基于政企分開的鐵路融資體制改革迷局分析

摘要：鐵路是國(guó)民經(jīng)濟(jì)的基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)，在社會(huì)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展中發(fā)揮著重要的作用。鐵路建設(shè)運(yùn)營(yíng)需要大量的資金支持，但其運(yùn)營(yíng)模式又具有很強(qiáng)的社會(huì)屬性，使其在長(zhǎng)期的運(yùn)營(yíng)中無法實(shí)現(xiàn)投入與產(chǎn)出的均衡，這就需要通過體制改革來創(chuàng)造新的制度紅利，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)運(yùn)營(yíng)、技術(shù)與改革創(chuàng)新的協(xié)調(diào)發(fā)展，這一課題在目前來說具有積極的社會(huì)意義與現(xiàn)實(shí)價(jià)值。本文以中鐵政企分開為視角，從鐵道部向國(guó)家鐵路局和中國(guó)鐵路總公司體制轉(zhuǎn)型出發(fā)，對(duì)當(dāng)前形勢(shì)下鐵路融資體制改革進(jìn)行深入分析研究，為我國(guó)鐵路改革的可持續(xù)發(fā)展提供理論和實(shí)踐支持。

關(guān)鍵詞：鐵路改革；政企分開；融資體制改革

1 我國(guó)鐵路融資體制改革現(xiàn)狀

2013年3月，在第十二屆全國(guó)人民代表大會(huì)第一次會(huì)議上，《國(guó)務(wù)院關(guān)于提請(qǐng)審議國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變方案》通過審議，標(biāo)志著鐵路正式政企分開，將原有鐵道部撤銷，鐵路發(fā)展規(guī)劃和政策的行政職責(zé)劃入交通運(yùn)輸部，組建國(guó)家鐵路局，由交通運(yùn)輸部管理，承擔(dān)鐵道部其他行政職責(zé)，組建中國(guó)鐵路總公司，承擔(dān)鐵道部企業(yè)職責(zé)。隨著鐵路政企分開，鐵路企業(yè)的企業(yè)化、市場(chǎng)化運(yùn)營(yíng)逐步走入正軌，鐵路融資體制改革步入全新的階段。

在鐵路政企分開的當(dāng)年，結(jié)合了中國(guó)鐵路總公司、交通運(yùn)輸部、發(fā)展改革委、財(cái)政部、國(guó)土資源部等部委意見，國(guó)務(wù)院提出了“多方式多渠道籌集建設(shè)資金推進(jìn)鐵路融資體制改革，完善鐵路運(yùn)價(jià)機(jī)制穩(wěn)步理順價(jià)格關(guān)系，建立鐵路公益性與政策性運(yùn)輸補(bǔ)貼制度，加大力度盤活鐵路用地資源，鼓勵(lì)土地綜合開發(fā)利用，強(qiáng)化企業(yè)經(jīng)營(yíng)，努力提升資產(chǎn)收益水平，加快項(xiàng)目前期工期，形成鐵路建設(shè)合理”等要求。

2014年年初，國(guó)務(wù)院與中國(guó)鐵路總公司對(duì)鐵路融資體制改革進(jìn)行了深入的分析，并由發(fā)改委將鐵路投融資體制改革列入當(dāng)年的交通發(fā)展改革重點(diǎn)，研究建立鐵路發(fā)展基金。此外，對(duì)城際鐵路與資源開發(fā)性鐵路的建設(shè)，允許地方政府與社會(huì)資本依照“量力而行、有序發(fā)展”的原則參與投資建設(shè)。在經(jīng)歷了一年多的鐵路政企分開后的職能運(yùn)行之后，2015年3月，國(guó)務(wù)院總理李克強(qiáng)提出了“加大簡(jiǎn)政、放管結(jié)合改革力度，多管齊下改革投融資體制，不失時(shí)機(jī)加快價(jià)格改革，推動(dòng)財(cái)稅體制改革，圍繞服務(wù)實(shí)體經(jīng)濟(jì)推動(dòng)金融改革”等意見要求。2015年9月，鐵路總公司出臺(tái)《中國(guó)鐵路總公司關(guān)于規(guī)范非控股合資鐵路建設(shè)項(xiàng)目管理的指導(dǎo)意見》，再次推出了鐵路投融資體制改革新舉措，全面開放鐵路投資與運(yùn)營(yíng)市場(chǎng)。

