上海新型城鎮(zhèn)化農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化探析

■ 李慧君 Li Huijun

上海新型城鎮(zhèn)化農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化探析

■ 李慧君 Li Huijun

文章借鑒國外城鎮(zhèn)化發(fā)展經(jīng)驗(yàn)，通過對新常態(tài)下上海服務(wù)型政府指導(dǎo)下的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的發(fā)展路徑、制度創(chuàng)新、成本測算等方面進(jìn)行研判，旨在從不同層面提出有序推進(jìn)上海農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的政策建議。

新型城鎮(zhèn)化；農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化；政策建議

1 新常態(tài)下新型城鎮(zhèn)化的內(nèi)涵

《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014-2020）》是在“全面深化改革與創(chuàng)新發(fā)展”背景下，指導(dǎo)全國城鎮(zhèn)化健康發(fā)展的宏觀性、戰(zhàn)略性、基礎(chǔ)性規(guī)劃，對城鄉(xiāng)發(fā)展和城市規(guī)劃工作提出了新的要求。新型城鎮(zhèn)化的進(jìn)步主要體現(xiàn)在：①特別強(qiáng)調(diào)以人為核心，認(rèn)識到城鎮(zhèn)化本質(zhì)上是人的城鎮(zhèn)化；②把視角更多的放在農(nóng)村，指出城鎮(zhèn)化必須兼顧城鄉(xiāng)兩利；③更強(qiáng)調(diào)新形勢下城鎮(zhèn)化建設(shè)內(nèi)在質(zhì)量的全面提升，將其打造成為品質(zhì)較高的宜居宜業(yè)之城。

改革開放以來，我國城鎮(zhèn)化道路的主要特點(diǎn)是農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口大量進(jìn)城，城市規(guī)?？焖贁U(kuò)張，是一種典型的“增長型”城鎮(zhèn)化模式。作為海納百川、預(yù)建全球城市的上海，外來人口已成為其常住人口增長的主力軍。但負(fù)面效應(yīng)也隨之而來：一是農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口雖實(shí)現(xiàn)了就業(yè)的非農(nóng)化，卻沒有實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口身份的市民化，即“流而不遷”；二是未建立圍繞農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的城鎮(zhèn)住房保障體系；三是受戶籍制度、就業(yè)政策和社會保障政策等多方面制度的排斥，外來農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的身份轉(zhuǎn)化存在困難[1]；四是農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口城市歸屬感低。

這對上海的新型城鎮(zhèn)化建設(shè)提出了新的要求。為適應(yīng)新形勢的變化，上海城鄉(xiāng)規(guī)劃工作也應(yīng)突破傳統(tǒng)的“就空間論空間”的思維模式，創(chuàng)新規(guī)劃理念、豐富規(guī)劃內(nèi)涵。

2 城鎮(zhèn)化的國際經(jīng)驗(yàn)

2.1 英國政府調(diào)控的城鎮(zhèn)化

英國是城鎮(zhèn)化最早也是城鎮(zhèn)化程度最高的國家之一，人口密度約248人/m2。這主要得益于18世紀(jì)中后期英國工業(yè)革命的推動。

2.1.1 發(fā)展進(jìn)程

英國城鎮(zhèn)化初期的圈地運(yùn)動破壞了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力，使英國政府認(rèn)識到農(nóng)業(yè)是推進(jìn)城鎮(zhèn)化發(fā)展的基礎(chǔ)。英國城鎮(zhèn)化在產(chǎn)業(yè)支撐方面創(chuàng)造了一種以鄉(xiāng)村為依托，重點(diǎn)發(fā)展以農(nóng)業(yè)為加工對象的離土不離鄉(xiāng)的鄉(xiāng)村工業(yè)發(fā)展模式。立法是英國城鎮(zhèn)化發(fā)展的一個(gè)利器。自1909年頒布第一部《住宅、城鎮(zhèn)規(guī)劃條例》以來，英國通過法律、政策和各種規(guī)劃體系對城鎮(zhèn)化進(jìn)行引導(dǎo)[2]。

