地方政府大部制改革的反思
——基于深圳市的追蹤調(diào)查與分析

宋新玲(中國人事科學(xué)研究院,北京 100101)

地方政府大部制改革的反思
——基于深圳市的追蹤調(diào)查與分析

宋新玲
(中國人事科學(xué)研究院,北京 100101)

摘要:通過對深圳市大部制改革的跟蹤調(diào)查發(fā)現(xiàn),大部制改革后,深圳的政府機構(gòu)得到優(yōu)化,資源得到整合,管理層級實現(xiàn)了扁平化,決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)和監(jiān)督權(quán)相互監(jiān)督和協(xié)調(diào)的運行機制得到了初步的完善,在一定程度上提高了行政效率。但是以激進方式推進的大部制改革,盡管從形式上實現(xiàn)了組織的扁平化,但大部制改革的最終目標(biāo)并未完全實現(xiàn)。在“委”與“局”的運作模式中,相關(guān)的聯(lián)系制度建立得并不充分,有的部門甚至重新帶來了交叉和混亂。在改革存在一定程度的阻力、缺乏內(nèi)生動力和需要政治強力介入的背景下,加強頂層設(shè)計、強化制度約束和公民政治參與是地方政府大部制改革過程中需要關(guān)注的重點。

關(guān)鍵詞:大部制；深圳市；改革

2009年7月11日,經(jīng)中央編委和廣東省委、省政府批準(zhǔn),中共深圳市委、深圳市人民政府聯(lián)合發(fā)布《深圳市人民政府機構(gòu)改革方案》,深圳市大部制改革就此拉開序幕。在這次機構(gòu)改革中,深圳市在構(gòu)建決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)和監(jiān)督權(quán)既相互制約又相互協(xié)調(diào)的政府運作模式方面取得了一定的成效。在此基礎(chǔ)上, 2014年深圳又進行了新一輪的政府職能轉(zhuǎn)變和機構(gòu)改革調(diào)整,進一步對2009年的大部制改革進行了修正與完善。本研究試圖追蹤調(diào)查深圳市大部制改革以來的運行情況,探討地方政府大部制改革中存在的問題和可供借鑒的經(jīng)驗。

一、政府大部制改革的理論檢視

人類群體必須解決如何就公共事務(wù)作出決定的問題,“這個由誰決定的問題便產(chǎn)生了政府問題。幾乎所有的社會都創(chuàng)立了專門制定并實施集體決定的機構(gòu),這些機構(gòu)實體就是政府”[1]7。政府的使命就是“向社會提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù),以及對社會進行管制”[2]。由此,政府機構(gòu)和職能是否合理,其決策和執(zhí)行是否高效,政府自身運行成本的高低都事關(guān)政府的治理能力。

改革開放以來,我國先后進行了7次大的政府機構(gòu)改革,前5次主要解決“政企分開”的問題,以求逐步適應(yīng)市場經(jīng)濟發(fā)展的要求。2008年以來,我國提出了“大部制”改革的目標(biāo),以適應(yīng)國家治理現(xiàn)代化的現(xiàn)實要求?！霸诋?dāng)代世界,政府機構(gòu)改革一般被看作行政體制改革的重要組成部分,是提高政府行政效率和效能、完善政府治理結(jié)構(gòu)、更好地履行政府職能、重構(gòu)政府價值、實現(xiàn)有效分權(quán)、提高政府社會管理和公共服務(wù)能力的必要手段。”[3]因此,大部制改革可看作是重新進行“三定”,更好地運用公權(quán)力、維護公共利益的過程。在此過程中,如何實現(xiàn)部門之間的協(xié)調(diào)和制約,徹底解決推諉、扯皮、爭利等現(xiàn)象,則是一個長期的博弈。

