民進(jìn)黨修改“公投法”，意欲何為

楊廣霞?王建民

2016年1月16日的臺(tái)灣“大選”再次將民進(jìn)黨送上了權(quán)力的頂峰。民進(jìn)黨不僅在此次“大選”中贏取了“總統(tǒng)”寶座，也贏得了“立法院”單獨(dú)多數(shù)，可主導(dǎo)提案修法。新一屆“立法院”會(huì)期開始以來，民進(jìn)黨一直極力推動(dòng)修訂卻屢屢受阻的“公民投票法”（簡(jiǎn)稱“公投法”）提案再次卷土重來，這次很可能如愿以償。民進(jìn)黨為何要大幅修改“公投法”？修改“公投法”對(duì)臺(tái)灣政治社會(huì)與兩岸關(guān)系將產(chǎn)生何種影響？

2003年，臺(tái)灣“立法院”通過了“公投法”。由于民進(jìn)黨當(dāng)時(shí)在“立法院”處于弱勢(shì)，因此對(duì)于2003年版的“公投法”極其不滿，大呼是一項(xiàng)“鳥籠公投”法案。近些年來，民進(jìn)黨雖然提出過幾次修改“公投法”的提案，但因自身在“立法院”的弱勢(shì)地位，最終都無(wú)一通過。2016年民進(jìn)黨剛剛實(shí)現(xiàn)完全執(zhí)政，便迫不及待地提出“公投法”的修改草案。

到目前為止，修改“公投法”提案共有五個(gè)版本，分別為民進(jìn)黨“立委”高志鵬、林淑芬、陳亭妃、葉宜津、李昆澤所提。雖然這些“立委”在民進(jìn)黨內(nèi)所屬派系不同，對(duì)所提版本的考量和政治意圖也不盡相同，各個(gè)版本的修訂內(nèi)容略有差異，但是他們所提的主要內(nèi)容仍有共通之處，主要有三大修改主線。

廢除“公民投票審議委員會(huì)”。長(zhǎng)期以來，廢除“公民投票審議委員會(huì)”（簡(jiǎn)稱“公審會(huì)”）是民進(jìn)黨修改“公投法”的重要主張。泛綠的主要提案者認(rèn)為，在主管機(jī)關(guān)之外，另設(shè)“公審會(huì)”，其范圍籠統(tǒng)模糊，造成組織疊床架屋、程序繁瑣及權(quán)責(zé)不明，而其委員由各政黨按“立法院”各黨團(tuán)席次比例推薦產(chǎn)生，會(huì)造成政黨壟斷該委員會(huì)之組成，嚴(yán)重違反權(quán)力分立原則，有礙民主在民原理之落實(shí)，鑒于修正條文第三條已規(guī)定公民投票事務(wù)統(tǒng)一由選舉委員會(huì)主管，基于選舉委員會(huì)系社會(huì)公正人士組成之合議制機(jī)關(guān)，由其負(fù)責(zé)投票事項(xiàng)之審議，即為已足。這次提案中的四個(gè)版本都主張廢除“公審會(huì)”，具體提法只有細(xì)微的差異。

降低門檻。民進(jìn)黨對(duì)“公投法”中提案、聯(lián)署、通過等各項(xiàng)門檻的限制表示極其不滿，因此主張大幅下修各項(xiàng)“公投”門檻。民進(jìn)黨主要提案者認(rèn)為，門檻過高，有過度限制人民“公投”權(quán)利之虞; 2003年通過的“公投法”的高門檻之障礙制度設(shè)計(jì)，阻礙人民落實(shí)直接民權(quán)的可能，而且對(duì)于“公投”提案門檻之不合理障礙，造成了“違憲”及剝奪人民基本權(quán)利，完全不符合民主國(guó)家的精神。這五個(gè)版本大都主張大幅降低提案門檻，下修聯(lián)署門檻，要求把通過門檻由現(xiàn)行的雙二分之一通過（參與公投人數(shù)需達(dá)選舉公民人數(shù)二分之一，并且有效票數(shù)超過二分之一同意）降到簡(jiǎn)單多數(shù)，且同意票數(shù)達(dá)投票權(quán)人總數(shù)25%或有效者過半就可以通過。但對(duì)于個(gè)別條款之“公投”案，同意票數(shù)應(yīng)達(dá)投票權(quán)人數(shù)的50%以上。

