基于協(xié)同治理理論視角的城市應(yīng)急管理模式創(chuàng)新

王瑩　王義保

摘 要：目前，我國城市中突發(fā)公共安全事件所造成的后果嚴(yán)重、影響廣泛。因而，城市突發(fā)事件應(yīng)急管理已成為當(dāng)前城市管理的重要內(nèi)容。然而，城市應(yīng)急管理過程中的碎片化與分散化，使得我國城市應(yīng)急管理成效不顯著。為此，結(jié)合當(dāng)前我國城市應(yīng)急管理現(xiàn)狀，引入?yún)f(xié)同治理理論框架，對城市應(yīng)急管理中多主體協(xié)同進行swot分析，以期實現(xiàn)城市應(yīng)急管理模式的創(chuàng)新。

關(guān)鍵詞：城市突發(fā)事件；協(xié)同治理；協(xié)同；整合；應(yīng)急管理；

中圖分類號：G93 文獻標(biāo)識碼：A 文章編號：1003-1502（2016）03-0121-05

進入21世紀(jì)以來，隨著現(xiàn)代化和城市化進程的加快，地震、火災(zāi)、水災(zāi)、臺風(fēng)、海嘯、傳染病、暴力沖突、群體性事件、恐怖主義等各類突發(fā)事件層出不窮。例如，2001年美國的“911”事件、2003年中國的非典、2004年印尼的海嘯、2005年英國倫敦地鐵爆炸案和美國的卡特里娜颶風(fēng)、2008年的世界金融危機和中國的汶川大地震、2011年日本福島核輻射事件、2014年韓國沉船事件等，人類逐漸步入如烏爾里?！へ惪怂缘摹帮L(fēng)險社會”。伴隨著各類突發(fā)公共事件的頻繁發(fā)生，應(yīng)急管理應(yīng)運而生。應(yīng)急管理是針對自然災(zāi)害、事故災(zāi)難、公共衛(wèi)生事件和社會安全事件等各類突發(fā)事件，從預(yù)防與應(yīng)急準(zhǔn)備、監(jiān)測與預(yù)警、應(yīng)急處置與救援、恢復(fù)與重建等全方位、全過程的管理[1]。目前，我國城市中，各種突發(fā)事件頻繁發(fā)生，并具有不確定性、連發(fā)性、緊迫性、復(fù)雜性的特點，這給城市居民的生命財產(chǎn)、社會的政治經(jīng)濟秩序乃至國家安全帶來巨大影響。因此，政府在城市發(fā)展過程中，如何整合資源，動員全部力量以應(yīng)對日趨復(fù)雜的安全形勢，如何創(chuàng)新城市突發(fā)事件應(yīng)急管理模式，有效提升城市應(yīng)急管理能力，減輕突發(fā)事件帶來的損失，加快城市可持續(xù)性發(fā)展，成為應(yīng)急管理乃至城市管理中亟待解決的一個重要問題。

一、城市應(yīng)急管理模式創(chuàng)新問題的提出與協(xié)同治理理論

自2003年非典事件之后，我國開始城市應(yīng)急管理體系建設(shè)，2006年正式提出“一案三制”（即應(yīng)急預(yù)案和應(yīng)急體制、機制與法制）的應(yīng)急管理體系，2007年頒布《中華人民共和國突發(fā)事件應(yīng)對法》。當(dāng)前我國已經(jīng)形成以“一案三制”為基礎(chǔ)的多層次、多部門、多災(zāi)種的應(yīng)急管理模式，這種應(yīng)急管理模式也已經(jīng)成功應(yīng)對了眾多的災(zāi)難危機事件。然而，不可否認(rèn)的是，現(xiàn)行的城市應(yīng)急管理模式還存在著諸多問題：其一，應(yīng)急管理由政府主導(dǎo)，社會主體參與不足；其二，政府各部門各區(qū)域在應(yīng)急管理過程中協(xié)調(diào)聯(lián)動不夠。在當(dāng)前進入風(fēng)險社會，各類大型災(zāi)難危機不斷增多的背景下，政府單一主體承擔(dān)應(yīng)急管理受到挑戰(zhàn)，而且目前應(yīng)急管理事務(wù)由各個職能部門承擔(dān)，容易造成管理的碎片化、分散化，降低管理的整體效率。因此，未來城市應(yīng)急管理模式理應(yīng)向協(xié)同和整合的方向發(fā)展，應(yīng)當(dāng)在協(xié)同治理理論的引導(dǎo)下，形成政府、企業(yè)、社區(qū)、非政府組織、公眾等多主體共同參與，政府各部門各區(qū)域跨界合作的應(yīng)急管理結(jié)構(gòu)，加快建設(shè)多主體協(xié)同與跨部門資源整合的城市應(yīng)急管理模式，提升政府的應(yīng)急管理能力，實現(xiàn)城市應(yīng)急管理的創(chuàng)新。