1999年,《中共中央國務(wù)院關(guān)于地方政府機構(gòu)改革的意見》指出,地方政府的機構(gòu)設(shè)置、職能配置與社會主義市場經(jīng)濟發(fā)展的矛盾日益突出。一是政府直接干預(yù)企業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營活動,難以發(fā)揮市場在資源配置中的作用；二是政府越位管理情況過多,一些應(yīng)由社會自我管理或由社會中介組織提供的服務(wù),也由政府大包大攬；三是政府部門權(quán)力利益化傾向嚴(yán)重,加劇了部門、行業(yè)和地方的保護主義,阻礙了社會公平發(fā)展和市場體系的培育。[4]馬克思在總結(jié)巴黎公社的寶貴經(jīng)驗時,提出了以“消除官僚特權(quán)、減輕人民負擔(dān)和歸屬人民”為內(nèi)涵的“廉價政府”理論,[5]同時,目前我國的政府機構(gòu)較為龐大,從業(yè)人員和行政管理費用較多。“1978年,我國政府的行政管理費為52. 9億元,占政府財政支出的4. 7﹪,而到了2006年,行政管理費為7571. 05億元,占了政府財政支出的18. 73﹪,快接近于20﹪了。反觀其他國家,行政管理費占整個公共財政開支,最高的是13﹪,而美國這樣的大國也還不到10﹪?！盵6]這不僅影響黨和政府與人民群眾的關(guān)系,還妨礙經(jīng)濟發(fā)展和社會穩(wěn)定,必須下決心進行地方政府機構(gòu)改革。

大部制改革是當(dāng)代政府改革的一種國際流行趨勢,大部制也成為市場經(jīng)濟發(fā)達國家廣泛采用的政府部門設(shè)置方式。在該體制下,同類職能由一個部門進行管理,避免傳統(tǒng)體制下的多頭管理、職能交叉等問題,對職能相近的部門進行合并重組,能夠使部門利益趨同,目的明確,有利于從根本上克服爭權(quán)奪利、推諉扯皮的現(xiàn)象,能夠形成精干力量,使政府機構(gòu)保持穩(wěn)定性,提高行政效能。[7]從“權(quán)力三分”的角度看,探索實行大部制有利于形成決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)和監(jiān)督權(quán)的協(xié)調(diào)和制約。有些執(zhí)行性的職能將會社會化,交由社會組織甚至公民個人完成,政府將集中精力做好決策、監(jiān)管等工作。在政府決策中,決策職能相對集中,決策部門可以更清楚地看到哪些適合政府部門自身行使,哪些交由社會承擔(dān)更為合理,從而既能促進決策的科學(xué)性,又能實現(xiàn)權(quán)力的科學(xué)配置和規(guī)范運行,使決策更科學(xué)民主,執(zhí)行更迅速有效,監(jiān)督更客觀公正。可以說,探索實行大部制是精簡政府機構(gòu),提高政府的決策力和執(zhí)行力,降低政府運行成本的有效舉措。

二、深圳市大部制改革的主要內(nèi)容

在深圳市實行的大部制改革中,原來的46個工作部門被減少到32個,設(shè)立了發(fā)展和改革委員會、科技創(chuàng)新委員會、經(jīng)濟貿(mào)易和信息化委員會、財政委員會、規(guī)劃和國土資源委員會、交通運輸委員會、衛(wèi)生和人口計劃生育委員會、人居環(huán)境委員會和市場監(jiān)督管理委員會等9個承擔(dān)制定政策、規(guī)劃、標(biāo)準(zhǔn)等職能并監(jiān)督執(zhí)行的委員會,理順和整合部門職能部門為“局”和“辦”,通過歸口管理制度和聯(lián)席會議制度兩種運作方式,初步探索了決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)相互協(xié)調(diào)和相互制約的格局。