2.1.2 特點(diǎn)分析

回顧英國城鎮(zhèn)化建設(shè)的歷程（表1）可知，其城鎮(zhèn)化推進(jìn)政策主要依靠的是政府引導(dǎo)、市場運(yùn)作和公眾參與。其城鎮(zhèn)化發(fā)展最早也是程度最高的經(jīng)驗(yàn)主要有以下幾點(diǎn)。

（1）重視城鎮(zhèn)化發(fā)展進(jìn)程中市場機(jī)制的作用。如英國政府成立了城市振興局，其性質(zhì)為政府下屬的“企業(yè)化”機(jī)構(gòu)，職責(zé)是通過市場機(jī)制整合和盤活國有資源，控制了英國80%的國有土地。它會先期介入城市建設(shè)，制定高質(zhì)量方案并進(jìn)行示范性的開發(fā)建設(shè)，吸引社會資本，并參與協(xié)調(diào)政府、社區(qū)、公眾以及開發(fā)企業(yè)的多方利益，特別注重保護(hù)公眾利益。

（2）夯實(shí)農(nóng)業(yè)發(fā)展基礎(chǔ)，促進(jìn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展。圈地運(yùn)動使英國政府認(rèn)識到農(nóng)業(yè)發(fā)展是推進(jìn)城鎮(zhèn)化的前提。從《城鄉(xiāng)規(guī)劃法案》（1948年）生效起，英國強(qiáng)化農(nóng)業(yè)主體地位，嚴(yán)格控制農(nóng)地開發(fā)。農(nóng)業(yè)的穩(wěn)步發(fā)展為工業(yè)化、城鎮(zhèn)化提供了發(fā)展的基本動力。

（3）注重通過規(guī)劃立法，規(guī)范引導(dǎo)城鎮(zhèn)化發(fā)展的方向。城鄉(xiāng)規(guī)劃立法強(qiáng)化了政府宏觀調(diào)控的作用，為政府用強(qiáng)制性規(guī)定和規(guī)劃立法來干預(yù)、調(diào)節(jié)、規(guī)范、引導(dǎo)城鄉(xiāng)的有序建設(shè)和發(fā)展發(fā)揮了保障作用[3]。2004年新修訂的《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》，將原來的指導(dǎo)性地區(qū)規(guī)劃上升為立法性規(guī)范。

2.2 日本政府主導(dǎo)市場推進(jìn)的城鎮(zhèn)化

日本人口密度約338人/km2，且資源相對匱乏。但通過工業(yè)化、城鎮(zhèn)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化協(xié)調(diào)發(fā)展的模式，日本實(shí)現(xiàn)了高度城鎮(zhèn)化（約91%）和農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口高質(zhì)量市民化。

2.2.1 發(fā)展進(jìn)程

日本的農(nóng)業(yè)富余勞動力轉(zhuǎn)移始于明治維新時(shí)期。到20世紀(jì)20年代，日本第一產(chǎn)業(yè)從業(yè)人員比例降至50%左右。兩次世界大戰(zhàn)期間，日本農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化進(jìn)程處于停滯時(shí)期，且農(nóng)業(yè)勞動者的比例退回到20年代的水平。目前，日本從事第一產(chǎn)業(yè)的人員占比不到5%，已達(dá)到了高度城鎮(zhèn)化和農(nóng)業(yè)富余勞動力的成功轉(zhuǎn)移（表2）。

表1 英國城鎮(zhèn)化進(jìn)程分析

表2 日本城鎮(zhèn)化進(jìn)程分析

2.2.2 特點(diǎn)分析

日本城鎮(zhèn)化進(jìn)程晚于英國和美國，但城市化快速發(fā)展時(shí)期大約僅用了40年（1935～1975年，城鎮(zhèn)化從32.7%升至75.9%）。相對于歐美國家，日本城鎮(zhèn)化是典型的政府主導(dǎo)市場推進(jìn)的城鎮(zhèn)化模式。

（1）政府主導(dǎo)型農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化模式。政府通過優(yōu)惠政策促進(jìn)工業(yè)化發(fā)展，并通過土地政策改革和發(fā)展現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)，轉(zhuǎn)移大量農(nóng)業(yè)富余勞動力，且通過制定相關(guān)法律保障農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的權(quán)益和待遇。

