麗江市重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)開(kāi)發(fā)模式創(chuàng)新研究

張西現(xiàn)　馮強(qiáng)　楊鳳

摘要：麗江作為滇西北森林及生物多樣性生態(tài)功能區(qū)的重要組成部分，如何創(chuàng)新發(fā)展模式具有重要意義。通過(guò)考察本區(qū)域的社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展現(xiàn)狀并結(jié)合本區(qū)域的資源稟賦，提出應(yīng)該走休養(yǎng)型的開(kāi)發(fā)模式。通過(guò)這種開(kāi)發(fā)模式，可以有效破解當(dāng)?shù)厮媾R的生態(tài)、民族和貧困問(wèn)題，對(duì)保障長(zhǎng)江中下游的生態(tài)安全將起到不可估量的作用，對(duì)國(guó)家重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)的發(fā)展建設(shè)也有一定的啟示意義。

關(guān)鍵詞：麗江；生態(tài)功能區(qū)；休養(yǎng)型開(kāi)發(fā)模式

基金：教育部人文社科基金一般項(xiàng)目“生態(tài)經(jīng)濟(jì)學(xué)視角下滇西北地區(qū)特色城鎮(zhèn)建設(shè)與多維減貧協(xié)同機(jī)制研究”（14YJC790172）。

1 研究背景

近年來(lái)，生態(tài)文明建設(shè)和生態(tài)功能區(qū)的開(kāi)發(fā)逐漸成為理論研究和經(jīng)濟(jì)實(shí)踐中的熱點(diǎn)問(wèn)題。十八屆三中全會(huì)提出“圍繞建設(shè)美麗中國(guó)深化生態(tài)文明體制改革，加快建立生態(tài)文明制度，健全國(guó)土空間開(kāi)發(fā)、資源節(jié)約利用、生態(tài)環(huán)境保護(hù)的體制機(jī)制，推動(dòng)形成人與自然和諧發(fā)展現(xiàn)代化建設(shè)新格局”；2014年中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議將“環(huán)境承載能力已達(dá)到或接近上限，必須推動(dòng)形成綠色低碳循環(huán)發(fā)展新方式”作為經(jīng)濟(jì)新常態(tài)的特征之一。2015年1月習(xí)近平總書(shū)記在視察云南時(shí)明確提出云南要努力成為“生態(tài)文明建設(shè)排頭兵”。

麗江地處橫斷山脈中部，“三江”上游，是藏族、白族、納西族、彝族、傈僳族等多民族聚居區(qū)。屬于滇西北森林及生物多樣性生態(tài)功能區(qū)的重要組成部分（其中玉龍縣和寧蒗縣分別屬于國(guó)家級(jí)和省級(jí)重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)），是國(guó)家重要的生態(tài)安全屏障，“三江并流”世界自然遺產(chǎn)和“麗江古城”世界文化遺產(chǎn)所在地，境內(nèi)擁有拉市海高原濕地、玉龍雪山、瀘沽湖等多處自然保護(hù)區(qū)以及黎明—老君山國(guó)家地質(zhì)公園，具有極高的生態(tài)價(jià)值。麗江如何落實(shí)國(guó)家和云南省的主體功能區(qū)規(guī)劃，不僅關(guān)乎本地經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，同時(shí)由于生態(tài)產(chǎn)品的公共品屬性，該地區(qū)的和諧發(fā)展具有超越本區(qū)域的外溢效應(yīng)，因此探索該區(qū)域的開(kāi)發(fā)模式對(duì)于推進(jìn)包括生態(tài)文明建設(shè)在內(nèi)的政府治理體系和治理能力現(xiàn)代化有重要的實(shí)際應(yīng)用價(jià)值。

2 研究區(qū)域的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展現(xiàn)狀

玉龍納西族自治縣和寧蒗彝族自治縣總面積12 546平方千米，玉龍納西族自治縣位于青藏高原東南邊緣橫斷山地向云貴高原過(guò)渡的銜接地段，兼具橫斷山峽谷和滇西高原兩單元的地貌特征，有山地、岔地（壩子）、河谷三類(lèi)地貌。寧蒗地處滇西北橫斷山脈中段，地勢(shì)西北高而東南低，境內(nèi)山峰林立，溝壑交錯(cuò)，屬典型的山原地貌。綿綿山自北向南縱貫全境，以西屬金沙江高山峽谷地貌，以東大部屬山原區(qū)，山勢(shì)較渾厚。主要高原平壩分布于這一帶，較大的有永寧壩（面積56.5平方千米）、白渠壩（縣城壩，面積20.5平方千米）、紅橋壩（面積20.4平方千米）。玉龍納西族自治縣和寧蒗彝族自治縣境內(nèi)擁有玉龍雪山、瀘沽湖、虎跳峽、長(zhǎng)江第一灣、拉市海、寶山石頭城、東巴文化、白沙壁畫(huà)等旅游資源和人文資源，還有滇金絲猴、中華秋沙鴨、南方紅豆杉、滇山茶等野生動(dòng)植物資源。

