我國國土空間規(guī)劃的歷史回顧及未來展望

彭曼麗，鐘櫻支

（湖南科技大學(xué)，湖南湘潭 411201）

國土是生態(tài)文明建設(shè)與經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的空間載體，國土資源的有限性與不可移動性特點決定了必須對其進(jìn)行科學(xué)規(guī)劃。回顧新中國成立以來我國國土空間規(guī)劃歷史，總結(jié)黨的十八大以來我國國土空間規(guī)劃新成就，從歷史中總結(jié)經(jīng)驗，認(rèn)清當(dāng)前我國國土空間規(guī)劃的形勢與特點，把握未來國土空間規(guī)劃的著力點，對于順利推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)、實現(xiàn)人與自然和諧共生的現(xiàn)代化意義重大。

一、從無到有，走向科學(xué)合理：新中國成立以來我國國土空間規(guī)劃的歷史發(fā)展

新中國成立以來，我國國土空間規(guī)劃大致經(jīng)歷了起步與緩慢發(fā)展、基本格局形成、優(yōu)化布局三個歷史階段。

（一）起步與緩慢發(fā)展階段：20 世紀(jì)80 年代至90年代末

我國國土空間規(guī)劃工作在新中國成立以后的30多年間幾乎是空白，直到20 世紀(jì)80 年代至90 年代末才起步，其總體狀況是全國性國土規(guī)劃缺位，地方性國土規(guī)劃進(jìn)展緩慢。1987 年國家計委印發(fā)了《國土規(guī)劃編制辦法》，明確了編制國土規(guī)劃的重要性、原則、目標(biāo)、要求及報批程序等。但受當(dāng)時計劃經(jīng)濟(jì)體制影響，國土規(guī)劃在中央與地方之間、各地方之間、各部門之間不能及時順暢溝通與執(zhí)行，無法適應(yīng)當(dāng)時經(jīng)濟(jì)社會狀況。1990 年我國組織編制了《全國國土總體規(guī)劃綱要（草案）》，就我國國土開發(fā)整治目標(biāo)與任務(wù)、人口與城鎮(zhèn)化格局、國土開發(fā)中土地資源、水資源等問題提出了戰(zhàn)略性構(gòu)想，但由于各種原因未被批準(zhǔn)實施?？梢?，這一時期，我國已經(jīng)認(rèn)識到國土空間規(guī)劃工作的重要性，大致摸清了我國國土空間家底與布局，為后續(xù)國土資源合理開發(fā)利用奠定了重要基礎(chǔ)。

（二）基本格局形成階段：20 世紀(jì)90 年代末至黨的十八大召開

這一時期，全國性國土空間規(guī)劃得以有序推進(jìn)。2001 年，國土資源部頒布了《關(guān)于國土規(guī)劃試點工作有關(guān)問題的通知》，試點性開展了國土空間規(guī)劃工作。2010年底，國務(wù)院印發(fā)了我國第一個主體功能區(qū)規(guī)劃—《全國主體功能區(qū)規(guī)劃》，將我國國土空間按開發(fā)方式劃分為優(yōu)先開發(fā)、重點開發(fā)、限制開發(fā)、禁止開發(fā)區(qū)域，按開發(fā)內(nèi)容劃分為城市化地區(qū)、農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)、重點生態(tài)功能區(qū)，并公布了各類開發(fā)區(qū)名錄及開發(fā)要求，具有戰(zhàn)略性、基礎(chǔ)性、約束性特點。國土空間規(guī)劃試點工作的開展以及主體功能區(qū)的劃定，進(jìn)一步明確了我國國土空間規(guī)劃的重點與要求，為國土空間規(guī)劃提供了有效應(yīng)用標(biāo)準(zhǔn)。

（三）優(yōu)化布局階段：黨的十八大以來

黨的十八大以來，我國國土空間規(guī)劃進(jìn)入優(yōu)化布局階段，主要體現(xiàn)為以下四個方面。

1.明確劃定生產(chǎn)生活生態(tài)空間

黨的十八大報告明確指出，要“調(diào)整空間結(jié)構(gòu)，促進(jìn)生產(chǎn)空間集約高效、生活空間宜居適度、生態(tài)空間山清水秀”。黨的十八屆三中全會進(jìn)一步明確要“劃定生產(chǎn)、生活、生態(tài)空間開發(fā)管制界限，落實用途管制”。通過明確生產(chǎn)生活生態(tài)空間標(biāo)準(zhǔn)，嚴(yán)格劃定生產(chǎn)生活生態(tài)空間管制邊界，為我國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展設(shè)定了自然資源底線與國土空間邊界。

2.“一張藍(lán)圖干到底”

