效性要求

相對(duì)于上文提出的合法性、合理性要求，有效性要求是針對(duì)大學(xué)章程的實(shí)施和救濟(jì)機(jī)制而言的。首先，學(xué)校應(yīng)主動(dòng)依照章程進(jìn)行治理，如權(quán)力機(jī)構(gòu)依照章程規(guī)定的權(quán)限、程序行使權(quán)力，依照章程的授權(quán)制定相關(guān)的規(guī)則，主動(dòng)對(duì)違反章程的校規(guī)進(jìn)行修改或廢止。這種實(shí)施可以通過(guò)兩方面來(lái)推動(dòng)，一是強(qiáng)化權(quán)力所有者的法治理念，使其自覺(jué)按照章程規(guī)定行使權(quán)力。二是通過(guò)制約激勵(lì)機(jī)制，如對(duì)章程效果評(píng)估體系、章程執(zhí)行評(píng)估體系的引入，來(lái)督促權(quán)力的行使。其次是監(jiān)督救濟(jì)機(jī)制的保障，其主要途徑為司法救濟(jì)的途徑，即法院依據(jù)章程，對(duì)違反章程的行為或規(guī)定進(jìn)行審查，這在一定程度有賴于司法實(shí)踐的推動(dòng)和章程法律效力的獲取。

大學(xué)治理法治化目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，對(duì)章程提出了合法性、合理性及有效性的要求。衡量大學(xué)章程是否體現(xiàn)法治原則的一個(gè)重要尺度，就是看章程是否能夠規(guī)范和約束權(quán)力，是否能把權(quán)力真正關(guān)進(jìn)制度的籠子里，是否能夠?qū)崿F(xiàn)對(duì)權(quán)力的優(yōu)化配置和有效約束。[11]因此，對(duì)大學(xué)治理法治化的討論，離不開(kāi)對(duì)章程現(xiàn)狀的反思。

三、我國(guó)大學(xué)章程現(xiàn)狀的反思

我國(guó)大學(xué)章程現(xiàn)狀呈現(xiàn)出“冰火兩重天”的局面。一方面，章程的制定進(jìn)入了快速發(fā)展的階段，如在2015年年底，教育部直屬114所高校的章程將會(huì)全部通過(guò)核準(zhǔn)；但另一方面，章程在實(shí)際治理中被束之高閣，學(xué)校成員對(duì)章程內(nèi)容缺乏了解、對(duì)章程效力缺乏認(rèn)可度，這自然無(wú)法推動(dòng)治理法治化目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。本部分選取了已通過(guò)核準(zhǔn)的19①所教育部直屬大學(xué)章程，對(duì)其內(nèi)容進(jìn)行總結(jié)，同時(shí)結(jié)合部分大學(xué)章程的實(shí)際運(yùn)作情況，分析造成該現(xiàn)狀的原因。

(一)合法性反思

合法性要求大學(xué)章程的制定、修改和內(nèi)容要符合上位法的規(guī)定，這里的上位法主要指的是《暫行辦法》。下表列舉的是19所大學(xué)與權(quán)力制衡和權(quán)利保障密切相關(guān)的條款的落實(shí)情況：

條款內(nèi)容落實(shí)情況法人地位所有的大學(xué)都明確了法人地位成立學(xué)生申訴委員會(huì)只有部分大學(xué),如天津大學(xué)、中山大學(xué)和西安交通大學(xué)在章程中明確了學(xué)生申訴委員會(huì)的成立章程制定程序除了東北大學(xué)和中央民族大學(xué)的制定程序與《暫行辦法》規(guī)定有區(qū)別外,其他的均符合規(guī)章要求學(xué)術(shù)委員會(huì)的組成人員、負(fù)責(zé)人產(chǎn)生機(jī)制、運(yùn)行機(jī)制、監(jiān)督機(jī)制只有部分學(xué)校對(duì)學(xué)術(shù)委員會(huì)進(jìn)行詳細(xì)的規(guī)定,如重慶大學(xué)、武漢大學(xué)對(duì)組成人員進(jìn)行了規(guī)定,電子科技大學(xué)、中南大學(xué)對(duì)議事規(guī)則進(jìn)行了規(guī)定。部分大學(xué)如山東大學(xué),未對(duì)負(fù)責(zé)人的產(chǎn)生進(jìn)行規(guī)定。校長(zhǎng)辦公室會(huì)議/校務(wù)會(huì)議的組成、職責(zé)和議事規(guī)則部分大學(xué)規(guī)定了校務(wù)會(huì)議的議事規(guī)則,如中山大學(xué)