協(xié)同治理理論為城市突發(fā)事件應(yīng)急管理存在的問題提供了解決思路。協(xié)同治理理論是一種新興的理論，它是自然科學(xué)中的協(xié)同論和社會科學(xué)中的治理理論的交叉理論[2]。“協(xié)同”是“相互協(xié)調(diào)、共同作用”。協(xié)同學(xué)（Synergetics）是20世紀(jì)70年代，德國斯圖加特大學(xué)著名物理學(xué)教授赫爾曼·哈肯（Haken）創(chuàng)立的，它是研究系統(tǒng)在外在參量的驅(qū)動下和子系統(tǒng)之間相互協(xié)調(diào)、相互作用，以自組織方式在宏觀尺度上形成空間、時間或功能有序結(jié)構(gòu)的條件、特點及其演化規(guī)律的新興綜合性學(xué)科[3]。它反映構(gòu)成整體的各個部分之間如何互動以發(fā)揮系統(tǒng)的整體功能。治理理論是20世紀(jì)90年代西方國家興起的新理念，隨后便成為學(xué)術(shù)界中一個重要的研究領(lǐng)域。治理是一種新的管理理念，它倡導(dǎo)多元主體通過多種方式協(xié)同對公共事務(wù)進行管理。它的主要特征是多元主體、多樣手段、協(xié)作網(wǎng)絡(luò)、持續(xù)互動。協(xié)同治理指的是在公共生活中，公共治理主體的眾多子系統(tǒng)構(gòu)成一個開放、整體的系統(tǒng)，運用法律、行政、科技、知識、信息、輿論等手段，使一個無序、混亂的系統(tǒng)中諸要素或子系統(tǒng)間相互協(xié)調(diào)、共同作用，從而產(chǎn)生一個有序、合作、協(xié)同的系統(tǒng)，實現(xiàn)力量的整合與增值，并使其高效地進行社會公共事務(wù)治理，最終達到維護與保證公共利益的目的[4]。協(xié)同治理順應(yīng)了當(dāng)前風(fēng)險社會中城市應(yīng)急管理的新形勢，成為未來城市應(yīng)急管理的新趨向。

對于城市應(yīng)急管理，我國學(xué)者的研究還主要集中在應(yīng)急管理的問題及對策，突發(fā)公共事件的分類和處置，應(yīng)急管理體制、機制和法制建設(shè)，國外應(yīng)急管理的經(jīng)驗與啟示等，缺少對現(xiàn)實問題的解析與理論基礎(chǔ)的深究。部分學(xué)者開始關(guān)注城市應(yīng)急管理的多主體參與，但仍缺少系統(tǒng)的研究和理論指導(dǎo)，導(dǎo)致我國城市應(yīng)急管理建設(shè)缺乏連續(xù)性、系統(tǒng)性和整體性，這為本研究提供了契機。本研究基于協(xié)同治理理論，通過青島“11·22”中石化東黃輸油管道泄漏爆炸事故的案例來分析城市應(yīng)急管理存在的問題，在此基礎(chǔ)上全面分析城市應(yīng)急管理各主體的優(yōu)勢、劣勢、機會和威脅，提出多主體協(xié)同與各部門資源整合的城市應(yīng)急管理協(xié)同模式，探索城市應(yīng)急管理多主體的協(xié)同方式與各部門資源整合的實現(xiàn)路徑，期望從治理層面科學(xué)應(yīng)對危機，減少公共危機的發(fā)生，降低災(zāi)害損失。