2 我國(guó)鐵路融資體制改革存在的問題

2.1 存在的主要問題及改革困境

經(jīng)過2013年鐵路政企分開的深度改革，我國(guó)鐵路實(shí)現(xiàn)了企業(yè)化、市場(chǎng)化運(yùn)營(yíng)，但在大的體制環(huán)境下，我國(guó)鐵路系統(tǒng)仍無法擺脫社會(huì)性屬性，這使得鐵路運(yùn)輸定價(jià)體制改革成為鐵路改革的重要難點(diǎn)。除此之外，在鐵路融資體制改革中，截止2015年，仍存在以下問題與困境：一是投資主體單一，缺乏社會(huì)與市場(chǎng)的有效支持，中央財(cái)政仍然是最大的投資主體；二是作為國(guó)企，鐵路改革的市場(chǎng)化進(jìn)程無法表現(xiàn)出完全市場(chǎng)化特征，市場(chǎng)進(jìn)入規(guī)模比例太高，導(dǎo)致市場(chǎng)化進(jìn)程緩慢；三是鐵路政企分開并未完全改變傳統(tǒng)運(yùn)作機(jī)制，存在缺乏透明、公平運(yùn)作機(jī)制的問題，并且社會(huì)參與投融資的風(fēng)險(xiǎn)防范機(jī)制不健全；四是在現(xiàn)有體制框架下政府與企業(yè)雖然實(shí)現(xiàn)了政企分開，但強(qiáng)大的政府支持使其缺乏足夠的商業(yè)競(jìng)爭(zhēng)，生產(chǎn)效率與服務(wù)質(zhì)量與完全市場(chǎng)條件下無法相比；五是國(guó)有資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)的界定不清，影響鐵路生產(chǎn)力布局。

2.2 鐵路投融資體制改革的政策指引思路

從中國(guó)鐵路總公司發(fā)布的《2014年年度財(cái)務(wù)報(bào)告》顯示，鐵路總公司2014年度全年實(shí)現(xiàn)收入9 948.53億元，全年實(shí)現(xiàn)利潤(rùn)6.36億元，鐵路總公司負(fù)債3.675萬億元，負(fù)債率為65.52%。報(bào)告顯示負(fù)債主要來自于長(zhǎng)期累計(jì)負(fù)債，這與一直以來實(shí)行的“政企合一”與“政資合一”計(jì)劃經(jīng)濟(jì)模式的“體制內(nèi)”政策有關(guān)。在2013年實(shí)現(xiàn)鐵路政企分開之后，我國(guó)鐵路將沿著更為深入的改革步伐走下去，實(shí)現(xiàn)鐵路投融資的完全市場(chǎng)化，放開政府管制，由市場(chǎng)來進(jìn)行調(diào)整。就目前的“十三五”規(guī)劃來看，我國(guó)鐵路投融資改革體現(xiàn)以下政策指導(dǎo)思想：

①全面開放鐵路建設(shè)市場(chǎng)，拓寬建設(shè)資金融資渠道；②由中央財(cái)政資金為主導(dǎo)，引入社會(huì)投入，建立鐵路發(fā)展基金；③發(fā)行政府支持的鐵路建設(shè)債券，并對(duì)發(fā)行方式與品種進(jìn)行創(chuàng)新；④完善鐵路運(yùn)價(jià)機(jī)制；⑤建立鐵路社會(huì)性、政策性、公益性的財(cái)政補(bǔ)貼制度。

