新形勢(shì)下政府融資平臺(tái)公司融資模式的思考

成育欣

摘要：文章在對(duì)政府融資平臺(tái)公司發(fā)展現(xiàn)狀進(jìn)行分析的基礎(chǔ)上，深入剖析在當(dāng)前形勢(shì)下政府融資平臺(tái)公司融資過(guò)程中的問(wèn)題及創(chuàng)新融資模式的必要性，并結(jié)合我國(guó)當(dāng)前的政策，就政府融資平臺(tái)公司如何創(chuàng)新融資模式進(jìn)行了探討。

關(guān)鍵詞：政府融資平臺(tái)公司；融資模式

城市化建設(shè)是衡量一個(gè)城市物質(zhì)生產(chǎn)和居民生活水平的標(biāo)準(zhǔn)之一，為了改善城市整體形象，各地政府對(duì)城市建設(shè)的資金投入在所不惜，但卻存在財(cái)力不足，融資難度大，資金使用效果不好的種種現(xiàn)象。地方政府融資平臺(tái)正是在這種形勢(shì)下應(yīng)運(yùn)而生，通過(guò)對(duì)城市土地、基礎(chǔ)設(shè)施、城市特許經(jīng)營(yíng)權(quán)的整合，為各地公共基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)與完善籌集資金，并且為保持城市經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)發(fā)展起到了舉足輕重的作用。但自2010年來(lái)，國(guó)家宏觀調(diào)控力度不斷增大，各大金融機(jī)構(gòu)不同程度上收緊對(duì)融資平臺(tái)的貸款規(guī)模，在這種新形式下，融資平臺(tái)公司就必需在融資模式、融資渠道、融資理論等多方面進(jìn)行創(chuàng)新以解決城市建設(shè)資金需求的問(wèn)題。

一、政府融資平臺(tái)公司的融資作用及現(xiàn)狀

十余年來(lái)，政府融資平臺(tái)公司利用自身的政府背景及信用優(yōu)勢(shì)，通過(guò)創(chuàng)新投融資管理模式，加大投融資工作力度，加強(qiáng)項(xiàng)目管控模式，實(shí)現(xiàn)資金的最優(yōu)價(jià)值，為城市建設(shè)提供了源源不斷的資金。政府融資平臺(tái)公司的發(fā)展，有效地緩解了地方政府的財(cái)政及市政建設(shè)過(guò)程中的資金供需矛盾，充分提高資金的使用效能，促進(jìn)了地方基礎(chǔ)建設(shè)的快速發(fā)展。根據(jù)2011年全國(guó)審計(jì)結(jié)果，全國(guó)政府融資平臺(tái)公司共有6576家，其中省級(jí)165家，市級(jí)1648家，縣級(jí)4763家。

實(shí)踐證明，政府融資平臺(tái)公司通過(guò)有效運(yùn)用市場(chǎng)化動(dòng)作方式籌集資金，提高了資金使用效率，彌補(bǔ)了地方政府財(cái)力不足的缺陷，大大推進(jìn)了我國(guó)城市化進(jìn)程，我國(guó)的城鎮(zhèn)化率已從2000年的36.22%提高到2011年的51.27%。各地基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)明顯改善，創(chuàng)造了就業(yè)，增加了財(cái)政收入，大大提升了經(jīng)濟(jì)發(fā)展質(zhì)量和效率。

二、新形勢(shì)下政府融資平臺(tái)公司突現(xiàn)的問(wèn)題

（一）政府融資平臺(tái)公司引發(fā)的政府債務(wù)問(wèn)題

隨著城市化進(jìn)程的加快，新型城鎮(zhèn)化已成為新一輪的國(guó)家戰(zhàn)略，各地的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)不斷擴(kuò)大，而政府的經(jīng)濟(jì)實(shí)力及財(cái)政能力都不能滿足城鎮(zhèn)化建設(shè)的速度，只有全力通過(guò)政府融資平臺(tái)公司進(jìn)行投融資業(yè)務(wù)，來(lái)實(shí)現(xiàn)政府的城鎮(zhèn)化建設(shè)需求。在這種情況下，一是各級(jí)政府涌現(xiàn)了大量的政府融資平臺(tái)公司，二是政府融資平臺(tái)公司的融資規(guī)模急劇擴(kuò)張。所以近幾年地方融資平臺(tái)公司的債務(wù)規(guī)模急劇攀升，且部分債務(wù)政府負(fù)有償債責(zé)任。根據(jù)《全國(guó)地方政府性債務(wù)審計(jì)結(jié)果》，截至2013年6月底，全國(guó)地方政府性債務(wù)余額108859.17億元，其中通過(guò)政府融資平臺(tái)公司借款余額為40755.54億元，占比為37.44%。由于政府融資平臺(tái)的盈利能力都很低，且地方政府財(cái)力有限，因此未來(lái)政府融資平臺(tái)公司和地方政府都將面臨嚴(yán)峻的償債壓力。