從上述強(qiáng)制性條款的落實(shí)情況看，除了明確大學(xué)法人地位和章程制定程序兩部分外，大學(xué)對(duì)其他條款的落實(shí)，都存在一定問(wèn)題。首先，在學(xué)生申訴委員會(huì)的設(shè)定方面，大部分學(xué)校缺乏相關(guān)規(guī)定，即便是提及了委員會(huì)的設(shè)立，也鮮少對(duì)委員會(huì)的具體運(yùn)行流程、學(xué)生申訴程序進(jìn)行明確。其次，在學(xué)術(shù)委員會(huì)的權(quán)力分配上，多數(shù)學(xué)校用較大篇幅對(duì)委員會(huì)的權(quán)力范圍進(jìn)行界定，但未對(duì)委員會(huì)負(fù)責(zé)人的產(chǎn)生機(jī)制、委員會(huì)運(yùn)行和監(jiān)督機(jī)制進(jìn)行規(guī)定。最后，鮮少有大學(xué)對(duì)校務(wù)會(huì)議的議事規(guī)程進(jìn)行規(guī)定，相似情況也出現(xiàn)在教職工代表大會(huì)的規(guī)定中。從上述19所大學(xué)章程的內(nèi)容看，我國(guó)章程內(nèi)容注重對(duì)實(shí)體問(wèn)題，如職權(quán)范圍的規(guī)定，忽視對(duì)權(quán)力運(yùn)行機(jī)制、運(yùn)行規(guī)則、組成人員、監(jiān)督機(jī)制等程序性問(wèn)題的規(guī)定。該現(xiàn)象一方面是對(duì)上位法中強(qiáng)制性規(guī)定的違反，另一方面體現(xiàn)了我國(guó)對(duì)程序性規(guī)定的忽視，不利于規(guī)范權(quán)力運(yùn)作程序。

缺乏合法性的章程，會(huì)阻礙大學(xué)治理法治化目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。這種現(xiàn)象的產(chǎn)生一方面與大學(xué)章程制定委員會(huì)法治意識(shí)的缺失有關(guān)，但最主要的問(wèn)題存在于教育部的核準(zhǔn)過(guò)程中?！稌盒修k法》規(guī)定的核準(zhǔn)原則為合法性、適當(dāng)性和規(guī)范性，對(duì)違反暫行辦法規(guī)定的，核準(zhǔn)部門應(yīng)當(dāng)要求學(xué)校修改后，重新申請(qǐng)核準(zhǔn)。但教育部并未對(duì)大學(xué)章程內(nèi)容合法性缺失問(wèn)題，作出任何回應(yīng)。為解決這一問(wèn)題，應(yīng)當(dāng)通過(guò)推動(dòng)章程的修改，對(duì)不符合上位法或未規(guī)定的內(nèi)容，進(jìn)行修改或補(bǔ)充。

