煤層氣與煤炭協(xié)調(diào)開(kāi)發(fā)機(jī)制的法制保障?

趙云海路未雷曹 霞（.晉中學(xué)院公共管理學(xué)院,山西省晉中市,030600; .山西財(cái)經(jīng)大學(xué)法學(xué)院,山西省太原市,030006）

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煤層氣與煤炭協(xié)調(diào)開(kāi)發(fā)機(jī)制
的法制保障?

趙云海1路未雷2曹 霞2
（1.晉中學(xué)院公共管理學(xué)院,山西省晉中市,030600; 2.山西財(cái)經(jīng)大學(xué)法學(xué)院,山西省太原市,030006）

摘要長(zhǎng)期以來(lái),煤炭與煤層氣兩種能源資源在開(kāi)發(fā)中沖突問(wèn)題不斷。國(guó)家出臺(tái)多項(xiàng)政策,提出要?jiǎng)?chuàng)新煤層氣與煤炭協(xié)調(diào)開(kāi)發(fā)機(jī)制,合理解決兩種資源開(kāi)發(fā)的沖突問(wèn)題,促使資源安全高效地開(kāi)發(fā)利用。煤層氣與煤炭協(xié)調(diào)開(kāi)發(fā)機(jī)制,正是十八屆五中全會(huì)提出的“創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開(kāi)放、共享”發(fā)展理念的最好體現(xiàn)。本文通過(guò)梳理分析煤層氣相關(guān)政策法規(guī)文件,借鑒實(shí)踐經(jīng)驗(yàn),提出煤層氣與煤炭協(xié)調(diào)開(kāi)發(fā)的礦權(quán)管理制度、綜合勘查制度、合作開(kāi)發(fā)制度、資料共享制度、退出約束制度、糾紛解決制度六項(xiàng)法律制度,并提出相應(yīng)的法制保障建議。

關(guān)鍵詞煤層氣 協(xié)調(diào)開(kāi)發(fā) 法律機(jī)制 法制保障

近年來(lái),國(guó)家有關(guān)煤層氣的政策法規(guī)文件中,多次提出要建立、完善煤層氣與煤炭協(xié)調(diào)開(kāi)發(fā)機(jī)制,以解決煤層氣與煤炭的礦業(yè)權(quán)（以下簡(jiǎn)稱(chēng)“礦權(quán)”）重疊問(wèn)題。其中,《煤層氣（煤礦瓦斯）開(kāi)發(fā)利用“十二五”規(guī)劃》（2011,以下簡(jiǎn)稱(chēng)《煤層氣十二五規(guī)劃》）在其“保障措施”一章的第五條首次提出要“創(chuàng)新協(xié)調(diào)開(kāi)發(fā)機(jī)制”,此后的多個(gè)政策法規(guī)文件中都出現(xiàn)對(duì)協(xié)調(diào)開(kāi)發(fā)機(jī)制的相關(guān)規(guī)定。筆者即以“煤炭與煤層氣協(xié)調(diào)開(kāi)發(fā)”為關(guān)鍵詞,分別在中國(guó)知網(wǎng)、萬(wàn)方數(shù)據(jù)等學(xué)術(shù)平臺(tái)上進(jìn)行檢索,共檢索到相關(guān)期刊類(lèi)文獻(xiàn)不足20篇,且以煤層氣相關(guān)的經(jīng)濟(jì)或技術(shù)類(lèi)文獻(xiàn)居多。其中,最早開(kāi)始研究的是張新民等（2009）,對(duì)煤層氣與煤炭資源協(xié)調(diào)開(kāi)發(fā)進(jìn)行了淺析;此后2010－2011年,學(xué)界仍處于零散的探索階段,相關(guān)文獻(xiàn)有6篇左右;2012 －2013年,學(xué)界對(duì)此開(kāi)始有相對(duì)系統(tǒng)化的理論研究,以孫景來(lái)（2013）的研究最為全面、清晰,探討了煤層氣與煤炭協(xié)調(diào)開(kāi)發(fā)的模式;2014－2015 年,學(xué)界進(jìn)一步對(duì)各個(gè)礦區(qū)的協(xié)調(diào)開(kāi)發(fā)進(jìn)行研究。在對(duì)這些文獻(xiàn)的梳理過(guò)程中,筆者發(fā)現(xiàn):學(xué)界對(duì)煤炭與煤層氣協(xié)調(diào)開(kāi)發(fā)的相關(guān)研究經(jīng)歷了由一般到特殊、再由特殊到一般的循環(huán)往復(fù)過(guò)程,且總體上仍處在技術(shù)層面的探索階段,鮮少有對(duì)其法律機(jī)制的研究。本文即是對(duì)相關(guān)政策法規(guī)的梳理、分析,并通過(guò)對(duì)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的總結(jié),對(duì)煤層氣與煤炭協(xié)調(diào)開(kāi)發(fā)法律機(jī)制進(jìn)行研究,并提出相關(guān)法制保障建議。

