淺談環(huán)境行政執(zhí)法中的公眾參與機(jī)制

李平

摘 要： 我國是一個(gè)法治國家，但在行政執(zhí)法中仍存在諸多問題，尤其是公眾參與問題。執(zhí)法責(zé)任和權(quán)力由政府承擔(dān)，公眾不參與執(zhí)法過程，這給依法治國戰(zhàn)略的實(shí)施造成一定影響。在環(huán)境行政執(zhí)法中表現(xiàn)更為明顯，甚至出現(xiàn)了違法不究等嚴(yán)重現(xiàn)象。環(huán)境污染問題得不到有效的遏制，加劇環(huán)境污染?，F(xiàn)就環(huán)境行政執(zhí)法中公眾參與定義與重要性進(jìn)行分析，提出相關(guān)完善公眾參與機(jī)制策略，以確保我國環(huán)境友好型社會(huì)的順利實(shí)施。

關(guān)鍵詞：公眾參與 環(huán)境行政執(zhí)法 機(jī)制

中圖分類號(hào)：D922.1 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1003-9082（2016）05-0364-02

自2015年元月1日起，我國開始實(shí)施新制定的環(huán)境保護(hù)法。新環(huán)境保護(hù)法中第五條明確規(guī)定公眾要參與環(huán)境行政執(zhí)法中，對(duì)環(huán)境違法行為進(jìn)行有效的監(jiān)督，有權(quán)利舉報(bào)違法行為[1]。另外，公眾還可以對(duì)環(huán)境公益提起訴訟。新環(huán)境保護(hù)法的實(shí)施，對(duì)于我國加強(qiáng)生態(tài)文明建設(shè)具有重要作用?？墒牵绾斡行У嫩`行，成為亟待解決的問題。

一、環(huán)境行政執(zhí)法的公眾參與定義

要想做好環(huán)境保護(hù)工作，就必須需要有法律制度作為后盾。環(huán)境執(zhí)法行為指的是在法律允許的范圍內(nèi)開展執(zhí)法活動(dòng)，懲罰污染和破壞環(huán)境的違法行為?？梢?，它是一種強(qiáng)有力的手段，對(duì)保護(hù)環(huán)境起到十分重要的作用。除政府積極參與外，公眾在環(huán)境行政執(zhí)法中也起到關(guān)鍵性作用。

1.公眾的界定范圍

行政執(zhí)法主體一是政府，二是公眾。從公眾角度來說又可以分為以下兩種，其一，普通公眾，又被稱作一般公眾，包括環(huán)保專家，普通公民，直接或間接參與環(huán)保活動(dòng)的關(guān)系人，或者是受害人。其二，組織民眾，包括社會(huì)公益性組織，一般單位等，但不包括執(zhí)法主體。

2.公眾的參與形式

公眾享有保護(hù)環(huán)境的權(quán)利和義務(wù)，公眾參與則是體現(xiàn)他們被賦予權(quán)利的一個(gè)過程。參與環(huán)境行政執(zhí)法的方式大致可分為兩種，一種是直接參與，另一種是間接參與。參與性質(zhì)分為主動(dòng)參與和被動(dòng)參與。從參與效果來看，分為有效參與和無效參與。就參與時(shí)間而言，可分為事前參與、事中參與及事后參與；事前參與包括確定項(xiàng)目前的聽證等，事中參與包括對(duì)環(huán)保行政執(zhí)法行為進(jìn)行監(jiān)督等，事后參與包括購買環(huán)境保護(hù)產(chǎn)品等。