(二)合理性反思

合理性對(duì)章程的制定修改和權(quán)力配置的規(guī)定，提出了要求。首先，在章程的制定和修改方面，因?yàn)榇蟛糠指咝Ｒ呀?jīng)完成章程的制定，故重點(diǎn)放在章程的修改程序上?！稌盒修k法》第七條規(guī)定，章程中應(yīng)當(dāng)記載“章程修改的啟動(dòng)、審議程序”，但并未對(duì)章程的啟動(dòng)主體進(jìn)行規(guī)定。在實(shí)踐中，不同學(xué)校對(duì)章程修改的啟動(dòng)主體進(jìn)行了規(guī)定，一些學(xué)校僅規(guī)定了章程的修改程序與制定程序一致，并未進(jìn)行細(xì)化；部分學(xué)校將提議權(quán)賦予了校務(wù)會(huì)議；部分學(xué)校賦予了教代會(huì)；僅有少部分學(xué)校賦予了學(xué)生和學(xué)部提議權(quán)。從目前章程修改的啟動(dòng)程序看，規(guī)定學(xué)生享有提議權(quán)的情況較少，這不利于學(xué)生對(duì)章程中可能侵犯其權(quán)益的條款，提出修改建議。因此，可以賦予學(xué)生、教職工、學(xué)部對(duì)大學(xué)章程修改的提議權(quán)，細(xì)化章程審議程序，如聽(tīng)證會(huì)、論證會(huì)的召開(kāi)，為大學(xué)章程重新注入民主性因素。

其次，是權(quán)力配置的合理性。治理法治化首先要解決的是領(lǐng)導(dǎo)和行政權(quán)力界限不明的問(wèn)題。我國(guó)大學(xué)章程多對(duì)兩種權(quán)力規(guī)定了兜底性條款，如“法律法規(guī)規(guī)定的其他職權(quán)”、“其他需要黨委/校長(zhǎng)決定的重大事項(xiàng)”、“法律法規(guī)和有關(guān)規(guī)定賦予的職權(quán)”等，這為權(quán)力界限的擴(kuò)張?zhí)峁┝丝赡苄?。以清華大學(xué)為例，僅從其章程的規(guī)定來(lái)看，對(duì)校長(zhǎng)職權(quán)的規(guī)定為“依法負(fù)責(zé)教學(xué)、研究、管理、服務(wù)等校務(wù)工作”，對(duì)黨委的規(guī)定采用了“其他重要事項(xiàng)”這一兜底條款。在我國(guó)大學(xué)治理能力較差、“行政化”影響未完全消除現(xiàn)狀下，這種規(guī)定容易導(dǎo)致黨委擴(kuò)大權(quán)力行使范圍。因此，在對(duì)兩種權(quán)力機(jī)構(gòu)職責(zé)的劃定方面，應(yīng)當(dāng)限縮黨委的權(quán)力，例如以“法律法規(guī)”的范圍為限，同時(shí)適當(dāng)擴(kuò)大校長(zhǎng)的權(quán)力，如規(guī)定其權(quán)力可以在“法律法規(guī)和有關(guān)規(guī)定賦予的職權(quán)”范圍內(nèi)。從保障學(xué)術(shù)權(quán)力的角度看，各大學(xué)都遵從《暫行辦法》的要求，對(duì)校學(xué)術(shù)委員會(huì)的最高性加以確認(rèn)，但缺乏對(duì)具體權(quán)力內(nèi)容的規(guī)定，只有重慶大學(xué)賦予了校學(xué)術(shù)委員會(huì)在學(xué)術(shù)事項(xiàng)裁決的終局性權(quán)力。因此，應(yīng)當(dāng)在章程中對(duì)學(xué)術(shù)機(jī)構(gòu)的權(quán)力加以具體化。