納西族和彝族分別為玉龍納西族自治縣和寧蒗彝族自治縣的主體民族，其他民族還有漢、傈僳、藏、白等多個(gè)民族，總?cè)丝?8萬(wàn)多人。

該地區(qū)作為川滇森林及生物多樣性國(guó)家重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)的重要組成部分，是世界上生物多樣性和民族文化多樣性最豐富的地區(qū)之一，也是我國(guó)水能資源、有色礦產(chǎn)資源和生態(tài)景觀資源最富集的地區(qū)，一方面有著發(fā)展特色經(jīng)濟(jì)的巨大潛力，另一方面生態(tài)環(huán)境保護(hù)的任務(wù)和形勢(shì)不容樂(lè)觀，可以說(shuō)該區(qū)域是一個(gè)集邊疆、山區(qū)、民族、宗教、貧困“五位一體”的區(qū)域，維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定、實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、搞好民族團(tuán)結(jié)、保障生態(tài)安全等多種功能在此疊加。

近年來(lái)盡管兩地的經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度較快，但由于底子薄、基礎(chǔ)差等原因，目前玉龍縣和寧蒗縣的人均GDP、城鎮(zhèn)化水平還較低。

3 重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)的開(kāi)發(fā)原則

3.1 嚴(yán)格管制原則

對(duì)各類(lèi)開(kāi)發(fā)活動(dòng)進(jìn)行嚴(yán)格管制，盡可能減少對(duì)自然生態(tài)系統(tǒng)的干擾，不得損害生態(tài)系統(tǒng)的穩(wěn)定性和完整性。實(shí)行嚴(yán)格的行業(yè)準(zhǔn)入環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)，嚴(yán)把項(xiàng)目準(zhǔn)入關(guān)。

3.2 有限開(kāi)發(fā)原則

開(kāi)發(fā)礦產(chǎn)資源，發(fā)展適宜產(chǎn)業(yè)和建設(shè)基礎(chǔ)設(shè)施，都要控制在盡可能小的空間范圍之內(nèi)，并做到林地、草地、濕地、水面等綠色生態(tài)空間面積不減少。新增公路、鐵路建設(shè)規(guī)劃必須嚴(yán)格執(zhí)行環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度，應(yīng)事先設(shè)置動(dòng)物遷徙通道。在有條件的地區(qū)，要通過(guò)水系、綠帶等構(gòu)建生態(tài)走廊，避免形成生態(tài)孤島；嚴(yán)格限制開(kāi)發(fā)強(qiáng)度，騰出更多的空間用于維系生態(tài)系統(tǒng)的良性循環(huán)。城鎮(zhèn)建設(shè)和工業(yè)開(kāi)發(fā)要依托現(xiàn)有資源環(huán)境承載能力相對(duì)較強(qiáng)的城鎮(zhèn)集中布局、據(jù)點(diǎn)式開(kāi)發(fā)，防止成片蔓延式擴(kuò)張。工業(yè)開(kāi)發(fā)區(qū)要逐步改造成為低消耗、可循環(huán)、少排放、零污染的生態(tài)型工業(yè)區(qū)。

3.3 適宜性原則

堅(jiān)持特色，充分發(fā)揮區(qū)域比較優(yōu)勢(shì)，因地制宜科學(xué)謀劃區(qū)域產(chǎn)業(yè)布局，宜農(nóng)則農(nóng)、宜工則工、宜林則林、宜游則游。推進(jìn)形成各區(qū)域特色鮮明、優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)、分工有序、共生共榮的區(qū)域經(jīng)濟(jì)格局。在不損害生態(tài)系統(tǒng)功能的前提下，因地制宜地適度發(fā)展旅游、農(nóng)林牧產(chǎn)品生產(chǎn)和加工、休閑農(nóng)業(yè)等產(chǎn)業(yè)，積極發(fā)展服務(wù)業(yè)，根據(jù)不同地區(qū)的情況，保持一定的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)速度和財(cái)政自給能力。

