論安全例外的不確定性對WTO穩(wěn)定性的影響

郭其毓　丁培喆

摘要：GATT安全例外從裁決權到裁判標準都處于不確定的狀態(tài)。其不確定性在個案中可能造成成員國對安全例外范圍的擴張性解讀，以及出于安全利益外的其它考慮援引安全例外。但安全例外的不確定性對WTO的穩(wěn)定性有重要意義。在WTO體制下前述消極影響受到國家聲譽及非違約之訴的限制，并且不確定性使得成員國傾向于通過外交談判解決爭議，客觀上避免由WTO承擔裁決政治問題的風險，對于WTO的穩(wěn)定性有積極作用。

關鍵詞：GATT；安全例外； 裁決權；裁判標準

一、引言

“國家安全就是國際法的阿喀琉斯之踵。國際法創(chuàng)制之處，國家安全就會導致某種漏洞，并且多是以明確的國家安全例外的形式出現(xiàn)。任何國家有權在遭遇嚴重危機時通過其他情況下不可得的手段自我保護，已經(jīng)成為國際法律制度的基礎特征。”Schloemann和Ohlhoff的這段文字精準地表述了安全例外在國際法中的獨特地位，即可能導致國際法律體系的崩潰，卻又不可或缺。

GATT第二十一條的安全例外正處在這個位置。其獨特的條文構造使得對它的解釋模棱兩可，自GATT時期起有限的爭端均未能通過有約束力的報告，因此安全例外至今從裁決權到裁判標準一直處于不明確的狀態(tài)。但，從最后一起安全例外的爭端至今20年來，各成員國對援引安全例外始終保持克制，安全例外的存在并未損害多邊貿易體系，并完成了從GATT到WTO的成功轉型。

二、不確定性的內涵

GATT二十一條獨特的條文表述是不確定性的根源。二十一條采取了一種主客觀表述相結合的構成方式，具體條文如下。本協(xié)定不得解釋為：（a）要求任何締約國提供其根據(jù)國家基本安全利益認為不能公布的資料。（b）阻止任何締約國為保護國家基本安全利益對有關下列事項采取其認為必需采取的任何行動：（i）裂變材料或提供裂變材料的原料；（ii）武器、彈藥和軍火的貿易或直接和間接供軍事機構用的其他物品或原料的貿易；（iii）戰(zhàn)時或國際關系中的其他緊急情況。（c）阻止任何締約國根據(jù)聯(lián)合國憲章為維持國際和平與安全而采取行動。

（一）裁決權的不確定性

由于二十一條采取了與二十條完全不同的“其認為必需”的主觀表述，該條最大的爭議就在于WTO專家組是否有權就安全例外作出裁決。裁決權的支持者與反對者都能為各自的觀點找到合理的依據(jù)，而在有限的案例中專家組并未能作出實質性認定，導致這個問題至今懸而未決。

1. 反對裁決權的依據(jù)

第一，從二十一條的文本解讀看，該條的表述與GATT中的其他例外作了有意的區(qū)分，此種區(qū)分使得專家組無權審查安全例外的情形。GATT中的其他例外對于“必需”采取的是客觀化的標準，此種標準使得專家組可以通過審查具體條約用語來判斷被訴方的行為是否“必需”。盡管二十一條也存在相應的客觀標準，但是“其認為必需”的表述使得援引該條的成員國可以自行判斷是否滿足相應標準，從而拒絕專家組的審查。

第二，從實踐中成員國的主張來看，發(fā)達國家總體上支持安全例外的自裁。第一例爭端1949年捷克斯洛伐克訴美國案中，美國即主張安全例外作為實質上不受限制的免責條款，其援引只需要不破壞GATT體系。1982年歐共體在與阿根廷的爭端中主張其貿易制裁是“基于主權，而關貿總協(xié)定的二十一條是對前者的反應”，美國代表同時宣稱“關貿總協(xié)定將何為每個締約方認為保護各自安全利益所必需的決定權交給它們自己”。