1　煤層氣與煤炭協(xié)調(diào)開(kāi)發(fā)的政策法規(guī)現(xiàn)狀

1.1《煤層氣十二五規(guī)劃》（2011）

國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)、國(guó)家能源局組織編制了《煤層氣十二五規(guī)劃》（發(fā)改能源〔2011〕第3041號(hào)）,并于2011年11月26日下發(fā)、公布。該規(guī)劃在其“保障措施”一章的第五部分提出要“創(chuàng)新協(xié)調(diào)開(kāi)發(fā)機(jī)制”,在煤層氣和煤炭資源勘探和開(kāi)發(fā)環(huán)節(jié)要進(jìn)行合作、避讓及共享。主要包括四個(gè)具體制度:共同勘探制度,即新設(shè)的探礦權(quán)須對(duì)兩種資源綜合勘查、評(píng)價(jià)和儲(chǔ)量認(rèn)定;合作開(kāi)發(fā)制度,即開(kāi)發(fā)能力不足的企業(yè)須采取多方合作的形式進(jìn)行開(kāi)發(fā);合理避讓制度,即在煤炭資源的不同區(qū)域采取不同的礦權(quán)配置方式、開(kāi)采時(shí)序方案等合理的避讓措施;資料共享制度,即煤炭企業(yè)與煤層氣企業(yè)須加強(qiáng)在開(kāi)發(fā)方案、項(xiàng)目進(jìn)展、地質(zhì)資料等方面的信息共享。

1.2《煤層氣產(chǎn)業(yè)政策》（2013）

國(guó)家能源局2013年2月22日發(fā)布了《煤層氣產(chǎn)業(yè)政策》,其法律依據(jù)是《煤炭法》、《礦產(chǎn)資源法》和《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于加快煤層氣（煤礦瓦斯）抽采利用的若干意見(jiàn)》（國(guó)辦發(fā)〔2006〕47號(hào)）等法律法規(guī)。該文件第四條規(guī)定要“完善煤層氣與煤炭資源綜合勘查、合理布局、有序開(kāi)發(fā)、高效利用等政策,加快并妥善解決煤層氣與煤炭礦權(quán)重疊問(wèn)題,形成煤層氣與煤炭資源協(xié)調(diào)開(kāi)發(fā)機(jī)制。”并在第六章專(zhuān)章規(guī)定了“煤層氣與煤炭協(xié)調(diào)開(kāi)發(fā)”,重申了前述政策文件中的相關(guān)制度,并對(duì)開(kāi)發(fā)布局細(xì)分為“設(shè)置煤層氣或煤炭探礦權(quán)的區(qū)域”、“已設(shè)置煤炭礦業(yè)權(quán)但未設(shè)置煤層氣礦業(yè)權(quán)的區(qū)域”、“已設(shè)置煤層氣礦業(yè)權(quán)的區(qū)域”等,分別規(guī)定了協(xié)調(diào)開(kāi)發(fā)方式。此外,該文件第五條還對(duì)開(kāi)發(fā)主體設(shè)定了準(zhǔn)入條件,第二十六條進(jìn)一步提出通過(guò)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)方式擇優(yōu)確定開(kāi)發(fā)主體,并重申了“勘查開(kāi)發(fā)約束機(jī)制”中的“限期開(kāi)發(fā)制度”,明確了核減礦權(quán)面積的責(zé)任方式。

1.3《關(guān)于進(jìn)一步加快煤層氣（煤礦瓦斯）抽采利用的意見(jiàn)》（2013）

國(guó)務(wù)院辦公廳于2013年9月14日下發(fā)的《關(guān)于進(jìn)一步加快煤層氣（煤礦瓦斯）抽采利用的意見(jiàn)》（國(guó)辦發(fā)〔2013〕93號(hào)）,該文件對(duì)“協(xié)調(diào)開(kāi)發(fā)機(jī)制”進(jìn)行了深化與完善,提出了更有可操作性的措施。在其第十條中提出要“建立煤層氣、煤炭協(xié)調(diào)開(kāi)發(fā)機(jī)制”,勘查開(kāi)采兩種資源的布局和時(shí)序要進(jìn)行統(tǒng)籌安排,再次重申了合作與避讓制度;在十一條中除重申了共同勘察制度外還增加了“勘查開(kāi)發(fā)約束機(jī)制”,即要通過(guò)設(shè)定投入標(biāo)準(zhǔn)、限期報(bào)告儲(chǔ)量、限期開(kāi)始開(kāi)發(fā)等措施對(duì)煤層氣礦權(quán)建立退出機(jī)制。

1.4《煤層氣勘探開(kāi)發(fā)行動(dòng)計(jì)劃》（2015）

為落實(shí)《能源發(fā)展戰(zhàn)略行動(dòng)計(jì)劃（2014－2020年）》的要求,加快培育和發(fā)展煤層氣產(chǎn)業(yè),推動(dòng)能源生產(chǎn)和消費(fèi)革命,國(guó)家能源局制定并頒布了《煤層氣勘探開(kāi)發(fā)行動(dòng)計(jì)劃》（國(guó)能煤炭〔2015〕34號(hào)）。該文件在“保障措施”部分第四項(xiàng)規(guī)定“完善資源協(xié)調(diào)開(kāi)發(fā)機(jī)制”,但內(nèi)容上并無(wú)新的相關(guān)規(guī)定,只是簡(jiǎn)略地重申了前述政策文件中的共同勘查、共同合作、合理避讓、資料共享等制度。值得一提的是,該文件明確了要“推進(jìn)山西省煤層氣與煤炭資源管理試點(diǎn)工作”。國(guó)家發(fā)展改革委2015年4月14日印發(fā)的《2015年循環(huán)經(jīng)濟(jì)推進(jìn)計(jì)劃》中提出組織實(shí)施《煤層氣勘探開(kāi)發(fā)行動(dòng)計(jì)劃》,“鼓勵(lì)采用煤與瓦斯共采方式”。