二、基于協(xié)同治理理論的城市突發(fā)事件應(yīng)急管理分析

目前，我國的城市應(yīng)急管理建設(shè)存在各部門權(quán)力分割，社會主體參與不足的現(xiàn)狀，要擺脫這種低效率應(yīng)急管理現(xiàn)狀，必須向協(xié)同與整合的方向轉(zhuǎn)變，充分運用協(xié)同治理理論指導(dǎo)應(yīng)急管理工作的開展。

（一）案例分析

自2007年我國頒布實施《突發(fā)事件應(yīng)對法》以來，各級政府都非常重視應(yīng)急管理工作，并采取各種方式推動應(yīng)急管理工作，取得了明顯的成效。但是，從近年頻繁發(fā)生的事故及造成的損失看，應(yīng)急管理的效果與政府的重視程度和民眾的期待，仍然存在很大差距。尤其是一些重大事故的發(fā)生，例如青島“11·22”中石化東黃輸油管道泄漏爆炸事故的發(fā)生即暴露出應(yīng)急管理存在的一些問題。

2013年11月22日2時40分，青島中石化管道儲運分公司濰坊分公司輸油管線破裂，部分原油發(fā)生泄漏。10時25分黃島區(qū)海河路和齋堂島路交會處管道破裂處起火，同時在入海口被油污染的海面上發(fā)生爆燃，造成62人死亡、136人受傷，直接經(jīng)濟損失75172萬元[5]。在事故處置過程中，中石化將漏油的發(fā)生情況上報黃島區(qū)政府，但區(qū)政府并未上報至市政府，也沒有通知海事部門[5] 。整個事故的處置遭到了社會多方面的質(zhì)疑和批評。由于企業(yè)和政府有關(guān)部門缺乏對事故的正確判斷，既沒能在第一時間疏散群眾，采取設(shè)立警示標(biāo)志、封路等警戒措施，又未能在管道出現(xiàn)漏油情況時及時通知所有與事故處置相關(guān)的部門，且各部門之間缺乏溝通交流，最后導(dǎo)致事故死傷嚴(yán)重。

從根本上來說，從政府到企業(yè)，在此次泄漏爆炸事故的處置過程中，都缺少相互協(xié)同的觀念。政府信息溝通不暢、條塊分割等問題使得突發(fā)事件應(yīng)急管理過程中缺乏相應(yīng)的協(xié)同與整合，政府、社會組織和企業(yè)都反應(yīng)遲緩，錯失了最佳的應(yīng)急管理時機，使危機造成的損失嚴(yán)重。如何改變應(yīng)急管理過程中政府權(quán)力過于集中，社會力量無序參與和參與不足的問題，調(diào)動非政府組織、企業(yè)以及公眾等多元主體的力量，通過構(gòu)建多主體參與和各部門合作的應(yīng)急管理網(wǎng)絡(luò)治理結(jié)構(gòu)來共同應(yīng)對？這是我們有效應(yīng)對突發(fā)事件，提升應(yīng)急管理能力所要思考的問題。有鑒于此，我們必需創(chuàng)新城市突發(fā)事件應(yīng)急管理模式，防范和應(yīng)對事故，避免和減輕損失。

（二）城市應(yīng)急管理主體的SWOT分析

城市政府作為公共事務(wù)的管理者和公共服務(wù)的提供者，擁有眾多社會資源，在應(yīng)急管理過程中起著主導(dǎo)作用。然而，城市應(yīng)急管理具有動態(tài)性、復(fù)雜性、多樣性、社會性等特征，應(yīng)急活動涉及各個領(lǐng)域，政府不可能具備完備的資源和能力獨自應(yīng)對各類突發(fā)事件，因而，應(yīng)急管理需要多主體協(xié)同并整合全社會資源。而各個主體的角色如何定位，怎樣發(fā)揮多主體各自的優(yōu)勢和作用，是城市應(yīng)急管理建設(shè)的一個重大問題。協(xié)同治理理論則為應(yīng)急管理建設(shè)指明了道路，城市突發(fā)事件應(yīng)急管理建設(shè)，必須積極鼓勵政府、社會組織、企業(yè)、公眾等主體通過多種渠道參與城市的應(yīng)急管理，形成相互協(xié)同的治理網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)，在此基礎(chǔ)上，整合城市資源共同應(yīng)對突發(fā)事件，維護城市公共利益，滿足城市居民的需要，推動城市的可持續(xù)發(fā)展。