（二）新形勢(shì)下政府融資平臺(tái)公司融資面臨的問(wèn)題分析

新形勢(shì)下，特別是2012～2014年政府出臺(tái)的相關(guān)政策，使政府融資平臺(tái)公司面臨了許多融資問(wèn)題。

2010年6月10日，國(guó)務(wù)院發(fā)布的《國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)地方政府融資平臺(tái)公司管理有關(guān)問(wèn)題的通知》（19號(hào)文件），這一文件全面總結(jié)了政府融資平臺(tái)發(fā)展現(xiàn)狀，對(duì)平臺(tái)業(yè)務(wù)提出了新的要求。2012年11月5日，國(guó)土部、財(cái)政部、人行、銀監(jiān)會(huì)共同發(fā)布了《關(guān)于加強(qiáng)土地儲(chǔ)備與融資管理的通知》（國(guó)土資發(fā)〔2012〕162號(hào)），這一文件明確要求建立土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)名錄，嚴(yán)格控制土地儲(chǔ)備總規(guī)模和融資規(guī)模，并且要求?？顚Ｓ?、封閉式管理，不得用于城市建設(shè)。2012年12月24日，財(cái)政部、國(guó)家發(fā)改委、人民銀行、銀監(jiān)會(huì)共同發(fā)布了《財(cái)政部、國(guó)家發(fā)改委、人民銀行、銀監(jiān)會(huì)關(guān)于制止地方政府違規(guī)融資行為的通知》。2014年9月23日，國(guó)務(wù)院發(fā)布的《國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見(jiàn)》（43號(hào)文件），這一文件建立了規(guī)范的地方政府舉債機(jī)制，并對(duì)地方債務(wù)實(shí)行規(guī)模控制和預(yù)算管理，完善了相關(guān)的配制制度，妥善處理了存量債務(wù)和在建項(xiàng)目后續(xù)融資問(wèn)題。這一系列文件的陸續(xù)頒布，降低地方地方政府的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，同時(shí)國(guó)家對(duì)進(jìn)行政府性債務(wù)的融資也明確制定了由政府為發(fā)債主體進(jìn)行融資，剝離了政府融資平臺(tái)公司的部分融資職能，同時(shí)也就增加了政府融資平臺(tái)公司的融資難度。

三、政府融資平臺(tái)公司融資模式的思考

目前，國(guó)家出臺(tái)各項(xiàng)政策和文件，其主要目的就是為了完善政府預(yù)算體系，積極推進(jìn)預(yù)算公開(kāi)，加強(qiáng)財(cái)政收入管理，優(yōu)化財(cái)政支出結(jié)構(gòu)，規(guī)范地方政府債務(wù)管理，防范化解財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)，用機(jī)制來(lái)約束政府債務(wù)，用思路來(lái)解決融資難題，同時(shí)界定好各類債務(wù)的責(zé)權(quán)主體。作為城市建設(shè)的主體，政府融資平臺(tái)公司應(yīng)結(jié)合城市建設(shè)的特點(diǎn)，用新的理念重新審視自身的發(fā)展目標(biāo)、規(guī)模和思路。一要充分發(fā)展城市規(guī)劃的引領(lǐng)作用，為其安排自身的發(fā)展目標(biāo)、總體框架和具體項(xiàng)目，制定自身發(fā)展的戰(zhàn)略規(guī)劃、投融資規(guī)劃、資本運(yùn)作規(guī)劃等，保障公司的可持續(xù)發(fā)展。二要充分利用各項(xiàng)資源，努力實(shí)現(xiàn)資源的效益最大化。三要探索和實(shí)踐多種市場(chǎng)化的、創(chuàng)新的融資模式和融資手段，繼續(xù)在國(guó)在的經(jīng)濟(jì)發(fā)展中發(fā)揮重要作用。

