海警立法探析

張輝

在新一輪大部制改革的進程中，中央對國家海洋局進行了重組，重組后的國家海洋局對外以中國海警局名義進行統(tǒng)一海上維權(quán)執(zhí)法。但由于海洋局勢日漸復(fù)雜和海上行政執(zhí)法的特殊性，海警立法亟需加快步伐。

海警立法迫在眉睫

首先，海洋對我國經(jīng)濟、社會發(fā)展和實現(xiàn)“21世紀(jì)海上絲綢之路”戰(zhàn)略構(gòu)想的重要性日益凸顯。黨的十八大明確提出要建設(shè)海洋強國的國家戰(zhàn)略。建設(shè)海洋強國，不僅要有強大的國防，而且要有一支強大的海上執(zhí)法力量來有效維護國家海洋權(quán)益。

其次，為了加強國家海上執(zhí)法力量，推進海上統(tǒng)一執(zhí)法，2013年國務(wù)院重新組建國家海洋局，將國家海洋局及其中國海監(jiān)、公安部邊防海警、農(nóng)業(yè)部中國漁政、海關(guān)總署海上緝私警察的隊伍和職責(zé)任務(wù)整合，并以中國海警局名義開展海上維權(quán)執(zhí)法，接受公安部業(yè)務(wù)指導(dǎo)。成立海警局是我國順應(yīng)國際海洋執(zhí)法發(fā)展趨勢，有效維護我國海洋權(quán)益的現(xiàn)實舉措。但是，根據(jù)行政合法性原則，行政權(quán)力的存在和行政職權(quán)的行使必須于法有據(jù)，符合法律、法規(guī)的相關(guān)規(guī)定，法律創(chuàng)制要先于機構(gòu)設(shè)置。而新組建的中國海警局雖然全國人大已經(jīng)批準(zhǔn)，但急需解決海警執(zhí)法法律依據(jù)問題?！吨泄仓醒腙P(guān)于全面推進依法治國若干重大問題的決定》指出：“實現(xiàn)立法和改革決策相銜接，做到重大改革于法有據(jù)、立法主動適應(yīng)改革和經(jīng)濟社會發(fā)展需要?！?/p>

第三，在海警立法上，世界主要海洋國家都制定有專門的法律來彰顯本國海洋警察權(quán)，以維護自身的海洋權(quán)益。如美國制定有海岸警備隊法，日本制定有海上保安廳法等。因此，鑒于我國面臨嚴(yán)峻的海洋形勢，海警立法非常必要和緊迫。筆者建議，我國海警的全稱應(yīng)是“中華人民共和國海岸警衛(wèi)隊”（China coast guard），全國人大應(yīng)加緊制定《中華人民共和國海岸警衛(wèi)隊法》，在性質(zhì)定位、管理體制、組織機構(gòu)和職責(zé)權(quán)限上賦予海警應(yīng)有的法律地位；國務(wù)院根據(jù)《中華人民共和國海岸警衛(wèi)隊法》制定《中華人民共和國海岸警衛(wèi)隊執(zhí)法工作條例》，細化海警職責(zé)權(quán)限、規(guī)范執(zhí)法流程以及警械武器使用，以保障中國海警依法維護國家海洋權(quán)益和海域治安秩序。

海警是具有警察屬性的軍事化執(zhí)法力量

首先，海警是我國管轄海域的維權(quán)與綜合執(zhí)法力量。根據(jù)《聯(lián)合國海洋法公約》，沿海國管轄海域包括內(nèi)海、領(lǐng)海、毗連區(qū)、專屬經(jīng)濟區(qū)和大陸架?！堵?lián)合國海洋法公約》通過把全球海洋劃分為具有不同法律地位的區(qū)域，賦予沿海國和其他國家在不同海域的權(quán)利和利益。中國海警局成立后，中國海警的職責(zé)范圍發(fā)生了重大變化。整合后的中國海警執(zhí)法人員不僅要維護海上治安，履行公安機關(guān)職能，而且要承擔(dān)海上緝私以及海監(jiān)、漁政部門的海上執(zhí)法工作。海警執(zhí)法是海上綜合性執(zhí)法，涵蓋海洋維權(quán)、海域使用、漁業(yè)管理、海洋環(huán)境保護、海島保護、海上緝私、海上治安管理等事項。

其次，海警必須具有警察屬性。海警作為我國管轄海域執(zhí)法力量，為維護海洋權(quán)益和海域治安秩序，依法行使登臨檢查、扣留、緊追以及使用警械武器等警察權(quán)。依據(jù)國家有關(guān)法律法規(guī)和規(guī)章，公安機關(guān)邊防海警、海關(guān)總署海上緝私警察均是行使偵查權(quán)的主體，機構(gòu)或者名稱的變化并不影響法律上其仍為行使偵查權(quán)的合法主體。國家內(nèi)部機構(gòu)的調(diào)整，將其并入新成立的中國海警局，其偵查權(quán)由海警局繼續(xù)行使。偵查權(quán)是一國刑事司法機關(guān)對刑事犯罪行使的重要司法職權(quán)。因此，中國海警不僅是海上綜合行政執(zhí)法力量，而且是海上刑事司法的重要機關(guān)。總之，中國海警是為應(yīng)對日益嚴(yán)峻的海洋維權(quán)形勢、適應(yīng)我國海洋強國戰(zhàn)略而產(chǎn)生的一個特殊警種，是具有警察屬性的海上維權(quán)與綜合執(zhí)法力量。筆者建議，將“海警”概念及其“維護國家海洋權(quán)益和海域治安秩序職責(zé)”在《中華人民共和國警察法》中予以規(guī)定。