（2）工業(yè)化、城鎮(zhèn)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化協(xié)調(diào)發(fā)展。以工業(yè)化帶動城鎮(zhèn)化，農(nóng)業(yè)化為工業(yè)化提供資本積累和勞動力資源。我國河南地區(qū)實(shí)行的“三化協(xié)調(diào)發(fā)展”即新型工業(yè)化、新型城鎮(zhèn)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化，與之相似。

（3）日本政府比較重視對農(nóng)村、農(nóng)業(yè)的投資。振興區(qū)域經(jīng)濟(jì)帶動了交通運(yùn)輸、文教體衛(wèi)等發(fā)展，保障了農(nóng)民權(quán)益。農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施的改善加強(qiáng)了城鄉(xiāng)間聯(lián)系，促進(jìn)了城鄉(xiāng)一體化發(fā)展。

表3 政府對隨遷子女業(yè)務(wù)教育的投入預(yù)算

3 農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的概述

3.1 內(nèi)涵特征

2009年12月，中央經(jīng)濟(jì)工作會議明確提出，“要把解決符合條件的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口逐步在城鎮(zhèn)就業(yè)和落戶作為推進(jìn)城鎮(zhèn)化的重要任務(wù)”。農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的概念應(yīng)運(yùn)而生。我國在特定歷史背景下形成的以“農(nóng)業(yè)非農(nóng)化”+“農(nóng)民工市民化”為基本路徑的“兩步轉(zhuǎn)移”的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化模式。本文所指的“農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口”包括進(jìn)入城鎮(zhèn)的農(nóng)村外來人口、因政策催生的“失地農(nóng)民”等，重點(diǎn)研究“農(nóng)業(yè)人口”在突破原有城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)后如何實(shí)現(xiàn)向“市民”的真正轉(zhuǎn)變，目的是為了積極穩(wěn)妥地推進(jìn)以人為核心的新型城鎮(zhèn)化建設(shè)。

3.2 成本測算

長久以來，造成我國農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化進(jìn)程緩慢的原因，主要是同城但不同權(quán)的戶籍制度壁壘和公共成本支出。其中，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的成本主要是指這部分群體到城鎮(zhèn)定居生活，并獲得與本地市民同等公共服務(wù)所需的財(cái)政投入。從近期看，成本主要來源于隨遷子女教育成本、醫(yī)療衛(wèi)生、社會保障、住房條件改善等公共服務(wù)和基礎(chǔ)設(shè)施等支出；從遠(yuǎn)期看，主要是政府對其退休后個(gè)人養(yǎng)老金的補(bǔ)貼（按目前的養(yǎng)老金發(fā)放辦法）。

為簡單直觀地反映農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的成本，本文從政府角度為農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口提供與當(dāng)前城鎮(zhèn)居民標(biāo)準(zhǔn)相同的子女業(yè)務(wù)教育、醫(yī)療衛(wèi)生、社會保障、住房條件改善和基礎(chǔ)設(shè)施5個(gè)層面所需要的人均支出考慮，采用分類計(jì)算總和的方法得出解決農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的人均支出。計(jì)算公式為：Per capita cost=A+B+C+D+E。本文成本測算時(shí)以上海為例，以上海市民享受的基本公共服務(wù)水平為參照，推算當(dāng)轉(zhuǎn)移人口享有同等公共服務(wù)時(shí)，政府在各項(xiàng)服務(wù)中應(yīng)投入的資金情況（以下按常住人口2 415.27萬人，外來常住人口981.65萬人計(jì)算）。

3.2.1 隨遷子女業(yè)務(wù)教育A

按照我國現(xiàn)行的教育政策，僅義務(wù)教育階段的隨遷子女會增加財(cái)政負(fù)擔(dān)。隨遷子女義務(wù)教育成本A包括生均預(yù)算內(nèi)教育事業(yè)費(fèi)和校舍基建費(fèi)（計(jì)入基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)費(fèi)）。根據(jù)相關(guān)統(tǒng)計(jì)資料分析，在上海接受義務(wù)教育的外來流動人口子女總數(shù)占全市義務(wù)教育階段學(xué)生總數(shù)的36%（2009年數(shù)據(jù)）。據(jù)《2015年上海市國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)》，上海外來常住人口數(shù)減少了14.77萬人，同比下降1.5%（2015年末）。這是15年來上海首次出現(xiàn)外來常住人口負(fù)增長，學(xué)齡人口也會受到下降影響。