（三）當(dāng)前我國城市應(yīng)急管理存在的問題分析

在長期實踐中，我國城市逐步形成了政府統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、分類別分部門應(yīng)對突發(fā)事件的應(yīng)急管理體制，遇到重大突發(fā)事件，通常成立由政府分管領(lǐng)導(dǎo)任總指揮的臨時性應(yīng)急機構(gòu)，負(fù)責(zé)領(lǐng)導(dǎo)應(yīng)急處置工作[6]。隨著當(dāng)前突發(fā)事件發(fā)生的復(fù)雜性和動態(tài)性趨勢日益增強，這種管理模式在突發(fā)事件應(yīng)對過程中顯示出以下兩個方面的不足。

1.城市應(yīng)急管理多主體協(xié)同不足

我國應(yīng)急管理以等級為特征，采取指揮和控制的模式，政治動員能力強，社會動員能力弱，尚未建立起一個能夠有效組合政府、市場、第三部門各種力量以靈活應(yīng)對突發(fā)事件的社會動員網(wǎng)絡(luò)狀的應(yīng)急管理體系，社會參與程度低，缺少社會協(xié)同。而現(xiàn)代應(yīng)急管理不是政府單一主體的應(yīng)急，而是包括企業(yè)、志愿者組織、民間組織和公眾等全社會的應(yīng)急管理網(wǎng)絡(luò)。目前，隨著城市突發(fā)公共事件的日益增多，如果政府不能最大程度的整合社會力量和資源，調(diào)動社會組織和公眾參與應(yīng)急活動的積極性，就無法成功地應(yīng)對突發(fā)公共事件，將災(zāi)害程度減到最輕。

2.城市應(yīng)急管理各區(qū)域、各部門協(xié)調(diào)不夠

突發(fā)公共事件需要各區(qū)域和各部門相互配合、共同應(yīng)對。但是，在城市應(yīng)急管理中，由于我國科層制的組織模式較注重垂直管理，部門的橫向職責(zé)分工不是很明確，導(dǎo)致各部門和各單位往往只重視轄區(qū)范圍內(nèi)或職能領(lǐng)域內(nèi)的應(yīng)急處置，對各自所擁有的資源和所掌握的權(quán)限往往都不愿放權(quán)，彼此之間缺乏有效的協(xié)調(diào)合作，造成突發(fā)事件發(fā)生后各部門、各區(qū)域條塊分割、協(xié)調(diào)不力。然而，當(dāng)前各類突發(fā)事件具有極強的復(fù)雜性和關(guān)聯(lián)性，具有跨區(qū)域、跨部門的特點，由單一地方政府或部門來應(yīng)對非常困難，因此，應(yīng)當(dāng)加強各區(qū)域各部門協(xié)調(diào)合作，發(fā)揮各自的優(yōu)勢，調(diào)動所有的資源，共同抵御突發(fā)公共事件。

三、基于協(xié)同治理理論的城市應(yīng)急管理創(chuàng)新模式及實現(xiàn)

當(dāng)前我國城市應(yīng)急過程中存在的以上問題對探索新的城市應(yīng)急管理模式提出了迫切要求。我們需要探索能夠適應(yīng)目前突發(fā)事件特點的新的城市應(yīng)急管理模式?；趨f(xié)同治理理論的城市應(yīng)急管理協(xié)同模式更強調(diào)突發(fā)事件的多主體協(xié)同與各部門資源整合，倡導(dǎo)建立起一個多主體、開放、協(xié)作、互補的治理網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)，整合社會資源，凝聚各方力量，從協(xié)同治理層面減少公共危機的發(fā)生，科學(xué)應(yīng)對危機，減少災(zāi)害損失。然而，要想實現(xiàn)多主體協(xié)同和跨部門資源整合的城市應(yīng)急管理協(xié)同模式，必須建立健全的應(yīng)急管理組織體系與法律制度，有效的治理組織與制度，以最大程度地發(fā)揮網(wǎng)絡(luò)治理結(jié)構(gòu)的協(xié)同效應(yīng)。