(一)“委—局”的目標(biāo)定位。

一是提高政府績效。政府績效包括公共行政的成本、政府部門的產(chǎn)出與效益和公共行政成本與收益比較三個部分。[8]422-423政府職能部門數(shù)量的多寡,直接影響到政府績效的高低。通過將決策、執(zhí)行、監(jiān)督三項事權(quán)分離,讓政府機構(gòu)更加精干,使執(zhí)行機構(gòu)在績效合同的指導(dǎo)下,依據(jù)組織自身的性質(zhì)和發(fā)展選擇專業(yè)人士,采用先進的管理方法和技術(shù)提高行政執(zhí)行的現(xiàn)代化、專業(yè)化水平,都是提升政府績效的有效方式。二是提高政府決策質(zhì)量。公共決策的主體是“由政府、非政府公共組織和民眾”[9]4構(gòu)成的體系化的主體。在國家治理現(xiàn)代化的背景下,有效提高公民的政治參與,對提高政府決策質(zhì)量至關(guān)重要。通過聽證、議證、民間調(diào)查、專家咨詢、市民參與等行政參與新方式,能有效降低決策的不確定性和決策成本,減少決策失誤,提高決策質(zhì)量和決策水平。三是增進公共權(quán)力的“公共性”。政治權(quán)力作為政府管理的生命線,其本質(zhì)上是“特定力量的制約關(guān)系”,在常態(tài)下必然是公共力量,其所要實現(xiàn)的是社會群體的共同要求,[10]67這就要求公共權(quán)力回歸“公共性”?！叭龣?quán)”的制約與協(xié)調(diào)機制徹底打破了原有的三權(quán)合一的部門權(quán)力壟斷格局,減少了決策中的部門利益,推動了公共權(quán)力進一步回歸“公共性”。

(二)“委—局”的職能劃分。

按照中央關(guān)于政府決策、執(zhí)行、監(jiān)督既相互制約又相互協(xié)調(diào)的要求,根據(jù)“委局辦”分設(shè)的原則重新調(diào)整政府架構(gòu),在新架構(gòu)下,主要發(fā)揮決策作用的“委”即“委員會”,承擔(dān)制定政策、規(guī)劃、標(biāo)準(zhǔn)等職能,主要發(fā)揮執(zhí)行作用的“局”,主要承擔(dān)執(zhí)行和監(jiān)管職能,具體內(nèi)容見下表:

表1.深圳市大部制改革中“委”與“局”的職能(以09年的方案為例)①

(三)“委—局”的具體運作。

1.歸口管理制度。歸口管理實際上就是按照權(quán)責(zé)一致的原則,各司其職,根據(jù)特定渠道實施管理的方式。在深圳市“委”與“局”的實際運作中,“委”主要行使“審核上報”等職責(zé),“局”在規(guī)劃、政策、標(biāo)準(zhǔn)、重大事項方面主要行使“擬訂”等職責(zé),[11]在縱向的事權(quán)劃分方面,進一步突出市一級部門的決策統(tǒng)籌職能,區(qū)、街道辦則加強政策、法規(guī)的執(zhí)行力度?？陀^上來講,“委”主要承擔(dān)決策職能,涉及行政審批等權(quán)力也在逐步向下轉(zhuǎn)移,進一步釋放市場在經(jīng)濟社會發(fā)展中的促進作用。在本次改革中共取消、調(diào)整、轉(zhuǎn)移284項職責(zé)及行政審批事項,其中,取消和調(diào)整行政審批事項194項,占當(dāng)時623項的31﹪。同時,取消、調(diào)整和轉(zhuǎn)移部門承擔(dān)的一些評比表彰、統(tǒng)計考核、宣傳培訓(xùn)、辦展辦會等90項事務(wù)性職責(zé)。[12]又如市人居環(huán)境委和市衛(wèi)生人口計生委根據(jù)改革要求,分別出臺了《深圳市人居環(huán)境委員會歸口聯(lián)系暫行規(guī)定》、《深圳市衛(wèi)生人口計生委和深圳市藥品監(jiān)管局歸口聯(lián)系工作制度(暫行)》,從制度和工作機制上明確了“委”、“局”之間的責(zé)權(quán)劃分、議事規(guī)則和程序、信息共享以及業(yè)務(wù)協(xié)作等。

2.聯(lián)席會議制度。一般由該聯(lián)席會議牽頭部門召開會議進行協(xié)調(diào),并以會議紀(jì)要的形式體現(xiàn)協(xié)調(diào)結(jié)果。聯(lián)席會議召集人一般為市領(lǐng)導(dǎo),對于爭議不大的部門職責(zé)分工,此種形式較為常見。如: 2006年,深圳市建立了國家生物產(chǎn)業(yè)基地聯(lián)席會議制度,由分管副市長任總召集人,具體工作由市發(fā)改委承擔(dān)。