(三)有效性反思

大學(xué)章程的有效性主要與章程的實(shí)施機(jī)制有關(guān)。目前我國(guó)大學(xué)章程的實(shí)施主要是依靠大學(xué)內(nèi)部機(jī)構(gòu)的主動(dòng)運(yùn)用來(lái)保障，該機(jī)制存在一定的局限性。第一，缺乏章程實(shí)施的制約激勵(lì)機(jī)制，即機(jī)構(gòu)不主動(dòng)實(shí)施章程的情況下，誰(shuí)來(lái)監(jiān)督章程的實(shí)施，如果違反章程，應(yīng)當(dāng)如何承擔(dān)責(zé)任。對(duì)這一問(wèn)題的解決，可以通過(guò)引入章程評(píng)估體系、建立專門機(jī)構(gòu)，推動(dòng)章程實(shí)施來(lái)促進(jìn)其有效性的落實(shí)。以《北京大學(xué)章程》為例，第五十五條規(guī)定學(xué)校要建立章程委員會(huì)，并賦予委員會(huì)解釋文本、制定實(shí)施細(xì)則、監(jiān)督章程的實(shí)施情況、審查學(xué)校內(nèi)部制度等權(quán)利。第二，現(xiàn)有大學(xué)章程無(wú)法對(duì)外部行政干預(yù)進(jìn)行有效的防御。當(dāng)前我國(guó)大學(xué)章程僅具有社會(huì)強(qiáng)制力，在法治意識(shí)和自治傳統(tǒng)缺失的情況下，在對(duì)違反大學(xué)章程的行為進(jìn)行救濟(jì)時(shí)，該強(qiáng)制力較難發(fā)揮效力。因此，可以對(duì)大學(xué)在訴訟中的效力加以明確，如其在訴訟中是否可以作為判定依據(jù)。這種效力的獲得，很大程度上取決于大學(xué)章程是否能夠取得法律效力，對(duì)此種效力的取得可通過(guò)賦予大學(xué)立法權(quán)或立法機(jī)關(guān)審議大學(xué)章程的形式獲取。

2015年10月24日，國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)《統(tǒng)籌推進(jìn)世界一流大學(xué)和一流學(xué)科建設(shè)總體方案》，明確了章程的統(tǒng)領(lǐng)性，強(qiáng)調(diào)了落實(shí)機(jī)制的建立健全。反觀現(xiàn)狀，我國(guó)大學(xué)章程因缺乏成員認(rèn)可度和有效的實(shí)施機(jī)制，在內(nèi)部治理中被“束之高閣”；監(jiān)督機(jī)制的缺失使對(duì)章程的違反處于救濟(jì)無(wú)門的狀態(tài)，無(wú)法有效推動(dòng)治理法治化目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。基于此，大學(xué)可以通過(guò)啟動(dòng)章程修改程序，對(duì)目前章程內(nèi)容存在的問(wèn)題進(jìn)行完善，創(chuàng)新章程運(yùn)行機(jī)制，增強(qiáng)實(shí)施機(jī)制的有效性。此外，有關(guān)教育行政部門在章程審核的過(guò)程中，應(yīng)嚴(yán)格遵循合法性、適當(dāng)性和規(guī)范性原則，對(duì)不符合標(biāo)準(zhǔn)的章程，應(yīng)在學(xué)校進(jìn)行修改后，重新進(jìn)行核準(zhǔn)。通過(guò)上述途徑，完善章程的合法性、合理性和有效性，提升大學(xué)治理能力，推動(dòng)建設(shè)現(xiàn)代大學(xué)制度目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

注釋

①本文分析的章程包括：山東大學(xué)、北京外國(guó)語(yǔ)大學(xué)、重慶大學(xué)、武漢大學(xué)、天津大學(xué)、東北大學(xué)、蘭州大學(xué)、華東師范大學(xué)、中山大學(xué)、電子科技大學(xué)、西安交通大學(xué)、中南大學(xué)、浙江大學(xué)、南開(kāi)大學(xué)、北京大學(xué)、清華大學(xué)、中國(guó)農(nóng)業(yè)大學(xué)、中國(guó)科學(xué)技術(shù)大學(xué)、中央民族大學(xué)這19所大學(xué).

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[責(zé)任編輯：張昌林]

[中圖分類號(hào)]D922.16

[文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼]A

[文章編號(hào)]1004-7077(2016)03-0093-06

[作者簡(jiǎn)介]馮韓美皓(1992-)，女，遼寧朝陽(yáng)人，北京大學(xué)法學(xué)院憲法學(xué)與行政法學(xué)專業(yè)2014級(jí)碩士研究生，主要從事憲法學(xué)、行政法學(xué)研究。

[收稿日期]①2016-04-28