通過(guò)對(duì)以上政策文件的梳理分析,筆者發(fā)現(xiàn),煤層氣與煤炭協(xié)調(diào)開(kāi)發(fā)機(jī)制是在不斷發(fā)展完善中的,其主要內(nèi)容可總結(jié)為綜合勘查、合作開(kāi)發(fā)、資料共享、退出約束四個(gè)方面。即在勘查階段中,須對(duì)兩種資源進(jìn)行綜合勘察,勘查資料須共享。在開(kāi)發(fā)階段中,礦權(quán)設(shè)置要依據(jù)煤炭遠(yuǎn)景規(guī)劃區(qū)、煤炭生產(chǎn)區(qū)的不同特點(diǎn),將礦權(quán)配置給最優(yōu)的企業(yè);已設(shè)置礦權(quán)的區(qū)域,煤炭企業(yè)與煤層氣企業(yè)要根據(jù)所在煤炭區(qū)域的不同,采取不同的合理避讓措施,調(diào)整開(kāi)發(fā)時(shí)序;并根據(jù)各自的開(kāi)發(fā)能力,采取不同的合作方式。另外,在勘查與開(kāi)發(fā)環(huán)節(jié),還要通過(guò)限期投入標(biāo)準(zhǔn)、限期報(bào)告等措施,對(duì)礦權(quán)實(shí)施合理的退出約束機(jī)制。

2　煤層氣與煤炭協(xié)調(diào)開(kāi)發(fā)的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)

近年來(lái),在國(guó)土資源部等有關(guān)部門(mén)及山西省地方政府的共同推動(dòng)下,形成了煤層氣與煤炭協(xié)調(diào)開(kāi)發(fā)的多種實(shí)踐模式,主要有煤層氣企業(yè)與多家中小煤炭企業(yè)合作的“三交模式”、煤炭企業(yè)反哺煤層氣開(kāi)發(fā)的“潞安模式”和煤炭企業(yè)綜合勘查開(kāi)發(fā)煤炭煤層氣的“晉煤模式”等,促使煤層氣與煤炭資源開(kāi)發(fā)企業(yè)互利共贏。當(dāng)前學(xué)界對(duì)煤層氣與煤炭協(xié)調(diào)開(kāi)發(fā)的研究還有對(duì)“晉城模式”、“松藻模式”及“兩淮模式”等模式所做的技術(shù)性研究。從中可以看出,煤層氣與煤炭協(xié)調(diào)開(kāi)發(fā)在實(shí)踐中是可行的。

2.1三交模式

山西省三交地區(qū)的煤層氣與煤炭礦權(quán)重疊問(wèn)題曾十分嚴(yán)重,中石油三交煤層氣礦權(quán)區(qū)塊面積中的77%存在重疊問(wèn)題（煤層氣礦權(quán)面積462 km2,重疊面積達(dá)357 km2）。其中與煤炭探礦權(quán)與采礦權(quán)分別重疊3個(gè)、59個(gè),重疊面積分別為120 km2、237 km2。煤層氣企業(yè)與煤炭企業(yè)雙方經(jīng)過(guò)協(xié)商一致并簽署合作協(xié)議,以協(xié)議的形式推動(dòng)采氣采煤協(xié)調(diào)發(fā)展。

三交地區(qū)的采煤采氣協(xié)調(diào)發(fā)展,是將礦權(quán)重疊區(qū)域根據(jù)采煤時(shí)序狀況細(xì)分為廢棄采煤區(qū)、采空區(qū)、5－8 a采煤區(qū)、8 a后采煤區(qū),分別進(jìn)行“采后抽”間歇抽采、“采中抽”一井多用、“采前抽”加密布井以及正常布井等四種協(xié)調(diào)開(kāi)采方式,見(jiàn)表1,在時(shí)間、空間及功能上實(shí)現(xiàn)資源開(kāi)采全過(guò)程的協(xié)調(diào)。煤層氣和煤炭?jī)煞N開(kāi)采主體相互配合、友好協(xié)作,實(shí)現(xiàn)共同勘探、共同開(kāi)發(fā)、聯(lián)合利用。此種合作模式,使得雙方矛盾化解,在降低投入成本、共享成果資料、降低安全風(fēng)險(xiǎn)等方面達(dá)到互利共贏的效果。

該模式中,約束雙方主體行為的合作協(xié)議發(fā)揮了重要作用。

表1　三交采煤采氣協(xié)調(diào)發(fā)展模式分區(qū)表

2.2晉城模式

山西省晉城礦區(qū)位于沁水盆地煤層氣產(chǎn)業(yè)化基地,是國(guó)家地面煤層氣開(kāi)發(fā)的重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目。該礦區(qū)采用煤層氣與煤炭一體化協(xié)調(diào)開(kāi)發(fā)模式,將礦區(qū)劃分為煤炭采空區(qū)、煤炭生產(chǎn)區(qū)、煤炭規(guī)劃區(qū),進(jìn)而依據(jù)煤層氣含量、瓦斯壓力、煤層氣采收率等技術(shù)因素,采取不同的開(kāi)發(fā)方案。