三、深圳市大部制改革的評估

改革幾年來,從總體上看,大部制改革從制度和工作機制上明確了“委”、“局”之間的責(zé)權(quán)劃分、議事規(guī)則和程序、信息共享以及業(yè)務(wù)協(xié)作等職責(zé)；在構(gòu)建決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)和監(jiān)督權(quán)既相互制約又相互協(xié)調(diào)的政府運作模式方面,也取得一定的成效,如部分決策委出臺一些工作辦法,對日常工作運行機制進行了一定的探索。為全面了解與掌握深圳市大部門制改革的具體成效,深圳市于2010年12月6日至2011年4月8日,采用多階抽樣方法展開問卷調(diào)查,對象涉及深圳市的公務(wù)員、企業(yè)、社會組織和市民四類人員。本次問卷共發(fā)放問卷1491份,回收1442份,回收率96. 7﹪。此后,深圳市相關(guān)政府部門也展開了一系列調(diào)研與評估,進一步對改革的成效、問題、發(fā)展方向與目標(biāo)進行了探討,進一步分析總結(jié)了大部制初步實施后存在的問題與不足。

表2.樣本分析　(單位:﹪)②

從上表可看出, 53. 6﹪的公務(wù)員, 64. 43﹪的企業(yè), 64. 43﹪的社會組織和61. 92﹪的市民基本認(rèn)可此次政府機構(gòu)改革。但通過對調(diào)查樣本的分析,結(jié)合筆者的實地調(diào)研,我們認(rèn)為仍有以下幾方面的問題亟待解決。[13]

一是部門職能界定有待優(yōu)化,政府轉(zhuǎn)移職能需進一步推進。在被調(diào)查的所有公務(wù)員中, 15﹪的公務(wù)員認(rèn)為歸口聯(lián)系的“委”“局”間的職能權(quán)限的明確程度未盡人意, 15﹪認(rèn)為“委”“局”間的分工配合機制的明確程度有所弱化, 13﹪認(rèn)為部門新劃入職責(zé)的履行效果反而變差了。被調(diào)查的社會組織中, 13. 3﹪的社會組織認(rèn)為“三定”對存在職能交叉的問題作出明確規(guī)定的落實情況不理想；10. 4﹪的社會組織認(rèn)為“三定”方面并沒能嚴(yán)控機構(gòu)編制,確保人員編制總量；8. 1﹪的社會組織對于政府部門承擔(dān)的事務(wù)性職能的取消、調(diào)整和轉(zhuǎn)移的舉措持有異議。

二是行政審批制度有待完善。在機構(gòu)改革中,取消和調(diào)整的行政審批事項占深圳現(xiàn)有623項的31﹪。但個別部門的審批事項并沒有實質(zhì)性減少,而是將審批事項合成一類或作為一項,在程序上并沒有簡化。另一方面,需要提交的審批材料仍然繁多,如有的事項辦理環(huán)節(jié),提供的材料從原來的7項增加到目前的20項。在被調(diào)查的企業(yè)中, 67. 5﹪的企業(yè)和多數(shù)市民認(rèn)為政府機構(gòu)改革后,還需要進一步簡化行政手續(xù),提高行政效率。

三是行政組織架構(gòu)有待調(diào)整。機構(gòu)改革后,有9個委是合并了原來的多個政府工作部門形成的,個別部門整合幅度過大,如有的委一下整合了原有五六個單位的職責(zé),管理幅度相對較大,各個處室之間的磨合還需要一段時間,對精細化管理造成了一定的難度。此外,個別部門整合的力度仍需加強,如環(huán)境保護職能仍然分散于人居環(huán)境委、水務(wù)局、城管局等部門,在大環(huán)保體制的推行方面有待進一步加強。