3致 我國(guó)鐵路融資體制改革與管理體制改革的博弈

從鐵路總公司與社會(huì)資本效用函數(shù)來看，在鐵路政企分開的改革環(huán)境下，社會(huì)資本進(jìn)入鐵路行業(yè)的動(dòng)機(jī)和行為存在的前提條件，即盡可能地獲得較高的利潤(rùn)。因此假設(shè)：①鐵路總公司的融資改革出于自身利益考慮，對(duì)鐵路全行業(yè)進(jìn)行不完全改革，在這種情況下，鐵路總公司改革的“徹底”程度將成為影響社會(huì)資本進(jìn)入的主要因素；②社會(huì)資本充足，而且國(guó)家鐵路建設(shè)運(yùn)營(yíng)政策穩(wěn)定，符合社會(huì)資本趨利求穩(wěn)的本性；③社會(huì)資本進(jìn)行鐵路投資存在風(fēng)險(xiǎn)，需要付出更多的“溝通成本”，因此社會(huì)資本更愿意與“徹底”改革的鐵路總公司合作。在這種情況下，鐵路總公司的效用函數(shù)為：Ze=Z1e（R） ，也就是說，社會(huì)資本進(jìn)入越多，鐵路發(fā)展越快，一旦社會(huì)資本足夠多以至于鐵路建設(shè)不再受資金制約時(shí)，鐵路總公司效用最大；在效用函數(shù)基礎(chǔ)上加入總成本函數(shù)，那么鐵路總公司的融資改革與社會(huì)資本之間就出現(xiàn)了博弈，即當(dāng)鐵路公司的融資體制改革不徹底時(shí)，其與社會(huì)資本之間的溝通成本上升，進(jìn)而影響社會(huì)資本的進(jìn)入；當(dāng)鐵路總公司的融資改革“徹底”時(shí)，其與社會(huì)資本之間的溝通成本最低，能夠最大限度地吸引社會(huì)資本，鐵路總公司的效用提高。因此在鐵路公司的改革與不改革、社會(huì)資本進(jìn)入與不進(jìn)入之間進(jìn)行博弈均衡，結(jié)果發(fā)現(xiàn)，鐵路公司改革與社會(huì)資本進(jìn)入是各自理性的選擇，達(dá)到博弈均衡。由此可見，鐵路總公司投融資體制進(jìn)行徹底改革，才能夠?qū)崿F(xiàn)經(jīng)濟(jì)與社會(huì)效益的最大化。

4 加快我國(guó)鐵路融資體制改革的建議

4.1 放寬市場(chǎng)準(zhǔn)入，推進(jìn)投資主體多元化

2015年7月，發(fā)改委等五部委發(fā)文，將全面開放鐵路投資與市場(chǎng)運(yùn)營(yíng)，此后李克強(qiáng)總理也對(duì)鐵路融資改革提出了更進(jìn)一步的要求。因此在今后的鐵路融資改革道路上，必須沿著黨和國(guó)家對(duì)于鐵路融資改革的指導(dǎo)思想與宏觀規(guī)劃進(jìn)行，全面放開市場(chǎng)準(zhǔn)入，引入多元投資主體，鼓勵(lì)全面參與鐵路建設(shè)與運(yùn)營(yíng)，逐步平穩(wěn)地放開限制投資種類，采取多種方式積極引導(dǎo)境內(nèi)外各類社會(huì)資本以多元模式（合資、獨(dú)資、聯(lián)營(yíng)、合作等）參與鐵路建設(shè)與運(yùn)營(yíng)。甚至對(duì)于具備條件的現(xiàn)有鐵路資產(chǎn)可依法在條件框架內(nèi)轉(zhuǎn)讓產(chǎn)權(quán)或經(jīng)營(yíng)權(quán)。

4.2 擴(kuò)大合資鐵路建設(shè)規(guī)模

在現(xiàn)有政策的基礎(chǔ)上，逐步擴(kuò)大合資鐵路建設(shè)與運(yùn)營(yíng)的規(guī)模，選擇投資風(fēng)險(xiǎn)低、收益較穩(wěn)定、經(jīng)營(yíng)前景好的項(xiàng)目進(jìn)行試點(diǎn)改革，擴(kuò)大社會(huì)資本參與范圍，同時(shí)也要逐步擴(kuò)展多樣化的融資方式。此外，重新進(jìn)行合資鐵路局建設(shè)，構(gòu)建國(guó)鐵與合資鐵路的雙贏格局，打破壟斷，引入完全市場(chǎng)機(jī)制，引導(dǎo)社會(huì)資本與民間資本進(jìn)入鐵路運(yùn)營(yíng)，穩(wěn)中求進(jìn)。還應(yīng)重視外資引入，拓寬利用外資渠道，支持和鼓勵(lì)外資進(jìn)入，進(jìn)而擴(kuò)大合資鐵路建設(shè)的規(guī)模。

此外，2014年，發(fā)改委提出了構(gòu)建鐵路建設(shè)基金的宏觀藍(lán)圖，并在之后進(jìn)行了具體實(shí)施。因此在今后的鐵路融資體制改革中，應(yīng)構(gòu)建完善的鐵路產(chǎn)業(yè)投資基金體系，并依照地方細(xì)化基金，拓寬鐵路建設(shè)的融資渠道。在今后的融資體制改革中，需要重點(diǎn)考慮鐵路運(yùn)營(yíng)價(jià)格體制改革，這是深入鐵路改革的必要條件。

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