3.4 集約開(kāi)發(fā)原則

在現(xiàn)有城鎮(zhèn)布局基礎(chǔ)上進(jìn)一步集約開(kāi)發(fā)、集中建設(shè)，重點(diǎn)規(guī)劃和建設(shè)資源環(huán)境承載能力較強(qiáng)的縣城和中心鎮(zhèn)，提高綜合承載能力。引導(dǎo)一部分人口向城市化地區(qū)轉(zhuǎn)移，一部分人口向區(qū)域內(nèi)的縣城和中心鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移。生態(tài)移民應(yīng)盡量集中布局到縣城和中心鎮(zhèn)，避免新建孤立的村落式移民社區(qū)。

4 開(kāi)發(fā)模式創(chuàng)新：休養(yǎng)型開(kāi)發(fā)模式

何謂休養(yǎng)型的開(kāi)發(fā)模式？休養(yǎng)即休息調(diào)養(yǎng)的意思。也就是說(shuō)作為重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)的玉龍納西族自治縣和寧蒗彝族自治縣，必須走出一條與其他地區(qū)不同的發(fā)展道路，要在休養(yǎng)中發(fā)揮好保護(hù)生態(tài)環(huán)境的主體功能，同時(shí)又要解決當(dāng)?shù)孛癖姷陌l(fā)展難題，合理設(shè)計(jì)產(chǎn)業(yè)、人口、扶貧、政府職責(zé)等方面的政策。

生態(tài)功能區(qū)休養(yǎng)型開(kāi)發(fā)模式的的基本思路如下。

4.1 構(gòu)建啞鈴型的產(chǎn)業(yè)政策

要大力發(fā)展以生態(tài)農(nóng)業(yè)和高原特色農(nóng)業(yè)為特色的第一產(chǎn)業(yè)和以旅游業(yè)、民族文化、生態(tài)觀光為主要內(nèi)容的第三產(chǎn)業(yè)，同時(shí)圍繞第一、第三產(chǎn)業(yè)發(fā)展相配套的或與當(dāng)?shù)刭Y源稟賦相適應(yīng)的第二產(chǎn)業(yè)。具體來(lái)說(shuō)，第一產(chǎn)業(yè)方面，要強(qiáng)化生物資源的保護(hù)，認(rèn)真實(shí)施滇西北生物多樣性保護(hù)行動(dòng)計(jì)劃，在保護(hù)物種資源的基礎(chǔ)上，探索合理的野生動(dòng)植物馴化和產(chǎn)業(yè)發(fā)展道路，加大對(duì)特有、瀕危生物資源的人工培育繁殖，發(fā)展以特色中藥材、花卉、食用菌、林果、特色畜產(chǎn)品為重點(diǎn)的高原特色生態(tài)農(nóng)業(yè)；第三產(chǎn)業(yè)方面，大力發(fā)展以當(dāng)?shù)刈匀痪坝^和民族文化為特色的旅游觀光產(chǎn)業(yè)。進(jìn)一步加快以自然、文化遺產(chǎn)為重點(diǎn)，歷史文化名城和民族風(fēng)情、自然景觀為特色的旅游開(kāi)發(fā)和建設(shè)，深度開(kāi)發(fā)和提升融合少數(shù)民族風(fēng)情的生態(tài)旅游精品，把玉龍納西族自治縣和寧蒗彝族自治縣建設(shè)成世界知名的民族文化生態(tài)旅游區(qū)，中國(guó)大香格里拉旅游區(qū)的核心區(qū)域。深度挖掘玉龍雪山、瀘沽湖、虎跳峽、長(zhǎng)江第一灣、拉市海、寶山石頭城、東巴文化等現(xiàn)有的旅游資源潛力，向自然景觀注入民族文化意蘊(yùn)，提升現(xiàn)有旅游產(chǎn)品的競(jìng)爭(zhēng)力和獨(dú)特性。將民族文化產(chǎn)業(yè)化，挖掘納西族（含支系摩梭人）、彝族特有的民族文化和民族風(fēng)情，引入有實(shí)力和經(jīng)驗(yàn)的公司和導(dǎo)演團(tuán)隊(duì)，以產(chǎn)業(yè)化的思路運(yùn)營(yíng)民族文化產(chǎn)品，在麗江本地運(yùn)營(yíng)成功后可以考慮進(jìn)一步推廣到其他大城市特別是重點(diǎn)客源城市，實(shí)現(xiàn)文化產(chǎn)業(yè)和旅游產(chǎn)業(yè)的協(xié)同發(fā)展。第二產(chǎn)業(yè)方面，圍繞第一產(chǎn)業(yè)和第三產(chǎn)業(yè)發(fā)展相配套的高附加值的加工業(yè)，如對(duì)農(nóng)業(yè)品、藥材、民間手工藝品的加工。目前，玉龍納西族自治縣和寧蒗彝族自治縣的加工業(yè)主要停留在對(duì)初級(jí)品加工的水平上，產(chǎn)品的加工水平低、深加工產(chǎn)品少、效益低下、沒(méi)有形成品牌效應(yīng)，第二產(chǎn)業(yè)要在提升加工層次和形成品牌和規(guī)模效應(yīng)上下功夫。另外，需要加大在基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)、交通運(yùn)輸?shù)确矫娴慕ㄔO(shè)。目前，和其他地區(qū)相比，玉龍納西族自治縣和寧蒗彝族自治縣的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平總體較低、城鎮(zhèn)規(guī)模小、空間結(jié)構(gòu)分散，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公共服務(wù)水平嚴(yán)重落后，要爭(zhēng)取中央和省里的支持，在保護(hù)生態(tài)環(huán)境和盡量減少擠壓生態(tài)空間的基礎(chǔ)上加大對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)的投入。在資源稟賦好的區(qū)域可以適度開(kāi)發(fā)礦產(chǎn)資源和水能資源。