第三，從其他國際組織的解釋來看，國際法院在審理尼加拉瓜訴美國案中分析過二十一條。該案中，尼加拉瓜就違反1956年《友好通商航?！窏l約項下的義務起訴美國，該條約允許簽署方采取“保護它們的安全利益所必需”的行為。國際法院注意到，1956年條約采取了一種客觀的審查標準，而與GATT隱含的主觀標準不同，據(jù)此認定美國援引該條作為抗辯時不能排除國際法院的審查。盡管國際法院的判決結果對WTO不具備約束力，但分析時運用的國際法原理卻是有參考作用的。

2. 支持裁決權的依據(jù)

支持專家組裁決權的觀點則主張在承認成員國對主觀標準自裁權的基礎上，保留專家組對客觀標準的審查權。這種觀點認為，即便成員國可以自行決定何為他們的“基本安全利益”，對于二十一條中的具體標準如“裂變材料“、“戰(zhàn)爭”等仍應由專家組基于“善意履行”規(guī)則進行審查，將自裁性質引入到客觀標準將會破壞二十一條內在的約束性意圖。

此外，WTO仲裁機構曾在其他領域認定類似表述不能排除裁決權。歐盟的一項香蕉進口措施違反了GATT的規(guī)定，在歐盟未能撤銷相應措施的情況下，厄瓜多爾采取了中止減讓的報復措施，但是減讓位于TRIPs而不是GATT。厄瓜多爾認為《關于爭端解決機制的諒解》第22.3條中的“締約方認為”的表述使得成員國有權自行決定中止哪個協(xié)議項下的減讓為可行而拒絕仲裁機構的審查。仲裁機構駁回了厄瓜多爾的觀點，認為“締約方認為”的表述確實就中止其他協(xié)議下減讓的可行性與有效性給給成員國留有余地，但是此種余地仍應受到仲裁機構審查。

（二）裁判標準的不確定性

由于沒有一例涉及二十一條的爭議完全通過爭端解決機制得到解決，專家組幾乎未能對具體的條約用語作出實質性解釋。從GATT/WTO的實踐來看，專家組對二十一條有限的分析集中于援引安全例外的程序性要求，而很少觸及實體要求。專家組確定的程序性標準包括成員國除21（a）的情形外對全體締約方的通知義務、受影響的締約方在關貿總協(xié)定下的權利等。可以看出這些程序性標準相對易于達到，因此對于爭端解決的作用遠不如實體標準。

即便專家組的分析觸及實體標準，也是解釋特定情形是否符合該標準，而未能抽象概括地分析條約用語。例如，針對成員國就“礦石用于一般熔煉而最終用于軍事目的”的情形是否屬于21（b）（ii）中“供軍事機構使用的原材料”的疑問，專家組答復稱“如果一個成員國出口商品滿足交易目的是供應軍事設施的標準，無論直接或間接，屬于條文規(guī)定的情形”。此項答復僅解決了“供軍事機構使用”的一種情形，而未能對該項條約用語的涵蓋范圍作出抽象解釋，因此除了答復中的規(guī)定外，其他情形是否滿足條約用語的要求仍然是不確定的。

三、不確定性的個案影響

1. 對安全利益過寬泛的解讀

從二十一條的表述來看，安全例外并非保護一切安全利益，而是要求安全利益必須符合二十一條下的具體情形。從成員國的實踐來看，由于主張自裁且缺乏相應情形的認定標準，最容出現(xiàn)的濫用形式就是對安全利益過寬泛的解讀，從而使安全例外本不打算保護的利益被納入其中。1949年捷克斯洛伐克訴美國案中，捷克斯洛伐克的代表就認為美國對于21（b）（ii）中“戰(zhàn)爭材料”的理解過于寬泛以至于沒有人知道它究竟包括什么，美國代表則回應稱三千種不同的商品中只有兩百種屬于出口管制范圍，是高度選擇性的。