2013 年12 月，習(xí)近平總書記在中央城鎮(zhèn)化工作會議上要求，根據(jù)資源環(huán)境承載能力構(gòu)建科學(xué)合理的城鎮(zhèn)化宏觀布局，“一張藍(lán)圖干到底”。2014 年，國務(wù)院發(fā)布《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014—2020 年）》，強調(diào)要加強各類規(guī)劃的相互銜接，“推動有條件地區(qū)的經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展總體規(guī)劃、城市規(guī)劃、土地利用規(guī)劃等‘多規(guī)合一’”，“堅持一本規(guī)劃一張藍(lán)圖”。2015 年5 月，中共中央、國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于加快推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的意見》，強調(diào)要強化主體功能區(qū)定位，優(yōu)化國土空間開發(fā)布局。同年9 月，國務(wù)院印發(fā)《生態(tài)文明建設(shè)實施總體方案》，要求樹立空間均衡理念，推進(jìn)市縣“多規(guī)合一”、“一張藍(lán)圖”。2017 年，國務(wù)院印發(fā)了《全國國土規(guī)劃綱要（2016—2030）》，對國土空間開發(fā)、資源環(huán)境保護(hù)、國土綜合整治和保障體系建設(shè)等作出總體部署與統(tǒng)籌安排，對相關(guān)國土空間專項規(guī)劃具有引領(lǐng)和協(xié)調(diào)作用，是戰(zhàn)略性、綜合性、基礎(chǔ)性規(guī)劃。黨的十九大以來，我國繼續(xù)著力推動國土空間規(guī)劃“多規(guī)合一”與區(qū)域國土空間規(guī)劃的協(xié)調(diào)統(tǒng)一，“國土空間開發(fā)保護(hù)格局得到優(yōu)化”成為“十四五”時期經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展主要目標(biāo)之一?！耙粡埶{(lán)圖干到底”的要求有效避免了國土空間規(guī)劃中出現(xiàn)的部門職責(zé)交叉重復(fù)、規(guī)劃重疊沖突、地方規(guī)劃朝令夕改等問題，有力促進(jìn)了我國國土空間的優(yōu)化布局。

3.有效評價與監(jiān)督

2018 年，習(xí)近平總書記在深入推動長江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展座談會上明確提出，要在開展資源環(huán)境承載能力和國土空間開發(fā)適宜性“雙評價”的基礎(chǔ)上抓緊完成長江經(jīng)濟(jì)帶“生態(tài)保護(hù)紅線、永久基本農(nóng)田、城鎮(zhèn)開發(fā)邊界”“三條控制線”的劃定工作，建立健全國土空間管控機制。2019 年5 月，自然資源部印發(fā)《關(guān)于全面開展國土空間規(guī)劃工作的通知》，全面啟動國土空間規(guī)劃編制審批和實施管理工作，要求各地盡快完成“雙評價”工作，結(jié)合主體功能區(qū)劃分，科學(xué)評估既有“三條控制線”。同年10 月，中共中央辦公廳、國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于在國土空間規(guī)劃中統(tǒng)籌劃定落實三條控制線的指導(dǎo)意見》，明確落實最嚴(yán)格的生態(tài)環(huán)境保護(hù)、耕地保護(hù)、節(jié)約用地制度，將“三條控制線”作為經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展不可逾越的紅線，進(jìn)一步強調(diào)國土空間規(guī)劃的底線約束作用。2020 年1 月，自然資源部發(fā)布《資源環(huán)境承載能力和國土空間開發(fā)適宜性評價指南（試行）》，為各地進(jìn)行“雙評價”提供明確的技術(shù)應(yīng)用標(biāo)準(zhǔn)。

4.系統(tǒng)編制地方性國土空間規(guī)劃

2019 年1 月，自然資源部召開了“各省市國土空間編制前期工作座談會”，會議下發(fā)了五個作為編制地方性國土空間規(guī)劃的指導(dǎo)文件，分別是《關(guān)于全面開展國土空間規(guī)劃編制工作的通知》、《關(guān)于做好省級國土空間規(guī)劃編制工作的指導(dǎo)意見》、《關(guān)于做好市縣級國土空間總體規(guī)劃編制工作的指導(dǎo)意見》、《關(guān)于開展國土空間規(guī)劃監(jiān)測評估預(yù)警管理系統(tǒng)建設(shè)的通知》、《關(guān)于加強村莊規(guī)劃促進(jìn)鄉(xiāng)村振興的指導(dǎo)意見》。隨后，各省、市、自治區(qū)、直轄市及至各縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村以上述文件為指導(dǎo)，按照“多規(guī)合一”、“一張藍(lán)圖干到底”的要求，有序全面系統(tǒng)地開展各級各類地方性國土空間規(guī)劃編制工作。