四是政府運行機制有待完善。首先,政府部門之間尚未充分建立起制度化的聯(lián)系機制。如在安全生產(chǎn)監(jiān)管工作方面,市安全生產(chǎn)委員會、市安監(jiān)局與成員單位以及各區(qū)的安全生產(chǎn)監(jiān)管部門的協(xié)調(diào)機制中有待完善,安全生產(chǎn)監(jiān)管中的技術(shù)保障機制有待落實。其次,歸口聯(lián)系機制有待完善。如“委”與所聯(lián)系的“局”相互之間歸口聯(lián)系機制不夠清晰、明確,有關(guān)聯(lián)系的方式、聯(lián)系的內(nèi)容、操作程序等都沒有明確規(guī)定,缺乏指導(dǎo)性、可操作的實施辦法,尤其缺乏關(guān)于歸口聯(lián)系的范圍、方式、工作機制,以及歸口聯(lián)系的會議制度、審核報送制度、報告制度和信息發(fā)布制度等實施細則?！拔迸c其歸口聯(lián)系的“局”是級別相等的機構(gòu),實行歸口聯(lián)系,在具體實施當(dāng)中,歸口聯(lián)系作為制度只是一個原則,缺乏操作性,導(dǎo)致部分“委”與歸口聯(lián)系的“局”聯(lián)系運轉(zhuǎn)不暢,沒有充分達到預(yù)期效果。再次,決策、執(zhí)行、監(jiān)督需要進一步分離。經(jīng)過部門合并,“委”的管理幅度擴大,每個“委”管理的事務(wù)更多,也擁有更大和更為集中的行政決策權(quán)。但實際上,決策、執(zhí)行與監(jiān)督在部門內(nèi)部仍然沒有嚴(yán)格厘清,“委”并沒有完全履行重大政策制定等決策職能,往往陷身于執(zhí)行類的職能內(nèi)；“局”除了增加執(zhí)行事務(wù)外,也履行了一些決策職能,并且在執(zhí)行上并沒有實行專業(yè)化。此外,決策、執(zhí)行、監(jiān)督功能在部門間的配置也不夠科學(xué)合理,一些部門集決策和執(zhí)行于一身,監(jiān)督流于形式,行政權(quán)力并沒有進行合理分解,未能實現(xiàn)權(quán)力的有效制約,在實際運作中容易出現(xiàn)決策欠公正、科學(xué),重執(zhí)行、輕決策,監(jiān)督乏力等弊端。

五是相關(guān)領(lǐng)域的配套改革還不到位。如公共財政體制、人員分流機制不完善,財權(quán)與事權(quán)的關(guān)系沒有完全理順,預(yù)算管理的科學(xué)化、透明度和剛性都需要提高,各類追加預(yù)算的支出缺乏相應(yīng)的監(jiān)管。對于部分客觀原因沒有辦法理順部門職能的部門,“三定”方案的后續(xù)沒有跟進相應(yīng)的政策扶持,如交通運輸委在將相關(guān)的道路建設(shè)職能集中后,由于人員劃轉(zhuǎn)等配套政策措施未跟上,職能未能很好地轉(zhuǎn)變。此外,相關(guān)的財政政策沒有跟上,導(dǎo)致職能劃轉(zhuǎn)不順暢。各類轉(zhuǎn)移支付的合理化、規(guī)范化、公開化、透明化不足等。這些都影響了“三定”方案的執(zhí)行。本次調(diào)查顯示, 42. 9﹪的企業(yè)認(rèn)為機構(gòu)改革后凸顯的問題是缺乏配套的相關(guān)政策和措施、政府沒有充分發(fā)揮媒體的宣傳作用。

四、小結(jié)

通過對深圳市大部制改革的調(diào)研發(fā)現(xiàn),深圳市在短時期內(nèi)較快地完成了大部制改革,政府行政資源的整合,財權(quán)事權(quán)的劃分,決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)和監(jiān)督的協(xié)調(diào)與制約等方面都取得較快的進展。通過這種“自上而下”的改革,順應(yīng)了政府治理的要求,贏得了深圳市民的支持,可以說,成效非常顯著。但是以激進的方式推進的大部制改革,盡管從形式上實現(xiàn)了組織的扁平化,但是大部制改革的最終目標(biāo)并沒有完全實現(xiàn)。在“委”與“局”的運作模式中,相關(guān)的聯(lián)系制度建立得并不充分,有的部門甚至重新帶來了交叉和混亂。究其根源,原因在于:一是改革存在一定程度的阻力。盡管從中央到地方全力支持深圳市大部制改革,但是在事關(guān)部門核心利益方面的“權(quán)力”,仍難以讓渡給其他部門。二是缺乏內(nèi)生動力。地方政府大部制改革雖然有上級政府甚至中央政府的支持,但這種自上而下的制度變革仍有一定的局限,即地方政府大部制改革并不是從“解決問題”入手而衍生出的內(nèi)生動力改革,因此,這些機構(gòu)改革方案并未從政地方政府急需展開的業(yè)務(wù)流程優(yōu)化方面出發(fā),使得這種制度變遷只是停留在粗糙的人員整合與部門合并上。三是改革需要政治強力介入。在同構(gòu)性政府架構(gòu)下,地方政府的大部制改革,無疑是給自己“找麻煩”,在“條塊管理,以條為主”管理的行政體制下,大部制改革后,如何與上級政府開展對口的溝通與協(xié)調(diào),爭取經(jīng)濟社會發(fā)展所需要的“資源”,不僅存在“內(nèi)部爭功”,還面臨著外部“既得利益”的阻擾。比如深圳市市場監(jiān)管委的食品安全監(jiān)管目前接受十來個上級部門的指導(dǎo)(包括各級食安辦和相關(guān)行政機關(guān)),對口部門過多、任務(wù)布置不同步給市場監(jiān)管委的食品安全監(jiān)管工作的有序開展造成了諸多不便。