《國務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步完善城鄉(xiāng)義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制的通知》（國發(fā)〔2015〕67號）中，對城鄉(xiāng)義務(wù)教育學(xué)校的學(xué)生人均公用經(jīng)費(fèi)基準(zhǔn)定額進(jìn)行統(tǒng)一，東部地區(qū)普通小學(xué)650元/（人·年）、普通初中850元/（人·年）（上海按此標(biāo)準(zhǔn)）。按2015年上海學(xué)前與義務(wù)教育階段的適齡學(xué)生人數(shù)212萬計(jì)算，取35%作為參加義務(wù)教育的隨遷子女人數(shù)，隨遷子女業(yè)務(wù)教育A取28 500元（表3）。

3.2.2 公共衛(wèi)生B

2014年，上海市醫(yī)療衛(wèi)生支出303.46億元，比上年增長14.6%。按常住人口2 415.27萬人計(jì)算，人均為1 256.42元。到2011年，我國促進(jìn)基本公共服務(wù)均等化的機(jī)制基本建立。目前，城鄉(xiāng)基本公共衛(wèi)生服務(wù)均等化籌資標(biāo)準(zhǔn)差異為2元/（人·年）。結(jié)合表4的分析，公共衛(wèi)生領(lǐng)域政府投入資金B(yǎng)取1 250元。

3.2.3 社會保障C

該成本包括養(yǎng)老保險(xiǎn)、醫(yī)療保險(xiǎn)、低保、工傷、生育和失業(yè)保險(xiǎn)。據(jù)統(tǒng)計(jì)，社會保障和就業(yè)支出為543.16億元，人均2 249元。故社會保障政府投入資金C取2 250元。

3.2.4 住房條件改善D

滿足農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的居住需求是實(shí)現(xiàn)市民化的重要條件。上海政府對轉(zhuǎn)移人口納入城鎮(zhèn)居民住房保障的投入主要有：①為納入廉租房的居民提供的補(bǔ)貼，按目前人均住房面積25元/（月·m2），按居住60m2房屋計(jì)算，年補(bǔ)助為14 400元；②建設(shè)廉租房的平均成本為3 000元/m2計(jì)算，按每戶65m2、2.5人計(jì)算，人均成本為7.8萬元。綜合考慮，住房條件改善的成本D在1.5～8萬元。

3.2.5 基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)成本E

農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口長時(shí)間居住在城鎮(zhèn)，事實(shí)上已經(jīng)享受了城鎮(zhèn)部分基礎(chǔ)設(shè)施，且城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施不具有排他性。因此，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化后，政府需增加公共投資以增強(qiáng)公共服務(wù)設(shè)施的服務(wù)能力，包括教育、醫(yī)療等設(shè)施。按2015年全市城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資1 425.08億元計(jì)算，人均5 900元。

3.2.6 綜合成本測算

綜上，Per capita cost=28 500+1 250+2 250+

(15 000～80 000)+5 900=52 900～117 900元。

根據(jù)中國社科院發(fā)布的《中國農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化進(jìn)程報(bào)告》，目前我國農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化人均公共成本約為13萬元。其中，東、中、西部地區(qū)人口轉(zhuǎn)移的公共成本分別為17.6萬元、10.4萬元和10.6萬元。此外，國務(wù)院發(fā)展研究中心對重慶、鄭州、嘉興等地農(nóng)民工市民化的人均公共成本進(jìn)行測算，分別為80 408元、77 361元和83 690元。由此可推，本文研究的上海農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的成本取人均52 900～117 900元是較為合理的。

表4 政府對公共衛(wèi)生領(lǐng)域的投入預(yù)算

4 上海農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的制度創(chuàng)新

農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化不僅是地域、職業(yè)的轉(zhuǎn)換，更重要的是價(jià)值觀念、思維方式以及生活方式向現(xiàn)代化的轉(zhuǎn)變，使農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口在市民化的進(jìn)程中實(shí)現(xiàn)人的現(xiàn)代化。市民化成本需要由政府和企業(yè)公共分擔(dān)，其中政府主要承擔(dān)公共衛(wèi)生、教育、扶持和權(quán)益維護(hù)方面的投入，企業(yè)主要負(fù)擔(dān)對轉(zhuǎn)移人口的就業(yè)培訓(xùn)、權(quán)益保護(hù)、社會保障和住房條件改善。