二、理念新、思維新、組織機構(gòu)新、技術(shù)新：我國國土空間規(guī)劃新特點

回顧歷史，我國國土空間規(guī)劃從無到有，從部門、區(qū)域、條塊分割到“多規(guī)合一”、“一張藍(lán)圖干到底”，國土規(guī)劃新空間不斷優(yōu)化，彰顯出理念新、思維新、組織機構(gòu)新、技術(shù)手段新等特點。

（一）理念新：堅持以人為本與生態(tài)文明建設(shè)并重

黨的十八大以來，我國國土空間規(guī)劃優(yōu)化理念不斷加強。一是堅持以人為本，無論是城鎮(zhèn)化宏觀布局還是主體功能區(qū)劃定，都強調(diào)以人的需要為核心，打造生產(chǎn)集約、生活宜居、生態(tài)美麗的國土空間。二是凸顯生態(tài)文明理念，生產(chǎn)生活生態(tài)空間的確定和“三條控制線”的劃定都是基于對自然資源承載力的考量，始終堅持以生態(tài)文明建設(shè)為導(dǎo)向。堅持以人為本與凸顯生態(tài)文明理念猶如“車之兩輪、鳥之兩翼”，推動我國人與自然和諧共生的現(xiàn)代化發(fā)展。

（二）思維新：系統(tǒng)思維、底線思維、戰(zhàn)略思維突出

我國國土空間規(guī)劃的歷史充分體現(xiàn)了我國相關(guān)部門始終堅持系統(tǒng)思維、底線思維與戰(zhàn)略思維來推進(jìn)國土空間規(guī)劃工作。其一，國土空間規(guī)劃是一項系統(tǒng)性工作，牽涉范圍廣、涉及部門多，要考慮到人的需要與生態(tài)承載力，這就需要多方協(xié)調(diào)和統(tǒng)籌推進(jìn)?！岸嘁?guī)合一”、“一張藍(lán)圖干到底”的要求就是堅持系統(tǒng)思維的體現(xiàn)。其二，國土空間的有限性決定了國土空間規(guī)劃工作要堅持底線思維，“三條控制線”的劃定為我國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展確定了空間邊界。其三，國土空間規(guī)劃是管長遠(yuǎn)、管全局的宏觀規(guī)劃，要同時考慮當(dāng)前實際和長遠(yuǎn)發(fā)展。我國通過制定近期、中期、長期戰(zhàn)略目標(biāo)，實現(xiàn)國土空間規(guī)劃剛性約束與彈性優(yōu)化的有機結(jié)合。

（三）組織機構(gòu)新：堅持大部委制改革方向

我國國土空間規(guī)劃機構(gòu)為不斷適應(yīng)新形勢需要歷經(jīng)三次調(diào)整。在20 世紀(jì)90 年代之前，我國國土空間規(guī)劃職能由國家計委行使。1998 年，根據(jù)第九屆全國人大一次會議通過《關(guān)于國務(wù)院機構(gòu)改革方案的決定》，組建國土資源部，行使國土規(guī)劃職能。2008 年，根據(jù)第十一屆全國人民代表大會第一次會議批準(zhǔn)的國務(wù)院機構(gòu)改革方案和《國務(wù)院關(guān)于機構(gòu)設(shè)置的通知》設(shè)立環(huán)境保護(hù)部，為國務(wù)院組成部門。2018 年，根據(jù)第十三屆全國人大一次會議通過《國務(wù)院機構(gòu)改革方案》，依托原國土資源部，整合其他部委規(guī)劃職能，組建中華人民共和國自然資源部，統(tǒng)一行使全民所有自然資源資產(chǎn)所有者職責(zé)、所有國土空間用途管制和生態(tài)保護(hù)修復(fù)職責(zé)，有效解決了自然資源所有者不到位、空間規(guī)劃重疊等問題。推行大部委制改革，確保了新時代國土空間規(guī)劃工作的高效、合理、有序推進(jìn)。

（四）技術(shù)新：充分運用大數(shù)據(jù)，實現(xiàn)國土空間信息共享

為更好實現(xiàn)國土空間開發(fā)保護(hù)高質(zhì)量、高效率、可持續(xù)，推進(jìn)“多規(guī)合一”，2019 年1 月中央全面深化改革委員會審議通過的《關(guān)于建立國土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實施的若干意見》指出，要“建立全國統(tǒng)一的國土空間基礎(chǔ)信息平臺”。以自然資源調(diào)查監(jiān)測數(shù)據(jù)為依托，整合各類空間關(guān)聯(lián)數(shù)據(jù)，結(jié)合各級各類國土空間規(guī)劃編制，從而實現(xiàn)國土空間數(shù)據(jù)的統(tǒng)一融合、共建共享，形成上下貫通的全國國土規(guī)劃“一張圖”。利用先進(jìn)的信息化手段有力推進(jìn)了新時代國土空間規(guī)劃體系的建構(gòu)，提高了空間治理體系和治理能力的現(xiàn)代化。