總體來說,地方政府大部門制改革充分體現(xiàn)了新舊制度之間的張力,其對原有體制具有一定程度的“路徑依賴”。在制度變遷理論中,誘致性制度變遷也是重要路徑。其內(nèi)在動力在于“經(jīng)濟主體”獲得的最大“潛在利潤”。諾斯和戴維斯認(rèn)為,如果預(yù)期凈收益超過預(yù)期成本,一項制度安排就會被創(chuàng)新。[14]這種“潛在利潤”的來源除了相對價格變化的因素外,就是頂層設(shè)計、制度約束和公民政治參與引起偏好變化。因此,地方政府在推進大部制改革過程中,必須注重以下幾方面因素。首先是需要科學(xué)合理的體制設(shè)計。大部制改革必須厘清決策部門、執(zhí)行部門、監(jiān)督部門相互間的職能分工、權(quán)力邊界、制約手段等,進行合理的機構(gòu)設(shè)置。如果沒有明確的設(shè)置,這種體制的效果就不可能真正發(fā)揮。同時,大部制改革不能僅依賴于地方一級政府的積極推動,而需要上級政府的強力介入和基層政府的鼎力支持。其次,大部制改革能否成功與是否具備整體的外部制度條件有很大關(guān)系。只有建立與之相適應(yīng)的黨委、政府、人大、政協(xié)四套整體配套制度,才能有效保證其強力推進。同時要加強立法,把公共政策系統(tǒng)納入法制化的軌道。再次,大部制改革需要強化公民的政治參與?！翱梢哉f,在技術(shù)變革日新月異、公共管理變得日趨復(fù)雜的今天,倡導(dǎo)公民參與被認(rèn)為是打破僵化的行政體系、提高公共管理的滿意度以及減少政府管理成本的有效途徑。”[15]大部制改革的核心是大部制改革的核心是轉(zhuǎn)變政府職能,使得公共權(quán)力得以規(guī)范、回歸公共服務(wù)。然而公民的積極參與受制于一國的政治文化,只有參與型的政治文化,一個良好的制度變遷才能得到公民的支持,“只有擁有了文化的支撐,制度創(chuàng)新才能擁有深厚的文化底蘊,才能超越外在層面的激勵約束機制,人類的制度變遷才有可能持續(xù)發(fā)展?！盵14]

注釋:

①資料來源: 1.深圳市機構(gòu)改革“三定”方案(深府辦〔2009〕100號), 2.深圳特區(qū)報(2009年8月1 日), 3.吳海燕,陳天祥.掌舵與劃槳分開?——基于深圳市大部制改革的分析[J].黨政研究, 2014, (2).

②資料來源:深圳市綜合發(fā)展研究院發(fā)布的《深圳市政府機構(gòu)改革效果評估研究報告》。

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責(zé)任編輯:王升平

中圖分類號:D63-3

文獻標(biāo)識碼:A

文章編號:1008—4533 (2016) 01—0031—06

DOI:10. 13975/j. cnki. gdxz. 2016. 01. 005

收稿日期:2015—09—12

作者簡介:宋新玲(1980—),女,山東濰坊人,中國人事科學(xué)研究院公共管理學(xué)博士后,主要研究方向為行政體制改革、公共人力資源管理。