（一）建立高效、統(tǒng)一、協(xié)調(diào)的應(yīng)急管理組織體系

城市應(yīng)急管理是一項社會系統(tǒng)工程，影響面廣，涉及的領(lǐng)域和部門多，需要將全社會的資源和力量整合起來，有步驟、有組織地應(yīng)對。因此，政府應(yīng)當(dāng)建立一套高效、統(tǒng)一、協(xié)調(diào)的城市應(yīng)急組織體系，從而能夠高質(zhì)量、高效率地解決突發(fā)公共安全事件。

首先，建立統(tǒng)一指揮與協(xié)調(diào)的應(yīng)急管理機構(gòu)。建立權(quán)威的應(yīng)急管理組織機構(gòu)直接關(guān)系到應(yīng)急管理的成效，可以保證應(yīng)急決策果斷、指揮統(tǒng)一和行動及時，可以快速有效調(diào)動資源，因此我國要盡快建立統(tǒng)一的應(yīng)急管理中心，整合資源并協(xié)調(diào)各部門的行動，充分發(fā)揮政府在應(yīng)急管理中的作用。其次，設(shè)置地方應(yīng)急管理機構(gòu)，與中央政府層級的應(yīng)急管理機構(gòu)相對應(yīng)，各地方政府要因地制宜地設(shè)置專門性的應(yīng)急管理常設(shè)機構(gòu)，明確應(yīng)急管理機構(gòu)組織成員及職能，積極協(xié)調(diào)公安、衛(wèi)生、民政、環(huán)保、交通、電力等部門間的關(guān)系，促進他們的相互合作，共同應(yīng)對突發(fā)事件的日常預(yù)防及處置工作[7]。再次，積極培育應(yīng)急管理的民間力量，成立相應(yīng)的志愿組織。要想提高應(yīng)急管理的效率，不僅要有權(quán)威的應(yīng)急組織機構(gòu)和相應(yīng)的地方應(yīng)急管理機構(gòu)，還需要社會力量的廣泛參與，需要志愿者組織、私人機構(gòu)、國際組織的積極援助。政府不僅應(yīng)加強與非政府組織的協(xié)同合作，還應(yīng)該與國際應(yīng)急管理組織協(xié)同合作，這樣在突發(fā)事件發(fā)生時，才能得到多方力量的支持。

（二）加強協(xié)同治理的法律制度建設(shè)

要通過法律制度來規(guī)范應(yīng)急管理工作。發(fā)達國家都通過完備的法律制度來規(guī)范突發(fā)事件的應(yīng)對，如日本、俄羅斯、美國等國家的城市突發(fā)公共事件都是通過法律手段來管理。我國自2003年非典事件以來，陸續(xù)頒布了一系列應(yīng)急管理法律法規(guī)。已建立起以憲法為根本，突發(fā)事件應(yīng)對法為基本法，大量單行法、行政法規(guī)、行政規(guī)章、應(yīng)急預(yù)案等并存的、從中央到地方的應(yīng)急管理法律體系，確保了突發(fā)事件應(yīng)對工作的有章可循、有法可依[7]。然而，相對于發(fā)達國家來說，我國與應(yīng)急管理有關(guān)的法律制度還不夠完善系統(tǒng)、可執(zhí)行性不強。因此，我們要不斷完善我國應(yīng)急管理法律以及制度體系，加強協(xié)同治理的法律制度建設(shè)。

