“誰解決了代耕農問題，就該得諾貝爾獎”

南方周末記者 翟星理

發(fā)自廣東珠海

珠海市《關于解決我市代耕農問題的指導意見》（以下簡稱《指導意見》）出臺將滿周年。作為廣東省第一個出臺文件解決代耕農問題的城市，這項政策甫一出臺即被外界解讀為代耕農多年身份尷尬的終結者。

珠?；鶎痈刹繉Α吨笇б庖姟穲笠院裢?，“它最大的亮點在于吸收符合條件的代耕農加入珠海非農業(yè)戶口，同時把代耕農納入當?shù)厣鐣Ｕ象w系?！睆慕鉀Q代耕農身份尷尬的角度看，《指導意見》似乎解了代耕農燃眉之急。

華南農業(yè)大學社會學系主任向安強認為，此舉邁出了解決代耕農問題的關鍵一步，解決了部分代耕農的戶口問題，使代耕農的利益訴求和權益保障有了政策依據(jù)。

“即便如此，這也不可能徹底解決代耕農的所有問題?！毕虬矎娬f，農業(yè)戶口與非農業(yè)戶口天壤之別，代耕農入非農業(yè)戶口本身是一個折中方案。代耕農入戶后融入當?shù)貎H靠一紙公文不僅困難重重，而且有可能引發(fā)新的社會矛盾。

“潛規(guī)則”

鮑國洪正在經歷十幾年村委會主任生涯的最大難題。為了珠海市斗門區(qū)井岸鎮(zhèn)西埔村代耕農入戶的事情，他記不清找村民代表談判了多少次。

和珠三角眾多吸納代耕農的村莊相比，西埔村顯得相當另類。除了本村四千多戶籍人口，這個高度工業(yè)化的村莊還有四萬八千常住外來人口。2015年6月，珠海市政府印發(fā)《指導意見》的消息傳來時，西埔村炸開了鍋。鮑國洪說，村民的疑慮在于，村里靠建材運輸發(fā)家的代耕農生活過得比大多數(shù)本村人都要好，讓他們入戶分西埔村一杯羹，還有無必要？

不過，2010年華南農業(yè)大學社會學系主任向安強帶著國家社會科學基金項目課題組調研時，看到的代耕農是另一幅光景。代耕農居住的房屋面積狹小、臟亂，環(huán)境惡劣到生產工具、廚房、交通工具、床都在一間只有十來平方米的空間里，睡覺的床與煮飯的鍋只有一兩步之遙。幾張自制的木凳、一張木桌，便是他們全部家具，一塊舊布或者被剪開的化肥袋往屋的角落一搭就是沖涼房和廁所。

與惡劣的生存環(huán)境相比，向安強認為困擾代耕農的最大難題是戶口。20世紀70年代末80年代初，部分農村基層組織為打消代耕農遷入代耕地的疑慮，口頭承諾或書面協(xié)定解決戶口問題，作為引入代耕農的優(yōu)惠政策之一。但近30年過去了，除小部分代耕農成功入戶外，大部分代耕農的戶口問題遲遲得不到解決。

他認為，代耕農入戶難有兩個原因。一為政策變更，入戶權限轉移。1984年前，因為批準落戶的權力具有模糊性，代耕農的戶口可由鄉(xiāng)政府直接辦理。于是，后來遷入的代耕農就默認鄉(xiāng)政府有入戶的權力。實際上，大約在1984-1985年，鄉(xiāng)政府的入戶權已被收回，但“入戶協(xié)定”卻被當作“潛規(guī)則”，仍然鼓勵著大量的外地農民遷入代耕。直到1992年，珠三角部分城市明確表態(tài)不再吸收代耕農，于是政策變動就成為拒絕代耕農入戶的最普遍的官方理由。

另一個原因是當?shù)卮迕褡钃先霊?，拒絕利益共享。絕大部分代耕地的農民都不同意代耕農入戶。向安強團隊的田野調查持續(xù)到2014年年底，在一個村莊，有超過一半的村民明確表示反對代耕農入戶，特別是入農業(yè)戶口。因為有本地戶口的村民在1993年耕地被征后都得到了土地補償，而且每年還可以得到金額不等的土地基金分紅。如果代耕農也入農業(yè)戶口，就有資格一起分享分紅和補償。