在煤炭規(guī)劃區(qū),煤層氣開(kāi)發(fā)以地面開(kāi)發(fā)為主,實(shí)行“先抽后采”、先采氣后采煤、以采氣保采煤;在煤炭生產(chǎn)區(qū),煤層氣開(kāi)發(fā)須與煤炭開(kāi)發(fā)相協(xié)調(diào),邊抽邊掘、邊抽邊采,即控制瓦斯含量達(dá)到安全水平,又保證兩種資源高效開(kāi)發(fā);在煤炭采空區(qū),煤層氣在煤炭開(kāi)采后進(jìn)行開(kāi)發(fā)抽采,降低區(qū)域內(nèi)瓦斯?jié)舛?。該模式使得兩種資源的開(kāi)發(fā)在空間上得到銜接、在時(shí)間上得到接替,主要特點(diǎn)是先采氣后采煤、以采氣保采煤、地面開(kāi)發(fā)與井下抽采相結(jié)合,主要目的是保障煤炭資源開(kāi)采的安全高效,同時(shí)實(shí)現(xiàn)兩種資源的協(xié)調(diào)開(kāi)發(fā)。該模式煤炭采空區(qū)、煤炭生產(chǎn)區(qū)、煤炭規(guī)劃區(qū)的“三區(qū)聯(lián)動(dòng)”劃分,在前述煤層氣相關(guān)政策法規(guī)文件中都有一定的體現(xiàn)。

綜上,煤層氣與煤炭資源協(xié)調(diào)開(kāi)發(fā)在實(shí)踐中已有許多模式可供借鑒,除以上兩種模式外還有處于華東煤礦區(qū)的“兩淮模式”、處于云貴高原向四川盆地過(guò)渡帶的“松藻礦區(qū)模式”等。但是這些模式鮮少涉及法律的規(guī)制問(wèn)題,學(xué)界對(duì)各種模式中相關(guān)法律問(wèn)題的研究也少之又少,亟需通過(guò)對(duì)政策法律進(jìn)行梳理,借鑒實(shí)踐經(jīng)驗(yàn),將煤層氣與煤炭資源協(xié)調(diào)開(kāi)發(fā)機(jī)制以法律制度的形式確立下來(lái)。

3　煤層氣與煤炭協(xié)調(diào)開(kāi)發(fā)的法律機(jī)制

通過(guò)對(duì)上述煤層氣政策法規(guī)文件的梳理及協(xié)調(diào)開(kāi)發(fā)模式的分析,可以得出煤層氣與煤炭協(xié)調(diào)開(kāi)發(fā)機(jī)制在政策與實(shí)踐中已有一些有益的成果,需要通過(guò)對(duì)其法律化,從而形成完善的法律運(yùn)行機(jī)制。

3.1概念界定

從上述政策文件中可知,《煤層氣十二五規(guī)劃》（2011）在政策層面首次明確提出煤層氣與煤炭“協(xié)調(diào)開(kāi)發(fā)機(jī)制”的表述。而在理論研究中,張新民等（2009）最早對(duì)其在技術(shù)上做了概念界定,其認(rèn)為煤層氣與煤炭協(xié)調(diào)開(kāi)發(fā)是指基于兩種資源密切共生、相互影響的關(guān)系,以?xún)煞N資源合理高效開(kāi)發(fā)利用為目的,按照“采煤采氣一體化”“地面與井下立體開(kāi)發(fā)”的原則考慮兩種資源在開(kāi)采時(shí)間順序、空間布局等方面的協(xié)調(diào),統(tǒng)一部署資源勘查、開(kāi)發(fā)規(guī)劃與設(shè)計(jì)、開(kāi)采途徑與技術(shù)應(yīng)用。此后,多位學(xué)者亦支持煤層氣與煤炭協(xié)調(diào)開(kāi)發(fā)并對(duì)其內(nèi)涵及運(yùn)行機(jī)制進(jìn)行研究。晉香蘭（2012）認(rèn)為煤炭與煤層氣協(xié)調(diào)開(kāi)發(fā)即為一定地質(zhì)條件下,地面與井下各種抽采技術(shù)在時(shí)間上延續(xù)、空間上銜接以及各項(xiàng)關(guān)鍵技術(shù)的有效匹配,以達(dá)到煤層氣與煤炭?jī)煞N資源安全高效開(kāi)發(fā)為目的的綜合性開(kāi)發(fā)方法。申寶宏等（2015）認(rèn)為煤炭與煤層氣協(xié)調(diào)開(kāi)發(fā)是指通過(guò)對(duì)采煤系統(tǒng)與采氣系統(tǒng)進(jìn)行時(shí)間與空間銜接上的協(xié)調(diào),安全、高效開(kāi)采與有效利用煤炭和煤層氣兩種資源。季文博（2015）認(rèn)為煤炭與煤層氣協(xié)調(diào)開(kāi)發(fā)就是以二者的資源屬性為基礎(chǔ),統(tǒng)籌規(guī)劃采氣與采煤的時(shí)間銜接和空間布局,減少二者的相互限制,利用二者的相互促進(jìn)作用,安全高效開(kāi)采兩種資源,實(shí)現(xiàn)資源、經(jīng)濟(jì)、安全、環(huán)境四種效益的最大化。