2. 非出于安全利益考慮而援引

不確定帶來的另一種可能是成員國援引安全例外條款以實現(xiàn)安全外的其他利益，其中尤以經(jīng)濟利益為代表。公認的出于經(jīng)濟目的主張安全例外的例子是瑞典鞋案，1975年11月瑞典政府就特定鞋實施配額制度并宣稱該項制度的實施符合二十一條的精神，因為“國內生產(chǎn)的下滑已經(jīng)構成對瑞典規(guī)劃緊急情況下經(jīng)濟防御的威脅，而后者是瑞典安全政策的一部分。此項政策要求在重要行業(yè)確保最低生產(chǎn)能力。”許多締約方對這些措施在安全例外下的合理性表示懷疑，而瑞典最終于1977年7月中止了這些措施。

四、不確定性對WTO的影響

理論上講，GATT二十一條的不確定性帶來的上述影響可能使成員國輕易逃避本應承擔的義務，而對多邊貿易體系達成的權利義務平衡構成威脅。但從實踐來看，安全例外極少被提起，并未因易于被濫用構成對WTO體系的致命威脅。因而，筆者認為，安全例外的不確定性產(chǎn)生的消極影響在WTO的體制下受到了約束，且實質上對WTO的穩(wěn)定性有積極作用。

（一）不確定性的消極影響受到限制

1. 國家聲譽的考慮

濫用二十一條可能會減損國際經(jīng)濟交往中的國家聲譽，使得一國在未來與其他國家打交道時處于不太有利的地位。懷疑論者對國家聲譽在國際貿易中的作用產(chǎn)生疑問，認為其代價過于模糊，利益集團很難把握，對聲譽受損的擔憂很難直接約束政治官員。Warren和Alan教授反駁認為，在GATT/WTO體系下，談判幾乎一直在進行，而談判者正是代表了可能受安全例外影響的利益集團。聲譽約束的一個困難在于確保貿易團體內信息的有效流動。此種困難在WTO的框架下得到了兩方面的解決。第一，1982年全體締約方通過的GATT《關于關貿總協(xié)定第二十一條的決定》要求“除21（a）下的例外，應在可能的最大限度內將依據(jù)二十一條采取的貿易措施通知全體締約方”。第二，即便是否有權審查的爭議仍未平息，WTO爭端解決機構聽取申訴方的指控本身就有重要意義。作為爭端解決的中樞機構，通過傳遞爭端解決進展的有關信息，提高了被訴方濫用二十一條的聲譽成本。

2. 非違約之訴的存在

二十一條安全例外并非終局性的，即便被訴方成功援引安全例外證明其行為不違反WTO規(guī)則，它在WTO規(guī)則下的責任未必全部免除，而仍可能依據(jù)GATT第二十三條的非違約之訴承擔責任。在歐盟石棉案中，上訴機構就解釋說“二十三條的意旨是，關稅減讓可以合理期待的競爭機會的改善，不僅可能被關貿總協(xié)定禁止的行為，還可能被符合協(xié)定的行為阻礙”，即二十三條在于保護特定利益的不致喪失或減損，而不考慮行為是否符合WTO規(guī)則。

（二）不確定性的積極影響

GATT安全例外就其本質來說，是通過經(jīng)濟手段實現(xiàn)安全利益。國家基于其理性，在主張適用二十一條時一定會考慮它究竟能在多大程度上保護本國的安全利益，如果存在合理可得的替代措施，國家往往不傾向于在二十一條的框架下解決爭議。外交解決正是這樣一種替代措施，與爭端解決機構裁決相比它不用擔心可能的主權損失，爭端解決方式更為靈活?；谶@兩種考慮，成員國更愿意通過外交談判的方式解決安全利益糾紛，客觀上避免由WTO承擔解決政治問題的風險。

1. 主權損失的擔憂

有學者將GATT到WTO的轉變稱為GATT的憲法化。成員國以提升國際貿易秩序的穩(wěn)定性和可預測性為目標，同意將他們的貿易關系向法定主義發(fā)展，同時接受了一定程度的主權和司法權損失。但主權損失究竟達到了何種程度卻是不明確的，如果說作為協(xié)定的GATT還允許主權國家對安全利益自裁，那么一個不斷憲法化的WTO究竟還能在多大程度給予主權國家豁免則是有疑問的。