第一，將應(yīng)急管理法制納入憲法的調(diào)整范圍，強化應(yīng)急管理法律的效力，為應(yīng)急管理法制化提供憲法依據(jù)，使城市應(yīng)急管理指揮機構(gòu)的設(shè)立、突發(fā)事件緊急狀態(tài)預(yù)防、啟動、應(yīng)對程序以及城市應(yīng)急管理主體的法律責(zé)任和管理相對人的法律責(zé)任得到應(yīng)有的規(guī)范。第二，加強上下級政府以及各級政府部門之間的協(xié)同制度建設(shè)。通過設(shè)計一整套行之有效的制度，明文規(guī)定權(quán)力高低歸屬、應(yīng)急行動配合責(zé)任范圍、資源調(diào)配與共享應(yīng)急機制，實現(xiàn)中央政府與地方政府以及中央與地方政府部門之間權(quán)力和責(zé)任的適當(dāng)分配，形成有效的協(xié)同效應(yīng) [8]。第三，加強政府與非營利組織以及公眾的協(xié)同制度建設(shè)。政府可以通過加強對非營利組織的引導(dǎo)，賦予它們一定的自主權(quán)，以及建立信息公開制度，利用各種途徑如廣播、電視、網(wǎng)絡(luò)等加強與公眾的信息溝通，使政府和社會公眾形成良性互動，以達到協(xié)同效應(yīng)應(yīng)有的效果。

四、結(jié)論

青島中石化東黃輸油管道泄漏爆炸事故案例，充分暴露了我國城市應(yīng)急管理模式存在的突出弊端：社會參與不足，部門協(xié)調(diào)不夠，應(yīng)急過程分散化和碎片化。協(xié)同治理理論主張多元主體共同參與治理，提倡構(gòu)建一個開放、協(xié)作、互補的協(xié)同治理結(jié)構(gòu)，為城市突發(fā)事件管理提供了新的視野。構(gòu)建基于協(xié)同治理視角的城市應(yīng)急管理協(xié)同創(chuàng)新模式，是城市安全運行和可持續(xù)性發(fā)展的基礎(chǔ)。城市應(yīng)急管理必須要充分發(fā)揮政府、社區(qū)自治組織、企業(yè)、公眾等各類主體的積極性，整合資源，構(gòu)建一個開放、協(xié)作、功能互補的協(xié)同治理結(jié)構(gòu)，使得各主體能充分互動合作、取長補短、相互信任，達到資源的最優(yōu)配置，樹立防災(zāi)減災(zāi)的城市應(yīng)急理念，培育自救互救的應(yīng)急文化，組建以社區(qū)居民、城市志愿者為主力的城市應(yīng)急隊伍，為城市提供更優(yōu)質(zhì)更多的應(yīng)急服務(wù)，建設(shè)和諧、平安、幸福的可持續(xù)性城市。

參考文獻：

[1]閃淳昌.關(guān)于我國應(yīng)急管理的頂層設(shè)計[J].中國智庫，2013（12）：51.

[2]李漢卿.協(xié)同治理理論探析[J].理論月刊，2014（1）：138.

[3]于麗英，蔣宗彩.城市群公共危機協(xié)同治理機制研究[J].系統(tǒng)科學(xué)學(xué)報，2014（11）：53-54

[4]陸遠權(quán)，牟小琴.協(xié)同治理理論視角下公共危機治理探析[J].沈陽大學(xué)學(xué)報，2010（10）：105.

[5]毛凱英.公共危機的協(xié)同治理機制---基于兩個案例的比較分析[J].中國社會公共安全研究報告，2014（12）：172.

[6]沈榮華.城市應(yīng)急管理模式創(chuàng)新：中國面臨的挑戰(zhàn)、現(xiàn)狀和選擇[J].學(xué)習(xí)論壇，2006（1）：49.

[7]王曉雯.和諧社會視角下突發(fā)事件應(yīng)急管理研究[D].福州：福建農(nóng)林大學(xué)，2011.

[8]何春奇，石陳華等.中國政府危機管理模式創(chuàng)新研究——基于協(xié)同學(xué)視角[J].經(jīng)營管理者，2008（12）：14.

Abstract： China's urban public safety incidents result in a large extent of damage and wide and serious consequences. Therefore， the city emergency management has become an important part of current urban management. However， the fragmentation and decentralization of urban emergency management makes China's urban emergency management rather ineffective. To this end， combined with the current situation of China's urban emergency management， we need to introduce the framework of collaborative governance theory， and to analyze the city emergency management in multi-agent collaborative SWOT， and to innovate the city's emergency management model.

Keywords： urban emergencies； cooperative governance； collaboration； integration； emergency management

責(zé)任編輯：蕭雅楠