第三，海警必須軍事化。對管轄海域的強大維權(quán)能力與高效的執(zhí)法服務(wù)能力是衡量海洋強國的一個重要標(biāo)志。而這則離不開一支準(zhǔn)軍事化的海上執(zhí)法力量。這也是美國、日本等國家有效管理國家管轄海域的成功經(jīng)驗。面對嚴(yán)峻的海洋形勢，我國要高效、有力地維護國家海洋權(quán)益和海上治安秩序，就必須建立具有警察屬性的軍事化的海上維權(quán)與綜合執(zhí)法力量，這樣才能形成對管轄海域的有效管控與快速反應(yīng)。

建立中國海警執(zhí)法規(guī)范體系

中國海警是為應(yīng)對日益嚴(yán)峻的海洋維權(quán)形勢、適應(yīng)我國海洋強國戰(zhàn)略而產(chǎn)生的一個特殊警種，是具有警察屬性的海上維權(quán)與綜合執(zhí)法力量。整合后的中國海警雖然擔(dān)負的是海上綜合執(zhí)法工作，但主要是維權(quán)和維護海域治安秩序，以履行公安機關(guān)職能為主。這就需要通過立法厘清海警職責(zé)權(quán)限，規(guī)范海警執(zhí)法業(yè)務(wù)流程。

筆者認為，中國海警執(zhí)法規(guī)范體系主要包括以下內(nèi)容：海上登臨權(quán)、檢查權(quán)行使和維權(quán)巡航規(guī)范；海上緊追權(quán)行使規(guī)范；海上警械武器使用規(guī)范；海上治安管理規(guī)范；海上犯罪偵查規(guī)范；海上緝私規(guī)范；漁業(yè)執(zhí)法規(guī)范；海上資源環(huán)境執(zhí)法規(guī)范；海域使用執(zhí)法規(guī)范；海島保護執(zhí)法規(guī)范。

制定海上使用警械和武器的法律規(guī)范

目前，中國海警海上維權(quán)執(zhí)法已經(jīng)常態(tài)化，由于嚴(yán)峻的海洋形勢，維權(quán)執(zhí)法船與目標(biāo)船的對抗、沖突也已常態(tài)化。因此，為有效維護國家海洋權(quán)益，維權(quán)執(zhí)法中使用武力也應(yīng)常態(tài)化。使用警械武器在任何國家都是常規(guī)的警察執(zhí)法手段，但又是突出體現(xiàn)警察強制力的職權(quán)，存在著不當(dāng)行使或者濫用的可能，容易引起社會的廣泛關(guān)注，因此需要法律的規(guī)制。但是，海上維權(quán)執(zhí)法在執(zhí)法環(huán)境、對象、手段等方面與陸地有別，國家現(xiàn)有關(guān)于使用警械武器的法律規(guī)范難以適應(yīng)海上維權(quán)執(zhí)法特點。

海上維權(quán)執(zhí)法是處于海洋形勢嚴(yán)峻、對抗沖突激烈、自然條件險惡的海域環(huán)境，執(zhí)法對象和目標(biāo)是外國違法船舶，目前主要的控制和約束手段是使用水炮。同時，由于我國管轄海域情況異常復(fù)雜，我海洋權(quán)益受海洋鄰國的挑戰(zhàn)具有長期性，海上維權(quán)執(zhí)法使用警械武器很容易引發(fā)涉外事件，涉及政治、外交和海洋權(quán)益爭議等重大問題，其政策性、復(fù)雜性、敏感性、沖突性強。實踐中，海上維權(quán)執(zhí)法使用警械武器一事一請，處于無法可依的困境。執(zhí)法者擔(dān)心追究責(zé)任、秋后算賬，在遇到需要依法使用警械武器時普遍存在不愿、不敢使用的問題。國際上沒有出現(xiàn)任何條約明確禁止一國在海上維權(quán)執(zhí)法時合法使用武力，各沿海國國內(nèi)立法也都允許海上維權(quán)執(zhí)法合法使用武力。如《美國法典》第14篇之執(zhí)法部分中明確規(guī)定：“海岸警衛(wèi)隊在保障檢查等執(zhí)法目的時可以為了強制遵守而使用所有必要的武力?！?/p>

目前，我國海警海上維權(quán)執(zhí)法使用警械武器主要參照的法律依據(jù)是《中華人民共和國人民警察使用警械和武器條例》，但該條例并未涵蓋海上維權(quán)執(zhí)法使用武力的特殊規(guī)則，致使海上維權(quán)執(zhí)法使用警械武器存在無法可依、有法難依的現(xiàn)實問題。海上維權(quán)執(zhí)法使用武器容易引發(fā)涉外事件，比陸地具有更大事后追責(zé)的風(fēng)險性，迫切需要建立健全使用武器的保障性制度，即使用武器的職務(wù)豁免制度。世界各國在使用武器方面的規(guī)定雖然有很大的差異，但是職務(wù)行為受到法律保護是許多國家的通例。

因此，我國有必要參照相關(guān)國際法規(guī)則和司法實踐，及時制定專門的海上維權(quán)執(zhí)法使用警械和武器法律規(guī)范，以保障海警依法有效維護國家海洋權(quán)益和海域治安秩序。（作者系2015年國家社科基金重大項目“完善我國海洋法律體系研究”課題組成員）