二、環(huán)境行政執(zhí)法中公眾參與的重要性

政府作為環(huán)境行政執(zhí)法的主體，能夠約束社會(huì)群眾的違法行為，由于環(huán)境行政執(zhí)法工作是一項(xiàng)系統(tǒng)性工作，只有政府參與是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，公眾參與能夠及時(shí)發(fā)現(xiàn)社會(huì)中污染環(huán)境和破壞環(huán)境的不良行為，舉報(bào)這些違法行為，為政府開展行政執(zhí)法工作提供有效依據(jù)。另外，公眾有權(quán)利監(jiān)督環(huán)境行政執(zhí)法部門的執(zhí)法行為，一旦出現(xiàn)執(zhí)法不嚴(yán)現(xiàn)象，可以提出訴訟，從而提高環(huán)境行政執(zhí)法質(zhì)量。公眾參與環(huán)境行政執(zhí)法中的重要性主要包括以下兩點(diǎn)：

1.改善環(huán)境行政執(zhí)法存在的缺陷

環(huán)保部門在行政執(zhí)法時(shí)，存在一系列問題，造成執(zhí)法不嚴(yán)等嚴(yán)重現(xiàn)象。公眾參與環(huán)境行政執(zhí)法中能夠改善其存在的缺陷。我國環(huán)境行政許可的聽證會(huì)期間，存在一些弊端。大多數(shù)聽證會(huì)沒有對(duì)外公開，公眾很難參與到聽證中，導(dǎo)致聽證會(huì)缺乏透明度。我國法律中明確規(guī)定，公民享有參與權(quán)和知情權(quán)，一旦無法做到公開聽證，公民的合法權(quán)益容易受到侵害。新實(shí)施的環(huán)境保護(hù)法中，明確規(guī)定了公眾要參與環(huán)境行政執(zhí)法中，并制定公眾參與制度作為保障，從而維護(hù)公眾的合法權(quán)益。如果環(huán)境行政執(zhí)法部門在第一時(shí)間沒有發(fā)現(xiàn)破壞環(huán)境、污染環(huán)境行為，公眾發(fā)現(xiàn)后可以立即向環(huán)境行政執(zhí)法部門舉報(bào)，以杜絕破壞環(huán)境和污染環(huán)境的不良行為。公眾參與環(huán)境行政執(zhí)法中，能夠有效地監(jiān)督環(huán)境行政執(zhí)法部門執(zhí)法情況，一旦出現(xiàn)包庇、縱容和貪腐等不良行為，可以及時(shí)向有關(guān)部門舉報(bào)，并提起訴訟，從而提升環(huán)境行政執(zhí)法質(zhì)量水平[2]。

2.強(qiáng)有力的打擊破壞環(huán)境行為

以往環(huán)境行政執(zhí)法中，更多的是政府參與其中，由環(huán)保部門對(duì)破壞、污染環(huán)境問題進(jìn)行查處。然而，很多問題是環(huán)保部門無法及時(shí)發(fā)現(xiàn)的，這樣，就導(dǎo)致難以有效地遏制污染和破壞環(huán)境行為。新環(huán)境保護(hù)法實(shí)施后，賦予了公眾更多的權(quán)利，公眾對(duì)環(huán)境公益違法行為，可以向提起訴訟。公眾有權(quán)參與到環(huán)境行政執(zhí)法中，很大程度上約束了破壞環(huán)境的行為。公眾作為原告訴訟環(huán)境公益問題，強(qiáng)有力的打擊了破壞環(huán)境和污染環(huán)境的違法行為。任何社會(huì)團(tuán)體、企業(yè)單位、事業(yè)單位和公民或者是環(huán)境執(zhí)法中的受害者均可參與到環(huán)境公益訴訟中。新環(huán)境保護(hù)法的實(shí)施，使公眾的權(quán)利變得更加廣泛，他們有權(quán)利對(duì)污染和破壞環(huán)境的行為進(jìn)行監(jiān)督舉報(bào)。

由此可見，環(huán)境執(zhí)法中有公眾參與可從根源上遏制破壞環(huán)境和污染環(huán)境行為的發(fā)生。公眾參與環(huán)境行政執(zhí)法中，還對(duì)環(huán)境行政執(zhí)法部門的工作進(jìn)行監(jiān)督，確保執(zhí)法完善、執(zhí)法及時(shí)、執(zhí)法高效。我國現(xiàn)行的環(huán)境保護(hù)法已經(jīng)明確規(guī)定了公眾要參與環(huán)境行政執(zhí)法中，可是在實(shí)際實(shí)踐中，公眾參與機(jī)制尚不完善，下面就完善公眾參與機(jī)制的策略提出一些淺見。