筆者通過(guò)對(duì)相關(guān)文獻(xiàn)的分析研究,煤層氣與煤炭協(xié)調(diào)開(kāi)發(fā)機(jī)制的內(nèi)涵已趨于統(tǒng)一。首先,都明確了煤層氣的資源屬性,且是與煤炭資源共生的資源,進(jìn)而采取措施協(xié)調(diào)其與煤炭資源在開(kāi)發(fā)中的沖突;其次,都認(rèn)為該機(jī)制是對(duì)兩種資源的開(kāi)發(fā)進(jìn)行時(shí)間和空間上的協(xié)調(diào);再次,都認(rèn)為該機(jī)制的目的是實(shí)現(xiàn)兩種資源的安全高效開(kāi)發(fā);最后,學(xué)者們進(jìn)行的研究多是從開(kāi)發(fā)技術(shù)的協(xié)調(diào)上進(jìn)行的,缺乏對(duì)兩種資源協(xié)調(diào)開(kāi)發(fā)的法律機(jī)制角度進(jìn)行研究。筆者通過(guò)對(duì)政策法規(guī)文件與學(xué)者研究的梳理分析基礎(chǔ)上,對(duì)煤層氣與煤炭資源協(xié)調(diào)開(kāi)發(fā)法律機(jī)制進(jìn)行初步界定。煤層氣與煤炭資源協(xié)調(diào)開(kāi)發(fā)法律機(jī)制是指以?xún)煞N資源安全高效開(kāi)發(fā)為目的,在資源開(kāi)發(fā)的時(shí)間順序、空間布局上進(jìn)行合理銜接,協(xié)調(diào)資源開(kāi)發(fā)中各主體的權(quán)利、義務(wù)與責(zé)任的制度運(yùn)行機(jī)制,主要包括綜合勘查、合作開(kāi)發(fā)、資料共享、退出約束等法律制度。

3.2煤層氣與煤炭協(xié)調(diào)開(kāi)發(fā)的法律制度

煤層氣與煤炭協(xié)調(diào)開(kāi)發(fā)法律機(jī)制是由政府、企業(yè)（煤炭開(kāi)發(fā)企業(yè)與煤層氣開(kāi)發(fā)企業(yè)）與法院等共同構(gòu)成的法律協(xié)調(diào)機(jī)制,其中政府對(duì)煤炭企業(yè)與煤層氣企業(yè)通過(guò)礦權(quán)管理、開(kāi)發(fā)監(jiān)管、沖突協(xié)調(diào)等進(jìn)行調(diào)控,煤炭企業(yè)與煤層氣企業(yè)之間通過(guò)綜合勘查、合作開(kāi)發(fā)、資料共享、退出約束等進(jìn)行資源綜合協(xié)調(diào)開(kāi)發(fā),法院對(duì)政府與企業(yè)之間、煤炭企業(yè)與煤層氣企業(yè)之間發(fā)生爭(zhēng)議時(shí)進(jìn)行司法仲裁、調(diào)解和救濟(jì),見(jiàn)圖1。在此法律機(jī)制中,主要包括礦權(quán)管理制度、綜合勘查制度、合作開(kāi)發(fā)制度、資料共享制度、退出約束制度、糾紛解決制度六項(xiàng)法律制度。其中礦權(quán)管理制度與綜合勘查制度是基礎(chǔ),合作開(kāi)發(fā)制度是核心,資料共享制度、退出約束制度、糾紛解決制度是保障。

圖1　煤層氣與煤炭協(xié)調(diào)開(kāi)發(fā)法律機(jī)制圖

礦權(quán)管理制度,就是政府礦權(quán)管理部門(mén)依據(jù)《礦產(chǎn)資源法》及其配套法規(guī)對(duì)煤層氣礦權(quán)進(jìn)行審批許可并對(duì)礦權(quán)市場(chǎng)進(jìn)行監(jiān)管,包括對(duì)煤層氣開(kāi)發(fā)企業(yè)礦權(quán)的許可、礦權(quán)流轉(zhuǎn)及約束退出的監(jiān)管等。一方面,在新設(shè)煤層氣礦權(quán)時(shí),通過(guò)招投標(biāo)等競(jìng)爭(zhēng)方式優(yōu)先配置給有實(shí)力的企業(yè);另一方面,通過(guò)對(duì)礦權(quán)交易市場(chǎng)的建立與完善,促使煤層氣礦權(quán)有序流轉(zhuǎn)。如此,既可緩解煤層氣礦權(quán)重疊問(wèn)題,又可促使煤層氣與煤炭資源協(xié)調(diào)開(kāi)發(fā)。