三、生產(chǎn)空間集約高效、生活空間宜居適度、生態(tài)空間山清水秀、生態(tài)保障堅強有力：未來國土空間規(guī)劃的著力點

歷史表明，優(yōu)化國土空間布局對實現(xiàn)生態(tài)與經(jīng)濟(jì)社會協(xié)同發(fā)展具有戰(zhàn)略性指導(dǎo)作用，未來國土空間規(guī)劃應(yīng)著力于提供集約高效的生產(chǎn)空間、宜居適度的生活空間、山清水秀的生態(tài)空間、堅強有力的生態(tài)安全保證。

（一）促進(jìn)生產(chǎn)空間集約高效，實現(xiàn)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展

隨著中國現(xiàn)代化建設(shè)進(jìn)程的加快，生態(tài)資源稀缺與城鄉(xiāng)發(fā)展需求的矛盾日益突出，致使如生存空間擁擠、建設(shè)用地緊張、耕地保有量逼近“紅線”等諸多問題出現(xiàn)。作為基礎(chǔ)性規(guī)劃，未來國土空間規(guī)劃應(yīng)從空間角度對社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展、城鎮(zhèn)空間布局、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整等進(jìn)行指導(dǎo)和約束，提升國土空間開發(fā)保護(hù)質(zhì)量和效率，實現(xiàn)生產(chǎn)空間的集約高效利用，促進(jìn)發(fā)展方式的綠色轉(zhuǎn)變，實現(xiàn)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展。

（二）確保生活空間宜居適度，引領(lǐng)高品質(zhì)生活

生態(tài)文明建設(shè)的最終目的是滿足人民美好生活的愿望。新時代國土空間規(guī)劃應(yīng)著力于促進(jìn)優(yōu)化生態(tài)保護(hù)、歷史文化保護(hù)、城鄉(xiāng)開發(fā)利用、產(chǎn)業(yè)發(fā)展等，合理配置住房、學(xué)習(xí)、就業(yè)、休閑等功能布局，著力完善交通基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施，促進(jìn)基本公共服務(wù)均等化，打造宜居適度的生活空間，實現(xiàn)高品質(zhì)生活。

（三）保證生態(tài)空間山清水秀，促進(jìn)生態(tài)與經(jīng)濟(jì)社會協(xié)同發(fā)展

生態(tài)與經(jīng)濟(jì)社會協(xié)同發(fā)展要求著力解決經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展過程中因過度無序開發(fā)、占用過多優(yōu)質(zhì)生態(tài)資源而造成的環(huán)境破壞等問題。新時代國土空間規(guī)劃應(yīng)以生態(tài)優(yōu)先為發(fā)展理念，以促進(jìn)綠色、安全、可持續(xù)發(fā)展為目標(biāo)，堅持保護(hù)優(yōu)先、節(jié)約集約、嚴(yán)控增量、盤活存量、激活流量，強化底線約束，劃定“三條控制線”，實行空間邊界管控，為打造山清水秀的生態(tài)空間提供戰(zhàn)略性指導(dǎo)與約束性管控。

（四）保障生態(tài)安全，為實現(xiàn)人與自然和諧共生現(xiàn)代化提供生態(tài)保證

國土空間新規(guī)劃強調(diào)要科學(xué)評估劃定并牢牢堅守“三條控制線”，任何情況下都必須堅持，“沒有一點點討價還價的余地”。通過劃定生態(tài)保護(hù)紅線，留下更多生態(tài)修復(fù)空間；通過劃定永久基本農(nóng)田，確保糧食安全；通過劃定城鎮(zhèn)開發(fā)邊界，實現(xiàn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展。對生產(chǎn)生活生態(tài)空間進(jìn)行評估與劃定，既為生態(tài)文明建設(shè)提供科學(xué)合理的生態(tài)空間，又為我國生態(tài)經(jīng)濟(jì)社會協(xié)同高質(zhì)量發(fā)展、實現(xiàn)人與自然和諧共生現(xiàn)代化提供生態(tài)安全保障。

總結(jié)歷史，展望未來。“十四五”規(guī)劃期間，我國應(yīng)堅持以促進(jìn)生產(chǎn)空間集約高效、確保生活空間宜居適度、保證生態(tài)空間山清水秀、保障國家生態(tài)安全為主要著力點，始終堅持以人為本與凸顯生態(tài)文明理念并重，堅持系統(tǒng)思維、底線思維與戰(zhàn)略思維，充分運用大數(shù)據(jù)等信息化技術(shù)，在中華人民共和國自然資源部的直接領(lǐng)導(dǎo)下，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)各方力量，合理科學(xué)開展國土空間規(guī)劃工作。