（一）統(tǒng)籌規(guī)劃，加強(qiáng)項(xiàng)目差異化投融資策略管理

根據(jù)項(xiàng)目的經(jīng)濟(jì)屬性不同，可以分為經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目、準(zhǔn)經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目和公益性項(xiàng)目三類，每一類項(xiàng)目也應(yīng)分別采取不同的融資思路、模式及渠道，有效的提高融資能力，結(jié)合項(xiàng)目特點(diǎn)，選取最優(yōu)的融資方式實(shí)現(xiàn)資金效力。對(duì)不同屬性的項(xiàng)目，在有條件的情況下，也可以將公益性項(xiàng)目和經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目統(tǒng)籌規(guī)劃，采取公益性項(xiàng)目的基礎(chǔ)設(shè)施投入列入經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目的經(jīng)營(yíng)收入平衡，同時(shí)以經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目的開(kāi)發(fā)理念，對(duì)公益性項(xiàng)目的前期進(jìn)行干預(yù)，以提高商業(yè)項(xiàng)目的價(jià)值空間，實(shí)現(xiàn)“雙贏”。

例如：江蘇鎮(zhèn)江某片區(qū)投融資規(guī)劃項(xiàng)目，總占地面積3500畝，對(duì)整個(gè)片區(qū)進(jìn)行土地一級(jí)開(kāi)發(fā)。

1. 不同的項(xiàng)目進(jìn)行可經(jīng)營(yíng)性分析

對(duì)片區(qū)內(nèi)所有項(xiàng)目按項(xiàng)目性質(zhì)進(jìn)行分類，并對(duì)每一類項(xiàng)目的經(jīng)營(yíng)能力及現(xiàn)金流量進(jìn)行預(yù)判斷，并按經(jīng)營(yíng)性高低進(jìn)行排序。如表1所示。

2. 投融資規(guī)劃方案設(shè)計(jì)

根據(jù)對(duì)投資項(xiàng)目的分析，按項(xiàng)目區(qū)分理論，確定投融資模式和運(yùn)作主體，對(duì)土地開(kāi)發(fā)成本建設(shè)測(cè)算模型，設(shè)計(jì)區(qū)域開(kāi)發(fā)模式，建立開(kāi)發(fā)時(shí)序，規(guī)劃實(shí)施與項(xiàng)目啟動(dòng)、土地取得與出讓、融資與資金平衡的方案。

其中：開(kāi)發(fā)收入=土地出讓收益+稅收、規(guī)費(fèi)，開(kāi)發(fā)成本=土地取得費(fèi)+資金占用和利息+管理成本和費(fèi)用。

本項(xiàng)目是根據(jù)開(kāi)發(fā)時(shí)序，對(duì)產(chǎn)生的資金缺口以融資、公私協(xié)作的方式解決，對(duì)取得的開(kāi)發(fā)收益用來(lái)償還貸款、滾動(dòng)開(kāi)發(fā)和持續(xù)經(jīng)營(yíng)，實(shí)現(xiàn)了不同性質(zhì)的項(xiàng)目的統(tǒng)籌運(yùn)作。

（二）引入市場(chǎng)化主體，吸引社會(huì)資本進(jìn)入基礎(chǔ)設(shè)施市場(chǎng)

融資平臺(tái)公司作為市政基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)主體，應(yīng)積極參與基礎(chǔ)設(shè)施和市政公用產(chǎn)業(yè)的市場(chǎng)化改革，在政策允許的范圍內(nèi)，加強(qiáng)制度創(chuàng)新，大力建設(shè)市場(chǎng)化的投融資環(huán)境。融資平臺(tái)公司還應(yīng)創(chuàng)新盈利模式，引入市場(chǎng)化主體參與基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目，由市場(chǎng)化公司提供資金保證以支持基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的需求。

例如：湖南省某水利綜合整治項(xiàng)目，總投資27億元，貸款19億元。實(shí)施過(guò)程中，以工程總承包模式由深圳某公司作為借款人，與湖南某水利投資公司簽訂委托代建BT協(xié)議。合同約定，深圳某公司投資建設(shè)水利綜合整治工程，該公司同時(shí)取得水利項(xiàng)目的堤防、排澇、撇洪渠、水利整治的施工權(quán)，項(xiàng)目竣工驗(yàn)收合格后湖南某水利投資公司回購(gòu)該項(xiàng)目。