綜合勘查制度,是指煤層氣或煤炭資源開(kāi)發(fā)主體依據(jù)《礦產(chǎn)資源法》、《煤炭法》等法律法規(guī)以及礦產(chǎn)資源、煤層氣開(kāi)發(fā)利用等規(guī)劃,對(duì)煤層氣與煤炭?jī)煞N資源進(jìn)行綜合勘查、評(píng)價(jià)和儲(chǔ)量認(rèn)定,并提交綜合勘查報(bào)告,按有關(guān)規(guī)定進(jìn)行儲(chǔ)量評(píng)審（估）、備案。綜合勘查可同時(shí)獲取兩種資源的儲(chǔ)量、分布范圍等技術(shù)信息資料,以便合理規(guī)劃資源開(kāi)發(fā)的時(shí)間順序及空間布局,為合作開(kāi)發(fā)及資料共享奠定基礎(chǔ)?？辈榈倪M(jìn)度狀況也為約束退出制度提供了依據(jù)。

合作開(kāi)發(fā)制度,是指煤層氣與煤炭資源的開(kāi)發(fā)主體在采煤與采氣的過(guò)程中合理避讓、協(xié)調(diào)合作,在時(shí)間順序及空間布局上有序銜接,采取共同投資、技術(shù)協(xié)作、共享收益等合作方式開(kāi)發(fā)兩種資源。尤其在礦權(quán)重疊區(qū)域,可借鑒“三交模式”的經(jīng)驗(yàn),雙方開(kāi)發(fā)主體獨(dú)立協(xié)商或經(jīng)政府協(xié)調(diào)簽訂合作協(xié)議,明確雙方主體的權(quán)利、義務(wù)及責(zé)任,保障雙方的合作關(guān)系、推動(dòng)兩種資源高效開(kāi)發(fā)。

資料共享制度,是指煤層氣與煤炭資源開(kāi)發(fā)企業(yè)對(duì)兩種資源的勘探開(kāi)發(fā)相關(guān)資料（除商業(yè)或技術(shù)秘密外）通過(guò)報(bào)送相關(guān)部門(mén)或相互報(bào)告等方式進(jìn)行共享,對(duì)地質(zhì)勘查及工程建設(shè)等資料妥善保存并報(bào)備有關(guān)部門(mén),對(duì)開(kāi)發(fā)方案及項(xiàng)目進(jìn)展情況進(jìn)行互審溝通以相互銜接。雙方企業(yè)有共享的義務(wù)、有查閱知悉的權(quán)利,政府部門(mén)有接受報(bào)備的權(quán)力和公開(kāi)信息的義務(wù)。

退出約束制度,即政府有關(guān)部門(mén)對(duì)煤層氣開(kāi)發(fā)企業(yè)進(jìn)行開(kāi)發(fā)監(jiān)管,依據(jù)依法設(shè)定的最低勘查及開(kāi)發(fā)投入標(biāo)準(zhǔn)和在勘查結(jié)束后或產(chǎn)能建設(shè)期限內(nèi)審查企業(yè)的勘查開(kāi)發(fā)狀況,進(jìn)而采取財(cái)稅補(bǔ)貼或核減礦權(quán)面積等相應(yīng)措施。對(duì)未達(dá)最低勘查投入標(biāo)準(zhǔn)或未能按時(shí)完成勘查并報(bào)告資源儲(chǔ)量、勘查結(jié)束后不及時(shí)進(jìn)行開(kāi)發(fā)建設(shè)的企業(yè),核減其礦權(quán)面積;與此相反,滿(mǎn)足一定的勘查開(kāi)發(fā)建設(shè)的標(biāo)準(zhǔn),即可享受政府財(cái)稅方面的補(bǔ)貼支持。

糾紛解決制度,即當(dāng)煤層氣與煤炭開(kāi)發(fā)企業(yè)在資源開(kāi)發(fā)過(guò)程中發(fā)生糾紛,如礦權(quán)重疊、開(kāi)發(fā)利益糾紛或違反合作協(xié)議等,雙方進(jìn)行協(xié)商或請(qǐng)求政府協(xié)調(diào)處理,必要時(shí)請(qǐng)求法院進(jìn)行裁判的糾紛解決制度。

4　煤層氣與煤炭協(xié)調(diào)開(kāi)發(fā)機(jī)制運(yùn)行的法律保障進(jìn)路

通過(guò)對(duì)煤層氣與煤炭協(xié)調(diào)開(kāi)發(fā)法律機(jī)制的梳理,筆者發(fā)現(xiàn)其中具體制度的法制化（或法律保障）程度還較低。其中,礦權(quán)管理制度與綜合勘查制度的法制化程度最高,有《礦產(chǎn)資源法》及配套法規(guī)規(guī)章來(lái)實(shí)施,但仍存在諸如完善礦權(quán)交易市場(chǎng)及礦權(quán)流轉(zhuǎn)制度的問(wèn)題;合作開(kāi)發(fā)制度是該法律機(jī)制的核心環(huán)節(jié),但其法制化程度卻不高,合作開(kāi)發(fā)只能依靠民事法律自愿簽訂合作協(xié)議,缺乏法律法規(guī)明文規(guī)定的強(qiáng)制力;資料共享制度中,缺乏法律對(duì)企業(yè)查閱知悉權(quán)的保障及共享義務(wù)的明確規(guī)定;退出約束制度中,相關(guān)的勘查投入標(biāo)準(zhǔn)或時(shí)限的法律規(guī)定還存在缺失;糾紛解決制度中,礦權(quán)糾紛引入司法救濟(jì)仍無(wú)法律依據(jù)。因此,筆者對(duì)該法律機(jī)制運(yùn)行的法律保障提出如下建議。