松綁“主權(quán)條款”。在2003年“公投法”通過之前，泛藍(lán)陣營(yíng)與泛綠陣營(yíng)針對(duì)“主權(quán)條款”進(jìn)行了多次博弈，雖然最終結(jié)果并沒有明確規(guī)定“主權(quán)條款”，但也起到了牽制“臺(tái)獨(dú)”勢(shì)力邁向“法理臺(tái)獨(dú)”的作用。此次民進(jìn)黨在“立法院”和“大選”雙贏的情況下，聲勢(shì)大漲，試圖憑借所謂“民意”基礎(chǔ)來松綁“主權(quán)條款”，將其納入“公投”范圍。民進(jìn)黨主要提案者認(rèn)為，“配合民國(guó)九十四年憲法增修條文修正，增列第五款‘領(lǐng)土變更案之復(fù)決’，基于人民保留及主權(quán)在民之憲法原則，涉及國(guó)家主權(quán)之讓渡或拋棄，須由國(guó)家主權(quán)擁有者的人民自己決定同意與否之權(quán)利，爰增訂第六款”。在這些提案中，有人要求在“公投法”增加一款“領(lǐng)土變更案”之復(fù)決，有人要求增加“主權(quán)變更案”之復(fù)決。這些版本的共同點(diǎn)反映了民進(jìn)黨內(nèi)部有關(guān)“主權(quán)”方面的修法意愿。

從這些不同版本的“公投法”修改提案中不難看出，爭(zhēng)奪“公投”主導(dǎo)權(quán)、塑造民意及追求“法理臺(tái)獨(dú)”是民進(jìn)黨修改“公投法”的主要目的。

從源頭上控制“公投”主導(dǎo)權(quán)是民進(jìn)黨長(zhǎng)期以來追求的目標(biāo)。廢除“公審會(huì)”是民進(jìn)黨長(zhǎng)期以來的一個(gè)主張。然而，“公審會(huì)”是2003年各政黨在2004年“大選”之際政黨惡斗及相互妥協(xié)的產(chǎn)物。由于民進(jìn)黨在當(dāng)時(shí)的“立法院”不占優(yōu)勢(shì)，對(duì)國(guó)親聯(lián)盟所提的“公審會(huì)”無(wú)力阻攔，雖然后來不惜在“公投法”立法之后對(duì)這一法案提出復(fù)議，但最終因?yàn)槠淙鮿?shì)地位而失敗。如今，民進(jìn)黨實(shí)現(xiàn)了全面執(zhí)政，認(rèn)為時(shí)機(jī)已到，便力主推動(dòng)修法。

廢除“公審會(huì)”意味著民進(jìn)黨可以引導(dǎo)“公投”議題。如若沒有“公審會(huì)”的存在，那么審議“公民投票”事項(xiàng)就歸“中央選舉委員會(huì)”和地方選舉委員會(huì)負(fù)責(zé)。而“中央選舉委員會(huì)”是受“行政院”控制的獨(dú)立單位，地方選舉委員會(huì)也是受各地市政官員所控制。民進(jìn)黨在豐厚的行政權(quán)力之下，可以輕易控制“公投”議題的設(shè)定，同時(shí)還可以輕易阻隔其他政黨的提案，如此，民進(jìn)黨就會(huì)毫不費(fèi)力地控制“公投”議題。

民進(jìn)黨強(qiáng)烈要求廢除“公審會(huì)”，也是出于控制“公投”流程的考量。如若“中央選舉委員會(huì)”和地方選舉委員會(huì)主導(dǎo)“公投法”的審議事項(xiàng)，那么同時(shí)也會(huì)制定整個(gè)“公投”的流程，而這些權(quán)力機(jī)構(gòu)又歸民進(jìn)黨所管。如若“公投”的權(quán)限大都?xì)w民進(jìn)黨所有，那么民進(jìn)黨就會(huì)隨意發(fā)動(dòng)符合自身利益的“公投”，包括根據(jù)自身的需要來制定“公投”的時(shí)間、地點(diǎn)、符合“公投”的各種條件，絲毫不受其他政黨的約束。