4.2人 制定與主體功能區(qū)定位相適應(yīng)的人口和民族政策

人口政策方面，為減輕經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)對(duì)生態(tài)功能區(qū)尤其是承載能力比較弱的地區(qū)的生態(tài)破壞，發(fā)展生態(tài)功能區(qū)的職業(yè)教育和技能培訓(xùn)，提高勞動(dòng)者跨區(qū)域就業(yè)的能力，加快生態(tài)功能區(qū)區(qū)域移民搬遷，將不適合居住和開(kāi)發(fā)的區(qū)域、森林和野生動(dòng)植物保護(hù)區(qū)的居民外遷，減少社區(qū)居民對(duì)生態(tài)功能區(qū)的干擾和破壞。切實(shí)降低生育水平，實(shí)施必要的人口退出政策，本著個(gè)人自主自愿的原則，鼓勵(lì)人口到重點(diǎn)開(kāi)發(fā)區(qū)域就業(yè)并定居。通過(guò)生態(tài)移民、工程建設(shè)移民，逐步實(shí)行有序人口外遷，使本區(qū)域人口限制在承載限度內(nèi)。加強(qiáng)職業(yè)教育，鼓勵(lì)職業(yè)學(xué)校積極參與農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移培訓(xùn)和農(nóng)村實(shí)用人才培訓(xùn)，使本區(qū)域人口具備相應(yīng)的素質(zhì)和能力，切實(shí)增強(qiáng)勞動(dòng)力流動(dòng)和轉(zhuǎn)移就業(yè)的能力，提高人口綜合素質(zhì)和人力資本水平。

民族政策方面，著力解決少數(shù)民族聚居區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中的突出民生問(wèn)題和特殊困難。優(yōu)先安排與少數(shù)民族聚居區(qū)群眾生產(chǎn)生活密切相關(guān)的農(nóng)業(yè)、林業(yè)、旅游、教育、文化、電力、交通、扶貧開(kāi)發(fā)等項(xiàng)目，解決人口較少民族、特困民族的脫貧致富問(wèn)題，加大扶貧開(kāi)發(fā)整村推進(jìn)力度。積極推進(jìn)少數(shù)民族地區(qū)農(nóng)村勞動(dòng)力培訓(xùn)轉(zhuǎn)移就業(yè)，鼓勵(lì)和支持非公有制經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，最大限度地為當(dāng)?shù)厣贁?shù)民族群眾提供更多就業(yè)機(jī)會(huì)，擴(kuò)大少數(shù)民族群眾的收入來(lái)源。對(duì)少數(shù)生存環(huán)境惡劣的貧困人口，要努力創(chuàng)造條件，實(shí)施異地扶貧。補(bǔ)償對(duì)因保護(hù)重要野生動(dòng)植物資源和自然文化遺產(chǎn)而造成的財(cái)產(chǎn)損失、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)損失和收入減少。

4.3 要轉(zhuǎn)變政府職能，努力創(chuàng)建“滇西北生態(tài)經(jīng)濟(jì)特區(qū)”，建設(shè)與生態(tài)功能區(qū)定位相適應(yīng)的制度環(huán)境