4.1創(chuàng)新煤層氣立法,完善現(xiàn)行法律規(guī)范

如前所述,中國(guó)已出臺(tái)了多項(xiàng)煤層氣政策文件,但強(qiáng)有力的政策卻缺乏與之匹配的強(qiáng)有力的法律法規(guī)保駕護(hù)航,使得煤層氣與煤炭協(xié)調(diào)開(kāi)發(fā)缺乏法律依據(jù)。1994年,中國(guó)煤層氣產(chǎn)業(yè)發(fā)展初期,原煤炭工業(yè)部頒行了《煤層氣勘探開(kāi)發(fā)管理暫行規(guī)定》,規(guī)定了煤層氣生產(chǎn)許可證制度。由于該規(guī)章自身所存在的問(wèn)題,如對(duì)煤層氣開(kāi)發(fā)獨(dú)特性的認(rèn)識(shí)不足,以“煤層氣作為煤炭資源的附屬品”作為其基本指導(dǎo)思想,對(duì)處理與煤炭資源勘探開(kāi)發(fā)的矛盾都遠(yuǎn)未規(guī)定到位,加上當(dāng)時(shí)國(guó)家行政機(jī)構(gòu)調(diào)整,該規(guī)章的效力仍是一個(gè)問(wèn)題。新修訂的《煤炭法》（2013）仍規(guī)定鼓勵(lì)煤炭企業(yè)“綜合開(kāi)發(fā)利用煤層氣、煤矸石、煤泥、石煤和泥炭”（三十條第二款）,與《礦產(chǎn)資源法》（2009修）及其配套法規(guī)規(guī)章在礦權(quán)管理等問(wèn)題上的規(guī)定仍銜接不足,對(duì)當(dāng)前煤層氣與煤炭協(xié)調(diào)開(kāi)發(fā)的政策成果也缺乏響應(yīng)。就此情況來(lái)看,制定單獨(dú)的煤層氣相關(guān)法律可能不現(xiàn)實(shí),所以建議一方面繼續(xù)修改《煤炭法》與《礦產(chǎn)資源法》,以規(guī)定煤層氣開(kāi)發(fā)的相關(guān)問(wèn)題;另一方面由相關(guān)部門(mén)聯(lián)合制定、國(guó)務(wù)院頒行煤層氣相關(guān)行政法規(guī),將煤層氣與煤炭協(xié)調(diào)開(kāi)發(fā)機(jī)制法制化,將煤層氣礦權(quán)管理、綜合勘查、合作開(kāi)發(fā)、資料共享、退出約束、糾紛解決等制度進(jìn)一步細(xì)化為更具有可操作性與執(zhí)行力的法規(guī)文件。

4.2優(yōu)化礦權(quán)管理,加強(qiáng)政府執(zhí)法監(jiān)管

政府在煤層氣與煤炭協(xié)調(diào)開(kāi)發(fā)機(jī)制中發(fā)揮著重要作用?？赏ㄟ^(guò)礦權(quán)管理將煤層氣礦權(quán)配置給有實(shí)力的企業(yè)以促進(jìn)煤層氣規(guī)模開(kāi)發(fā);通過(guò)開(kāi)發(fā)監(jiān)管督促企業(yè)進(jìn)行勘探開(kāi)發(fā)以完成產(chǎn)能建設(shè);通過(guò)沖突協(xié)調(diào)處理企業(yè)之間以及下級(jí)政府部門(mén)與企業(yè)之間的糾紛。因此,要充分發(fā)揮政府的監(jiān)管、協(xié)調(diào)作用,加強(qiáng)政府執(zhí)法,推動(dòng)氣煤協(xié)調(diào)開(kāi)發(fā)。在礦權(quán)管理中,一要改革礦權(quán)管理機(jī)制,試點(diǎn)煤層氣礦權(quán)二級(jí)管理體制,實(shí)行“部控省批”即省級(jí)地方審批發(fā)放礦業(yè)權(quán)而由國(guó)家部委備案審控;二要加快完善礦權(quán)流轉(zhuǎn)市場(chǎng),礦權(quán)出讓與轉(zhuǎn)讓均引入招標(biāo)、拍賣(mài)等市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制,促使煤層氣礦權(quán)得到最優(yōu)配置,煤層氣礦權(quán)得以盡快實(shí)施;三要完善礦權(quán)信息管理,部省兩級(jí)礦權(quán)信息要協(xié)調(diào)一致,避免重疊設(shè)置;四要建立礦權(quán)評(píng)估市場(chǎng),在煤層氣合作開(kāi)發(fā)中合理評(píng)估礦業(yè)權(quán),協(xié)調(diào)利益均衡、促進(jìn)雙方合作。在開(kāi)發(fā)監(jiān)管中,一要對(duì)申請(qǐng)新設(shè)煤層氣礦權(quán)人進(jìn)行嚴(yán)格審查;二要制定并執(zhí)行最低勘查投入標(biāo)準(zhǔn)及時(shí)限,對(duì)一定期限內(nèi)未能進(jìn)行勘探或開(kāi)發(fā)以及不能按時(shí)完成勘探或完成產(chǎn)能建設(shè)的礦權(quán)人,嚴(yán)格執(zhí)行約束退出制度;三要依法對(duì)煤層氣與煤炭開(kāi)發(fā)資料進(jìn)行監(jiān)管,保障資料共享。此外,政府還要充分發(fā)揮糾紛協(xié)調(diào)作用,合理介入煤層氣開(kāi)發(fā)糾紛中,積極協(xié)調(diào)化解糾紛,減少煤層氣開(kāi)發(fā)主體因糾紛而延誤開(kāi)發(fā)建設(shè);充分發(fā)揮“煤礦瓦斯防治部際協(xié)調(diào)領(lǐng)導(dǎo)小組”的作用,統(tǒng)籌煤層氣發(fā)展規(guī)劃,推動(dòng)落實(shí)煤層氣相關(guān)政策法規(guī)措施。