解決代耕農問題，無完美方案

珠海市委農村工作辦公室副主任范時杰覺得產生和解決代耕農問題的核心都是土地。法學博士出身的范時杰曾任北京師范大學珠海分校社會發(fā)展研究中心主任。

他認為，社會福利存在高地和洼地，高地福利本身是一種稀缺資源，如果不設準入門檻，擠入高地的人越來越多，高地的平均福利最終會被攤薄。而在農村，各種福利基本都與戶籍和土地掛鉤，農村土地大體分為承包地和宅基地兩種，因此土地問題首先成為代耕農身份認證的門檻。

“道理很簡單，按照既有的土地政策和法律法規(guī)，你租一塊地種糧食種經濟作物，種一輩子，這塊地也不是你的?！狈稌r杰直言，雖然政府部門提出解決代耕農問題至今已有十幾年，但因代耕農問題錯綜復雜，至今沒有出現(xiàn)完美的解決方案。

珠海市委農村工作辦公室一位不愿具名的干部告訴南方周末記者，《指導意見》出臺之前，和珠三角其他城市一樣，珠海也在嘗試解決代耕農問題。

“蛋糕就這么大，本地人不愿意分太多給代耕農，十戶八戶好解決，你動不動幾十戶上百戶抱團居住在一起，本地人要分多少蛋糕給他們？”這位干部說，平衡當?shù)卮迕衽c代耕農的利益關系一直讓相關部門頭疼不已，農業(yè)部門甚至一度流傳著一個說法：誰能解決中國代耕農的問題誰就能得諾貝爾獎。

范時杰也承認解決代耕農問題的重要性，“無論哪種解決方案，都是這個群體的身家性命所在?！彼忉?，如果解決方案是把一群沒有工業(yè)化勞動技能的代耕農放在城市里生活，那這種方案是很不負責任的，不能簡單地說現(xiàn)在工業(yè)發(fā)達就讓代耕農離開土地去打工。

從《指導意見》來看，第七條提及“為代耕農及其配偶和直系親屬提供各類技能培訓和創(chuàng)業(yè)培訓”、“為代耕農及其配偶和直系親屬提供就業(yè)信息、政策咨詢、就業(yè)指導、職業(yè)介紹、創(chuàng)業(yè)服務等就業(yè)服務”，珠海似乎已經意識到代耕農融入當?shù)厣鐣钠D難所在。

折中方案

《指導意見》出臺之前，珠海市金灣區(qū)三灶鎮(zhèn)中心村村委會副主任黃少輝一直覺得戶口問題像懸在春花園村13戶代耕農頭頂?shù)囊话牙麆Α?/p>

黃少輝回憶，三十多年前，三灶鎮(zhèn)中心村從陽江市招來一批代耕農。經過幾輪土地開發(fā)，2006年起春華園村的13戶代耕農已經無田可耕。但這批勤勞的陽江人憑借二十年的勞作收入在春花園村建起13座4層半的小樓。

按《指導意見》，符合條件的代耕農可以加入當?shù)胤寝r業(yè)戶口，同時享受當?shù)厣鐣Ｕ戏?。黃少輝告訴南方周末記者，“等了20年，他們的問題終于可以解決了。”

但在向安強看來，《指導意見》最多只能算一個折中方案。他解釋，在代耕農這個問題上，入農業(yè)戶口和入非農業(yè)戶口區(qū)別非常大。入農業(yè)戶口則可獲得更多利益，比如分紅和土地征收分利，而非農業(yè)戶口基本上自動排除了獲取這些利益的可能性。

從代耕農角度出發(fā)，入農業(yè)戶口是首選。而從政府解決代耕農入戶問題的初衷出發(fā)，入非農業(yè)戶口的實際操作性更強，因為這不僅僅是代耕農的問題，更是當?shù)剞r民的問題。

他的團隊發(fā)現(xiàn)，中山市早年就已經出臺過解決代耕農入戶問題的折中方案——有條件地準入非農業(yè)戶口，效果還不錯。珠海市現(xiàn)在的這個方案，屬于借鑒中山經驗。代耕農入戶問題是歷史遺留問題，非常復雜，雙方都需要作出讓步。正因如此，政府才采取了折中方案：讓代耕農入非農業(yè)戶口。

“說它是折中方案，更重要的原因是沒有解決代耕農的轉型和社會融入問題?！毕虬矎娬J為，代耕農問題分為解決歷史問題和現(xiàn)實問題，“換句話說，就是入戶問題和轉型、社會融入問題”。解決歷史問題關鍵靠政策，相對容易。解決現(xiàn)實問題僅靠政策幾乎不可能。原因在于，入戶只是解決了戶籍方面的身份認同，真轉型及社會融入是代耕農在代耕地的市民化過程。