降低“公投”門檻則是民進(jìn)黨刻意塑造民意的一個(gè)重要政治行為。事實(shí)上，民進(jìn)黨一直主張降低“公投”門檻，如今在實(shí)現(xiàn)全面執(zhí)政之際，自然會(huì)加強(qiáng)推動(dòng)的力度。民進(jìn)黨主張降低“公投”門檻，是試圖從制度上為“公投”創(chuàng)造便利，并以此來引導(dǎo)民意。民進(jìn)黨向來善于鼓動(dòng)民眾參與各種社會(huì)運(yùn)動(dòng)，“公投”也是該黨慣用的工具。民進(jìn)黨往往善于擴(kuò)大微小的事件，然后順著事態(tài)的發(fā)展把民意引向?qū)ψ约河欣姆较?。同時(shí)，降低“公投”門檻，意味著民進(jìn)黨可以繞開有可能阻礙此提案的“立法院”。 雖然在“立法院”“修憲委員會(huì)”內(nèi)，民進(jìn)黨團(tuán)扭轉(zhuǎn)了以往的弱勢(shì)局勢(shì)，但是有關(guān)“修憲”等重大法案仍需要大多數(shù)“立委”的通過，如果民進(jìn)黨在操縱民粹的情況下，直接發(fā)動(dòng)“公投”，就可以省去了“立法院”的程序。

陳水扁當(dāng)局推動(dòng)的“入聯(lián)公投”引發(fā)海外華僑華人強(qiáng)烈抗議。

民進(jìn)黨大力推動(dòng)降低“公投”門檻，也是出于政治動(dòng)員的考量。因?yàn)椤肮丁庇兄苯用裰鞯囊夂档汀肮丁遍T檻，民進(jìn)黨事實(shí)上是將“公投”與“民意”的動(dòng)員劃上等號(hào)，彰顯民進(jìn)黨代表民意的形象，用在“公投”問題上的積極態(tài)度來爭(zhēng)取島內(nèi)輿論的道德制高點(diǎn)。如果仔細(xì)考究民進(jìn)黨推動(dòng)的“公投”議題，大部分議題（如“核四”議題）通過的可能性并不高，而類似2004年與“大選”綁定的“公投”，屬于咨詢性“公投”，并無(wú)法律效力。所以說，“公投”門檻一旦降低，極有可能被民進(jìn)黨濫用。因此對(duì)民進(jìn)黨而言，降低“公投”門檻是表，加強(qiáng)民粹動(dòng)員是里。民進(jìn)黨提議降低“公投”門檻表面上是“呼應(yīng)民意”，實(shí)質(zhì)為操縱民意提供便利，也為將來民進(jìn)黨借“民意”之名增加與大陸對(duì)抗的砝碼打開方便之門。

民進(jìn)黨提案松綁將“憲法”、“領(lǐng)土”、“主權(quán)”納入“公投”范圍，是為未來謀求“法理臺(tái)獨(dú)”鋪路。民進(jìn)黨在操縱民粹的情況下，直接發(fā)動(dòng)“公投”，省去了“立法院”的程序，也減少了阻礙“公投”的力量，為民進(jìn)黨實(shí)現(xiàn)以“公民自決”決定“臺(tái)灣前途”的企圖打下基礎(chǔ)。自成立以來，民進(jìn)黨就以追求“臺(tái)獨(dú)”為其最終的政治目標(biāo)，希望通過制定“新憲法”達(dá)到重塑法源、重定“主權(quán)”和“領(lǐng)土”的內(nèi)涵。在這一指導(dǎo)原則下，民進(jìn)黨企圖利用各種途徑大幅修改現(xiàn)有“憲法”，并在國(guó)際上表達(dá)臺(tái)灣“全民的意志”。民進(jìn)黨如此的做法，非常明顯是想借臺(tái)灣2300萬(wàn)人的“民意”來威脅大陸。

民進(jìn)黨謀求“法理臺(tái)獨(dú)”的核心是廢除“中華民國(guó)”法統(tǒng)，重塑臺(tái)灣定位?！胺ɡ砼_(tái)獨(dú)”的具體表現(xiàn)就是民進(jìn)黨利用手中有利的執(zhí)政資源， 用“憲法”和“法律”的形式， 鼓吹“民主”的口號(hào)， 通過“公民投票”的方式廢除現(xiàn)行法統(tǒng)， 為“臺(tái)獨(dú)”提供法源依據(jù)， 從而改變兩岸同屬一個(gè)中國(guó)的事實(shí)， 達(dá)到把臺(tái)灣從中國(guó)分裂出去的目的。具體說，“法理臺(tái)獨(dú)”的核心內(nèi)容就是在所謂“新憲法”里重新界定臺(tái)灣是一個(gè)“主權(quán)獨(dú)立的國(guó)家”， 重新界定“領(lǐng)土”和居民國(guó)籍歸屬。