前不久，國務(wù)院發(fā)布了《國務(wù)院關(guān)于深入推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的若干意見》（國發(fā)〔2016〕8號），指出“要加快落實(shí)戶籍制度改革政策、全面實(shí)行居住證制度、推進(jìn)城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)常住人口全覆蓋、加快建立農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化激勵(lì)機(jī)制”，并提出“將符合條件的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口納入當(dāng)?shù)刈》勘Ｕ戏秶薄?/p>

對上海來講，應(yīng)加快戶籍制度改革，完善現(xiàn)有的居住證制度，加強(qiáng)人口服務(wù)管理。

（1）構(gòu)建適合郊區(qū)的居住證積分制度，吸引人才落戶城鎮(zhèn)。上海是我國首個(gè)對外來人口采用居住證積分制管理的城市，但全市積分采用統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，未對郊區(qū)形成吸引力。因此，可加強(qiáng)創(chuàng)新居住證積分制，增強(qiáng)郊區(qū)對人才的吸引力。如郊區(qū)可采取居住證滿5年落戶、企業(yè)稅收前十的高層子女優(yōu)先入學(xué)、來滬人員子女持證讀書、幼升小積分計(jì)入等政策。同時(shí)，將居住證與公共服務(wù)、社會保險(xiǎn)等掛鉤，不同梯度的積分享受不同的政策和服務(wù)。

（2）健全市場化的人才引進(jìn)機(jī)制，鼓勵(lì)各類優(yōu)秀人才落戶。①聚焦重點(diǎn)領(lǐng)域，繼續(xù)實(shí)施國家和上海市各類人才計(jì)劃，加快培養(yǎng)科技創(chuàng)新所需的各類技能人才；②健全市場化的人才引進(jìn)機(jī)制，營造事業(yè)成就人、機(jī)制吸引人、環(huán)境留住人的制度環(huán)境，吸引并鼓勵(lì)各類優(yōu)秀人才落戶郊區(qū)城鎮(zhèn)。

5 結(jié)語

農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口是中國工業(yè)化、城鎮(zhèn)化進(jìn)程的重要力量，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化是新型城鎮(zhèn)化的實(shí)現(xiàn)方式和成熟標(biāo)志。面向2040年，上海將以全球城市建設(shè)為目標(biāo)，全面提升國際競爭力、可持續(xù)發(fā)展能力和城市創(chuàng)新能力。上海在農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化進(jìn)程中必須加大戶籍制度的改革力度，推進(jìn)勞動就業(yè)、隨遷子女義務(wù)教育、醫(yī)療衛(wèi)生、社會保障、住房條件改善、基礎(chǔ)設(shè)施等方面的配套改革，逐步形成農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口與城市居民同工同酬、享受城市福利、有城市住房的制度體系。

[1]官錫強(qiáng).基于馬斯洛需求理論視角的新型城鎮(zhèn)化的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的發(fā)展［J］.中國第五次人的發(fā)展經(jīng)濟(jì)學(xué)研討會論文集,2013.

[2]沈玉.英國圈地運(yùn)動對農(nóng)民的影響新論[J].紹興文理學(xué)院學(xué)報(bào),2002,22(1).

[3]趙樹德.英國城鎮(zhèn)化建設(shè)的經(jīng)驗(yàn)和啟示[J].中州建設(shè)，2014(13).

Analysis of Transferred Agricultural Population Becoming Urban Population in New Type Urbanization of Shanghai

Aiming at proposing smoothly pushing forward the political proposal for transferred agricultural population becoming into urban population in Shanghai from different levels, this paper carried out analysis on development approach, system innovation and cost estimation for transferred agricultural population becoming into urban population under the guidance of Shanghai's service oriented policy in new normality referring to overseas experience on urbanization development.

net type of urbanization, transferred agricultural population becoming urban population, political proposal

2016-03-15）

李慧君，碩士研究生，上海經(jīng)緯建筑規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院有限公司城鄉(xiāng)規(guī)劃總院規(guī)劃師。