4.3引入司法救濟(jì),完善能源法治

煤層氣與煤炭協(xié)調(diào)開(kāi)發(fā),需要化解煤、氣企業(yè)之間的利益沖突。這不僅需要政府的行政調(diào)解或企業(yè)之間的自我協(xié)商,還需要引入司法救濟(jì)?，F(xiàn)行《礦產(chǎn)資源法》未能規(guī)定礦權(quán)糾紛的司法解決途徑,只是規(guī)定了政府的協(xié)調(diào)裁決這一手段。而礦權(quán)重疊問(wèn)題是制約煤層氣開(kāi)發(fā)的關(guān)鍵,需要更加完備的法治救濟(jì)途徑才能有效解決礦權(quán)糾紛。在今后的《礦產(chǎn)資源法》修改中,應(yīng)進(jìn)一步規(guī)定司法解決途徑,完善法治過(guò)程。在煤層氣與煤炭協(xié)調(diào)開(kāi)發(fā)中,要充分發(fā)揮民事法律的作用,利用《物權(quán)法》、《合同法》等法律在礦權(quán)糾紛、合作糾紛中維護(hù)開(kāi)發(fā)主體的合法權(quán)益。

綜上,煤層氣與煤炭協(xié)調(diào)開(kāi)發(fā)是當(dāng)前能源革命新常態(tài)以及應(yīng)對(duì)氣候變化形勢(shì)下的必然選擇。而煤層氣與煤炭協(xié)調(diào)開(kāi)發(fā)機(jī)制中的礦權(quán)管理制度、綜合勘查制度、合作開(kāi)發(fā)制度、約束退出制度、資料共享制度、糾紛解決制度等制度形式已趨于穩(wěn)定,有待在實(shí)際運(yùn)行中逐步完善。煤層氣與煤炭協(xié)調(diào)開(kāi)發(fā)機(jī)制亟需在相關(guān)立法、政府執(zhí)法、法院司法等法治各環(huán)節(jié)得到完善的法制保障。

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（責(zé)任編輯張大鵬）

Legal guarantee for coordinated development mechanisms of coal-bed methane and coal

Zhao Yunhai1,Lu Weilei2,Cao Xia2
（1.School of Public Administration,Jinzhong University,Jinzhong,Shanxi 030600,China; 2.Law School,Shanxi University of Finance and Economics,Taiyuan,Shanxi 030006,China）

AbstractThere has long been a dilemma in the development of coal and coal-bed methane. Thus the government has articulated a plenty of policy measures to encourage creative coordinated development mechanisms in an attempt to reasonably resolve the conflicts related to the development of both energy resources with safety and efficiency.Coordinated development mechanisms have well embodied the development ideas——＂innovation,coordination,green,openness and sharing＂recently put forth at the 5thPlenary Meeting of the 18thSession of the CPC Congress.The paper,based on an analysis of the existing policies and regulations in relation to coalbed methane and also on application of successful practices in reality,contends that the coordinated development mechanisms should include the following six mechanisms covering mining rights management,comprehensive prospecting,cooperative exploration,information sharing,withdrawal enforcement and dispute settlement.Then the paper concludes accordingly with some feasible legal supporting measures.

Key wordscoal-bed methane,coordinated development,legal mechanisms,legal guarantee

中圖分類(lèi)號(hào)TD－712.67

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼A

基金項(xiàng)目:?國(guó)家社科基金項(xiàng)目——煤層氣礦業(yè)權(quán)重疊問(wèn)題與法律對(duì)策研究（14BEX185）,山西省回國(guó)留學(xué)人員科研資助項(xiàng)目——山西煤層氣產(chǎn)業(yè)發(fā)展法律保障研究（2015－072）,山西省科技廳軟科學(xué)項(xiàng)目——山西省促進(jìn)煤層氣產(chǎn)業(yè)發(fā)展立法研究（2014041019－3）

作者簡(jiǎn)介:趙云海（1977－）,男,山西介休人,法學(xué)碩士,晉中學(xué)院公共管理學(xué)院講師,研究方向?yàn)?能源政策與法律。