生態(tài)功能區(qū)的地方政府管理職能要適應(yīng)對(duì)當(dāng)?shù)刂黧w功能的定位，不能把政府管理職能的重點(diǎn)放在產(chǎn)業(yè)開(kāi)發(fā)、招商引資、追求稅收增長(zhǎng)等經(jīng)濟(jì)發(fā)展方面，而應(yīng)將當(dāng)?shù)卣ぷ鞯闹攸c(diǎn)轉(zhuǎn)移到對(duì)生態(tài)環(huán)境的養(yǎng)育上來(lái)。同時(shí)，為了使生態(tài)功能區(qū)地方政府從經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和財(cái)政收入的壓力中解脫出來(lái)，國(guó)家要通過(guò)轉(zhuǎn)移支付、專項(xiàng)補(bǔ)貼等多種方式確保生態(tài)功能區(qū)的地方政府的正常運(yùn)轉(zhuǎn)和生態(tài)環(huán)境保護(hù)功能的發(fā)揮。生態(tài)功能區(qū)的地方政府機(jī)構(gòu)設(shè)置，也要走出與其他地區(qū)行政管理體制高度同質(zhì)化的束縛，根據(jù)各自的工作重點(diǎn)和需要設(shè)置相應(yīng)的管理機(jī)構(gòu)。要完善對(duì)生態(tài)功能區(qū)所在地地方政府的考核評(píng)價(jià)體系，以新的政績(jī)指標(biāo)代替GDP指標(biāo)對(duì)地方政府進(jìn)行績(jī)效考核，破解簡(jiǎn)單以GDP論英雄的問(wèn)題，提高生態(tài)效益、資源消耗、公共服務(wù)等指標(biāo)的權(quán)重，引導(dǎo)和激發(fā)生態(tài)功能區(qū)的地方政府正確履行職能，切實(shí)體現(xiàn)國(guó)家對(duì)當(dāng)?shù)氐纳鷳B(tài)功能區(qū)的主體定位的要求。

5 結(jié) 語(yǔ)

毋庸置疑，創(chuàng)新生態(tài)功能區(qū)的開(kāi)發(fā)思路，發(fā)展休養(yǎng)型的開(kāi)發(fā)模式，對(duì)于促進(jìn)玉龍納西族自治縣和寧蒗彝族自治縣的發(fā)展具有十分重要的現(xiàn)實(shí)意義。首先，促進(jìn)當(dāng)?shù)氐纳鷳B(tài)環(huán)境的保護(hù)和修復(fù)。該地區(qū)生態(tài)環(huán)境非常脆弱，一旦被破壞就很難恢復(fù)。大力發(fā)展第一產(chǎn)業(yè)和第三產(chǎn)業(yè)，同時(shí)適度發(fā)展相配套的第二產(chǎn)業(yè)的啞鈴型的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，發(fā)展生態(tài)農(nóng)業(yè)和生態(tài)旅游業(yè)，是一種尊重當(dāng)?shù)刭Y源稟賦的發(fā)展模式，有助于當(dāng)?shù)刈叱鲆粭l有特色的、人與自然和諧相處的可持續(xù)發(fā)展之路。其次，促進(jìn)當(dāng)?shù)氐拿褡鍒F(tuán)結(jié)和減少貧困。通過(guò)制定與主體功能區(qū)定位相適應(yīng)的人口和民族政策，有助于各民族的繁榮和發(fā)展，加快當(dāng)?shù)厣贁?shù)民族脫貧致富的步伐，促進(jìn)當(dāng)?shù)厝嗣裆钏降奶岣?，?duì)當(dāng)?shù)叵毨Ш蛯?shí)現(xiàn)全面小康的目標(biāo)有重大意義。不僅如此，創(chuàng)新對(duì)生態(tài)功能區(qū)的地方政府的考核評(píng)價(jià)體系，以使當(dāng)?shù)卣墓芾砺毮芘c生態(tài)功能區(qū)的主體定位相適應(yīng)，加強(qiáng)相應(yīng)的制度建設(shè)和制度供給，對(duì)于優(yōu)化全國(guó)的空間開(kāi)發(fā)格局、加強(qiáng)生態(tài)文明建設(shè)都具有重要意義。

總之，創(chuàng)新生態(tài)功能區(qū)的開(kāi)發(fā)模式，不僅可以有效破解當(dāng)?shù)厮媾R的生態(tài)、民族和貧困問(wèn)題，也對(duì)保障長(zhǎng)江中下游的生態(tài)安全起到不可估量的作用，對(duì)國(guó)家重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)的發(fā)展建設(shè)也有一定的啟示意義。

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