三、完善環(huán)境行政執(zhí)法中公眾參與機(jī)制策略

公眾參與機(jī)制的建立健全，應(yīng)從整個(gè)參與過程進(jìn)行完善，這樣，才能保證公眾參與機(jī)制具備完整性。

1.公眾事前參與

事前參與，指的是環(huán)境行政執(zhí)法部門擬建的項(xiàng)目在審批之前，要讓公眾積極參與評(píng)價(jià)環(huán)境影響的活動(dòng)中。公眾參與的方式分為很多種，如專家論證會(huì)、問卷調(diào)查、舉辦聽證會(huì)召開專家咨詢會(huì)等。通過靈活多樣的方式吸引公眾參與其中，調(diào)動(dòng)公眾參與積極性。

環(huán)境行政執(zhí)法部門具有審批的權(quán)利，能夠?qū)Νh(huán)境影響評(píng)價(jià)做出審核、批準(zhǔn)。從目前來看，環(huán)境行政執(zhí)法中已經(jīng)有公眾事前參與。

聽證會(huì)中的公眾參與。環(huán)境行政執(zhí)法活動(dòng)中的主要方式是聽證會(huì)，它充分展現(xiàn)了公眾參與權(quán)與知情權(quán)。在評(píng)價(jià)環(huán)境影響過程中，必須由公眾的參與，這樣能夠使環(huán)境行政執(zhí)法部門全方面的判定環(huán)境影響，做出科學(xué)、合理的決策。一旦聽證會(huì)沒有公眾參與或者公眾參與積極性偏低，將大大降低了評(píng)價(jià)環(huán)境影響的效果。如廣東環(huán)境行政執(zhí)法部門在召開聽證會(huì)期間，通過開通微信公眾賬號(hào)、網(wǎng)絡(luò)論壇等多種方式，讓公眾參與環(huán)境影響評(píng)價(jià)中，顯著提升了環(huán)境影響的評(píng)價(jià)效果，從而保障環(huán)境行政執(zhí)法工作有序進(jìn)行。

問卷調(diào)查。與聽證會(huì)相比，問卷調(diào)查方式更容易讓公眾接受，而且實(shí)施方法較為簡(jiǎn)單，深受公眾歡迎。我國出臺(tái)的法律中沒有就此項(xiàng)事宜做出明確規(guī)定，但它具有較大的影響力。問卷調(diào)查方式打破了年齡及數(shù)量的限制。年老或者年幼的人群均可以參與到調(diào)查工作中，具備較強(qiáng)的隨意性。公眾就某一問題提出針對(duì)性意見，使調(diào)查結(jié)果更具時(shí)效性。問卷調(diào)查方式有很多種，如微信、微博提問，網(wǎng)絡(luò)刊登等。這些方式具備較強(qiáng)的代表性和針對(duì)性，因此，更能夠讓公眾參與調(diào)查中。

專家論證會(huì)與咨詢會(huì)。通過召開專家咨詢會(huì)與論證會(huì)，讓公眾參與到環(huán)境影響評(píng)價(jià)中，能夠提出專業(yè)價(jià)值高的環(huán)境影響評(píng)價(jià)建議，保障環(huán)境行政執(zhí)法部門專業(yè)、準(zhǔn)確的做出決策。此外，專家咨詢會(huì)與論證會(huì)的召開，對(duì)環(huán)境行政執(zhí)法部門的決策起到重要的引導(dǎo)作用。

專家論證會(huì)與咨詢會(huì)、問卷調(diào)查及聽證會(huì)等方式，使公眾積極主動(dòng)參與環(huán)境行政執(zhí)法中。在實(shí)際開展過程中，要對(duì)實(shí)際情況進(jìn)行綜合性分析，切實(shí)保障公眾參與權(quán)，使環(huán)境行政執(zhí)法決策部門做的決定具備合理性、公平性和正確性。