另外，上述提案也有民進(jìn)黨內(nèi)“臺(tái)獨(dú)基本教義派”壓迫蔡英文向激進(jìn)“臺(tái)獨(dú)”方向移動(dòng)的意圖。蔡英文的模糊政策引起了黨內(nèi)“臺(tái)獨(dú)基本教義派”的不滿，他們想在蔡英文沒有上任前以這種方式來試探蔡英文、臺(tái)灣民眾、大陸及美國(guó)的態(tài)度。如果順利，他們會(huì)向激進(jìn)“臺(tái)獨(dú)”邁開更大的步伐。

雖然這些修改“公投法”的版本尚處在提案階段，但已反映出了一些動(dòng)向。預(yù)計(jì)在民進(jìn)黨具有執(zhí)政優(yōu)勢(shì)的情況下，“公投法”會(huì)在一定程度上完成修改。一旦“公投法”修改成功，將對(duì)臺(tái)灣的政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)以及兩岸關(guān)系產(chǎn)生重要的影響。

如果“公投”門檻降低，意味著“公投”在島內(nèi)將成為常態(tài)化的政治行為，任何問題都有可能被拿來“公投”，“公投”很可能成為政治斗爭(zhēng)的工具。之前的“討黨產(chǎn)公投”（討論國(guó)民黨黨產(chǎn)）就是民進(jìn)黨用來與國(guó)民黨斗爭(zhēng)的工具。這既會(huì)嚴(yán)重沖擊臺(tái)灣的基本政治制度（“立法院”的功能受到削弱），又會(huì)給民進(jìn)黨操縱民粹打開方便之門。

廢除“公審會(huì)”，在民進(jìn)黨占有執(zhí)政優(yōu)勢(shì)的情況下，意味著“公投”將被民進(jìn)黨所控制。如果“公投”被一個(gè)政黨所控制，那么“公投”將失去它本質(zhì)的意義，成為政黨用來謀取利益的工具，被民進(jìn)黨“公器私用”。

“公投”門檻降低也將給臺(tái)灣的經(jīng)濟(jì)帶來不確定性。數(shù)年之前的“拜耳公投”（拜耳公司投資案）就曾影響了歐洲投資者對(duì)臺(tái)灣的投資。近年來，臺(tái)灣的經(jīng)濟(jì)一直處于萎靡不振的狀態(tài)，若任何有爭(zhēng)議的投資建廠都要經(jīng)過“公投”，公民在不了解實(shí)情的情況下如果輕易做出決定，對(duì)臺(tái)灣的經(jīng)濟(jì)發(fā)展有百害而無(wú)一利。

由于“核四停建公投”提案難以通過“公投”門檻，民進(jìn)黨號(hào)召民眾走上街頭，反對(duì)“核四”續(xù)建。

此外，“公投”門檻降低對(duì)兩岸關(guān)系也將產(chǎn)生非常大的影響。臺(tái)灣的“公投法”規(guī)定，“總統(tǒng)”有權(quán)在任內(nèi)就“國(guó)家安全”或者“領(lǐng)土變更”等重大議題發(fā)起“防御性公投”。在“公投”門檻降低的情況下，兩岸議題非常有可能成為“公投”的議題，這一假設(shè)如果成為現(xiàn)實(shí)，兩岸關(guān)系將會(huì)重新進(jìn)入緊張狀態(tài)。這種情況以前有過先例。2004年陳水扁為挽救選情就舉辦過“公投綁大選”，使兩岸關(guān)系一度緊張?？梢韵胍?，如果舉辦“公投”的難度下降，“公投”將非?？赡艹蔀椴倏v兩岸議題的工具。此外，如果將“憲法修改”、“領(lǐng)土變更”及“主權(quán)讓渡”等納入可“公投”范圍，還有可能導(dǎo)致島內(nèi)激進(jìn)勢(shì)力挑戰(zhàn)“一個(gè)中國(guó)”底線。他們可假借“公投”的名義重新界定“領(lǐng)土”、人民、“主權(quán)”、“憲法”，將兩岸關(guān)系的發(fā)展引入萬(wàn)劫不復(fù)之地。