本項(xiàng)目雖是無(wú)收益的水利建設(shè)項(xiàng)目，但項(xiàng)目的借款人不是政府平臺(tái)也不是金融機(jī)構(gòu)，而是通過(guò)市場(chǎng)招投標(biāo)方式確定項(xiàng)目的總承包商，并通過(guò)BT協(xié)議方式由政府對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行回購(gòu)。

（三）積極創(chuàng)新融資方式，努力拓展融資渠道，同時(shí)做好融資轉(zhuǎn)型

政府融資平臺(tái)公司在繼續(xù)做好銀行類項(xiàng)目貸款、土地融資等融資的同時(shí)，還應(yīng)積極探索新的融資途徑，如股權(quán)融資、發(fā)行債券、融資租賃、產(chǎn)業(yè)基金等，充分發(fā)揮市場(chǎng)資源的優(yōu)勢(shì)，以多渠道的資金來(lái)源滿足城市建設(shè)的需要。

多元化融資模式分為四類，分別為股權(quán)融資、債權(quán)融資、夾層融資和項(xiàng)目融資。其中：股權(quán)融資包括上市融資、非上市股權(quán)合作和股權(quán)信托；債權(quán)融資包括銀行貸款、公募市場(chǎng)債券融資（企業(yè)債券、中期票據(jù)、短期融資）和私募市場(chǎng)債券融資（保險(xiǎn)資金、融資租賃、信托產(chǎn)品、產(chǎn)業(yè)基金）；夾層融資包括資產(chǎn)證券化和可轉(zhuǎn)換債券；項(xiàng)目融資包括BT融資、BOT/TOT融資和PPP融資。

同時(shí)政府融資平臺(tái)公司融資轉(zhuǎn)型的方向與應(yīng)從融資向經(jīng)營(yíng)（產(chǎn)業(yè)化發(fā)展、市場(chǎng)化經(jīng)營(yíng)、規(guī)范化管理）轉(zhuǎn)變，從整理土地向經(jīng)營(yíng)土地轉(zhuǎn)變，從項(xiàng)目融資到片區(qū)開(kāi)發(fā)融資轉(zhuǎn)變，從間接融資向直接融資（債券、ABS、基金、股票）轉(zhuǎn)變，從業(yè)務(wù)合作向股權(quán)合作、混合私有制轉(zhuǎn)變，從投融資主體獨(dú)立融資向財(cái)政、土地、國(guó)資聯(lián)合融資轉(zhuǎn)變。

例如：湖南省某鐵路建設(shè)項(xiàng)目，項(xiàng)目總投資403億元，采用產(chǎn)業(yè)基金與PPP模式相結(jié)合方式，其中：基金規(guī)模100億元，PPP貸款規(guī)模303億元。

基金參與方及出資情況：湖南省某平臺(tái)公司出資25億元（占25%），國(guó)開(kāi)行等5家商業(yè)銀行累計(jì)出資74.99億元（占24.99%），基金管理人（國(guó)開(kāi)行與省基礎(chǔ)投共同設(shè)立）出資0.01億元（占0.01%），組成100億元鐵路建設(shè)基金。

項(xiàng)目公司參與方及出資情況：鐵路建設(shè)基金投入100億元（占99%），某平臺(tái)公司出資 1億元（占1%），項(xiàng)目公司總股本101億元。

銀行融資：項(xiàng)目公司資本金101億元（占25%），向銀行申請(qǐng)銀團(tuán)貸款303億元（占75%）。

年限及成本：基金年限8年（可以接續(xù)的方式延至和貸款期限相匹配），貸款期限 20年。

貸款還本付息要求及基金退出機(jī)制：以PPP項(xiàng)目獲得的政府付費(fèi)向各家銀行支付利息及本金，基金到期后，由政府安排資金回購(gòu)銀行持有的基金份額。

本項(xiàng)目創(chuàng)建政府性項(xiàng)目投融資新機(jī)制，實(shí)現(xiàn)對(duì)融資總盤(pán)進(jìn)行統(tǒng)籌，即減輕了政府的資金壓力，實(shí)現(xiàn)了融資杠桿的作用，同時(shí)采用PPP的模式，沒(méi)有增加政府債務(wù)，化解了政府債務(wù)危機(jī)。

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（作者單位：長(zhǎng)沙市水利建設(shè)投資管理有限公司）