2.公眾事中參與

環(huán)境行政執(zhí)法部門在查處、處罰污染環(huán)境和破壞環(huán)境的違法行為的過程中，公眾監(jiān)督環(huán)境執(zhí)法行為，并提供相應(yīng)的幫助，被稱為事中參與。將事中參與細(xì)分可分為兩種，一是行使監(jiān)督權(quán)。它主要是對(duì)環(huán)境行政執(zhí)法部門的執(zhí)法行為進(jìn)行監(jiān)督，避免賄賂、濫用權(quán)力等現(xiàn)象的發(fā)生[3]。作為環(huán)境行政執(zhí)法部門，執(zhí)法期間，要敢于接受公眾的質(zhì)疑和監(jiān)督，并鼓勵(lì)公眾參與監(jiān)督工作中，提高環(huán)境行政執(zhí)法行為的透明圖。同時(shí)，改變傳統(tǒng)執(zhí)法觀念，牢牢把握社會(huì)群眾的需求，采用靈活多樣的方式，聽取群眾意見。實(shí)踐過程中，要維護(hù)公眾的監(jiān)督權(quán)。群眾在行使監(jiān)督權(quán)時(shí)，也可以采用靈活多樣的方式，如果環(huán)境行政執(zhí)法部門出現(xiàn)違法行為，可以通過錄像、錄音等方式，約束其行為，借助輿論力量，行使監(jiān)督權(quán)。行政執(zhí)法過程中，環(huán)境行政執(zhí)法部門要將各類信息公開，保障群眾對(duì)所有信息享有知情權(quán)。一旦環(huán)境行政執(zhí)法部門出現(xiàn)徇私舞弊等不法行為，公眾可以立即舉報(bào)、投訴。二是協(xié)作權(quán)。公眾可以隨時(shí)向環(huán)境行政執(zhí)法部門舉報(bào)社會(huì)中的環(huán)境不法行為。環(huán)境行政執(zhí)法部門可以設(shè)置獎(jiǎng)懲機(jī)制，表彰公眾積極參與環(huán)境行政執(zhí)法行為，讓更多的人參與其中。若環(huán)境行政執(zhí)法部門存在違規(guī)違紀(jì)、懈怠等不良行為，公眾要行使監(jiān)督權(quán)，向上級(jí)舉報(bào)環(huán)境行政執(zhí)法行為的違法行為，對(duì)該現(xiàn)象進(jìn)行嚴(yán)懲。

3.公眾事后參與

環(huán)保企業(yè)產(chǎn)品，是基于環(huán)境保護(hù)戰(zhàn)略中，各個(gè)企業(yè)生產(chǎn)的給環(huán)境造成較小污染或者無污染的產(chǎn)品。保護(hù)公眾健康與環(huán)境是環(huán)保產(chǎn)品的主要作用。但從目前來看，事后參與存在較大的難度，政府是決定的主體，而不是由市場(chǎng)調(diào)控為主導(dǎo)。企業(yè)產(chǎn)品的判定沒有形成統(tǒng)一的法律規(guī)定。然而，這些產(chǎn)品對(duì)保護(hù)環(huán)境具有重要作用。

四、總結(jié)

環(huán)境保護(hù)是我國乃至世界各個(gè)國家共同面臨的問題，就這一問題，國家制定了新環(huán)境保護(hù)法。要求公眾積極參與到環(huán)境行政執(zhí)法中，可是在實(shí)際實(shí)踐中不難發(fā)現(xiàn)的是參與機(jī)制還存在諸多問題。政府及環(huán)境行政執(zhí)法部門要鼓勵(lì)公眾參與到行政執(zhí)法中，公眾要意識(shí)到自身在行政執(zhí)法中的價(jià)值，就環(huán)境行政執(zhí)法部門的行為進(jìn)行監(jiān)督，這樣，才能保證環(huán)境行政執(zhí)法切實(shí)可靠。

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