2. 靈活的解決方式

當前，WTO裁決后提供的救濟措施主要包括不符措施的撤銷、自愿的補償以及授權報復?？梢钥闯?，WTO裁決后的解決方式相對固定化，對大多數(shù)貿易問題可能是適用的，但是對于政治問題未必能反應出爭議雙方最真實的訴求。

相比之下，外交談判的解決方式是經(jīng)協(xié)商一致達成的，更能靈活反應爭議雙方的訴求?！逗諣柲匪?伯頓法案》就是一個很好的證明。1996年美國通過了該法案，其中第三章規(guī)定美國國民有權向美國法庭起訴與其被古巴政府沒收的財產(chǎn)有牽連的外國公司，第四章規(guī)定美國政府有權拒絕向與被沒收的美國財產(chǎn)有牽連的外國人發(fā)放簽證。歐盟認為這是美國法的域外適用并向WTO提起訴訟，美國則主張該法案是出于國家安全的考慮，威脅將援引二十一條并表示不承認專家組對該問題的管轄權。最終雙方通過談判達成諒解，由美國總統(tǒng)放棄實施第三章并請求國會授權放棄第四章的實施，歐盟則同意不在WTO起訴美國并努力減少未來在古巴的投資。通過外交解決，歐盟成功消除了該法案的大部分負面影響，美國則繼續(xù)實施該法案并維持其對古巴的孤立態(tài)度。

五、進一步思考：更加明確的安全例外是否必要

WTO建立后，不斷有學者呼吁將GATT二十一條納入WTO的審查范圍，甚至討論了具體的審查原則。這一提議的實質是希望通過明確安全例外的裁決權與裁判原則，解決安全例外不明確的現(xiàn)狀，為國際貿易提供穩(wěn)定、可預測的標準。但這種缺乏靈活性的做法反而可能損害多邊貿易體制。

如果說GATT安全例外的不明確可能是立法疏漏，那么GATT后的許多自由貿易協(xié)定仍采取的類似的安全例外表述，則只能說是有意為之，是協(xié)定起草者充分意識到一個不明確的安全例外對于貿易體系的重要性。以NAFTA為例，第2102條同樣采取了“其認為必需”的主觀表述，使得該條的可裁性處于不確定的狀態(tài)。但是該協(xié)定還有其他與安全例外的條款，第十一章規(guī)定了若干不屬于仲裁范圍的事項，其中一項就是國家援引安全例外作為對私人投資者的抗辯。爭端解決機制明確將私人與國家間的安全例外爭端排除在外，似乎可以理解為將另一種形式即國家與國家間的安全例外爭端納入其中，但是NAFTA的規(guī)定明確表示這個理解仍然是存疑的。NAFTA規(guī)定該項對私人行為的排除應“不損害爭端解決機制對其他援引安全例外情形的適用性與不適用性”，明確了對私人投資者的此項不適用不應推演出其他情形的適用或不適用，從而使國家間爭端援引安全例外的討論得以繼續(xù)。立法者的這一系列安排反應出，在他們看來，一個不明確的安全例外可能更適合于國際貿易體系。

六、結論

筆者認為，一個不確定的安全例外對于多邊貿易體系的穩(wěn)定性有著重要的意義。盡管這種模棱兩可無法排除被濫用的可能，但，此種可能在WTO的體制下受到國家聲譽的考慮及非違約之訴的限制，并且安全例外的不確定性促使成員國更愿意在爭端解決機制外通過外交途徑達成更加靈活的解決方式，客觀上避免了由WTO承擔解決政治問題的風險。從GATT后的其他自由貿易協(xié)定來看，不確定的安全例外的價值受到了許多協(xié)定起草者的肯定，因此安全例外的不確定性并非是立法漏洞，而是條約起草者為維護多邊貿易體系穩(wěn)定性達成的精巧平衡。應當認為，一個更加明確的安全例外并不能適應國家安全所需要的靈活性，從有利于國際貿易穩(wěn)定發(fā)展看，安全例外的現(xiàn)狀有著更為重要的價值。

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（作者單位：郭其毓，西南政法大學國際法學院；丁培喆，西南政法大學經(jīng)濟法學院）