關(guān)于法治政府指標(biāo)體系具體操作的設(shè)計(jì)研究

摘 要：在政府職能轉(zhuǎn)型時(shí)期的大背景下，國務(wù)院出臺(tái)了《全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要》與《國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)市縣政府依法行政的決定》兩份文件，進(jìn)而全國若干省市相繼進(jìn)入法治政府指標(biāo)體系建設(shè)的浪潮中。本文以各省市的法治政府指標(biāo)體系文本為基礎(chǔ)，總結(jié)成功文本的具體操作方案的設(shè)計(jì)特征，以及在現(xiàn)實(shí)實(shí)施過程中遇到的操作難題。由此上升到理論高度，提出操作法治政府指標(biāo)體系所要參考的維度，最終給出筆者本人的方案設(shè)想。

關(guān)鍵詞：法治政府；指標(biāo)體系；權(quán)重；反饋系統(tǒng)

一、現(xiàn)行法治政府指標(biāo)體系操作層面的設(shè)計(jì)特征

1.指數(shù)模式

所有的試行或是已出臺(tái)的法治政府指標(biāo)體系在大的定性指標(biāo)下都有定量指標(biāo)。從外部環(huán)境來看，“世界正義論壇”最先提出法治指數(shù)，并號(hào)召世界各地政府和非政府組織對(duì)該指數(shù)承諾。并且，國務(wù)院出臺(tái)的《關(guān)于法治政府指標(biāo)體系意見》的第三項(xiàng)“法治政府建設(shè)指標(biāo)體系的總體框架”中明確了指標(biāo)分值的一定限額。如，“在主觀指標(biāo)中，社會(huì)公眾對(duì)依法行政水平和法治政府建設(shè)程度評(píng)價(jià)的指標(biāo)分值不得低于考評(píng)總分值的20%?！笔澜缯x論壇的法治指數(shù)與國務(wù)院的意見都帶有指引性含義，因?yàn)橥ㄟ^“數(shù)字”具體測(cè)評(píng)法治政府更符合可操作原則，一定程度上避免了建設(shè)過程中的口號(hào)化、片面化、盲目性。

2.效果評(píng)價(jià)依托行政體系

筆者認(rèn)為，各省市的體系范本依然沒有脫離行政權(quán)力控制的范疇，法治政府的指標(biāo)考核權(quán)依然訴諸于同級(jí)機(jī)關(guān)或其他權(quán)力組織。如廣東省的法治政府指標(biāo)體系中關(guān)于“執(zhí)行依法行政的報(bào)告制度方面”提到“縣級(jí)以上人民政府每年向上一級(jí)人民政府和同級(jí)人大常委會(huì)報(bào)告本地區(qū)推進(jìn)依法行政工作進(jìn)度、主要成效、突出問題和下一步工作安排等情況。表明各省市在具體操作中仍然實(shí)行的是機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)制而不是人民負(fù)責(zé)制。加強(qiáng)的僅是行政機(jī)關(guān)內(nèi)部的層級(jí)監(jiān)督和專門監(jiān)督。

3.體系實(shí)施依托配套方案

法治政府指標(biāo)體系的具體操作如同一場(chǎng)考試，該場(chǎng)考試需要“試卷”與“評(píng)分細(xì)則”兩套辦法，才能有效評(píng)定一個(gè)學(xué)生的成績(jī)。在五省市的法治政府指標(biāo)體系操作實(shí)踐中，均有配套的考評(píng)辦法。如廣東省2013年4月12日出臺(tái)的《廣東省依法行政考評(píng)辦法》，考評(píng)每年組織一次。再如湖北省在制定法治政府建設(shè)指標(biāo)體系兩年后制訂了配套考核評(píng)價(jià)辦法。相繼性的操作方法確實(shí)保證了結(jié)果的科學(xué)、實(shí)用、可操作性。①

二、法治政府指標(biāo)體系具體操作的現(xiàn)實(shí)難題

1.效果評(píng)估缺少民意

《國務(wù)院關(guān)于法治政府指標(biāo)體系意見》公布的八個(gè)一級(jí)指標(biāo)中，雖然全部包含了公眾對(duì)于法治政府建設(shè)的評(píng)價(jià)指標(biāo)，但哪怕不考慮權(quán)重，民意所占比例仍然十分微小。只有在“科學(xué)決策、民主決策、規(guī)范決策”一項(xiàng)中，公眾對(duì)于行政決策的評(píng)價(jià)占到了百分之三十，其他各項(xiàng)中公眾的評(píng)價(jià)部分都只占該級(jí)指標(biāo)的百分之二十不到。

法治政府建設(shè)問題是行政法在行政層面的具體描繪，而行政法與一般部門法的重要區(qū)別在于規(guī)范“權(quán)力”的運(yùn)行。這種規(guī)范作用著重體現(xiàn)在體制外評(píng)價(jià)下，現(xiàn)行法治政府指標(biāo)體系的具體操作過程中缺少民意的基因，民意所占份額較小，是實(shí)施過程中的現(xiàn)實(shí)難題。

2.“法治”內(nèi)涵理解錯(cuò)誤導(dǎo)致操作偏軌

雖然學(xué)理上已經(jīng)區(qū)分了法治政府與依法行政的內(nèi)涵不同以及確認(rèn)了依法行政僅是法治政府的實(shí)施途徑，但在法治政府建設(shè)過程中仍然無法很好的區(qū)分二者的區(qū)別，導(dǎo)致了具體操作法治政府指標(biāo)體系時(shí)的失位。

深圳的《法治政府建設(shè)考評(píng)指標(biāo)體系》開頭便提出了其關(guān)于法治政府建設(shè)的幾級(jí)指標(biāo)，從制度建設(shè)、機(jī)構(gòu)職責(zé)與編制、公共財(cái)政管理、行政決策、行政審批、行政處罰等方面細(xì)化法治政府考評(píng)體系。②但筆者認(rèn)為，深圳的考評(píng)體系的架構(gòu)是借鑒行政法的框架脈絡(luò)產(chǎn)生的，通過類型化法治政府的權(quán)力結(jié)構(gòu)進(jìn)行考評(píng)，而法治政府指標(biāo)體系的操作方法應(yīng)是權(quán)力的流動(dòng)過程，而不是類型化的比較。

三、具體操作法治政府指標(biāo)體系的設(shè)想

1.由內(nèi)部評(píng)估操作走向內(nèi)外部結(jié)合評(píng)估操作

筆者認(rèn)為，外部評(píng)估人士構(gòu)成應(yīng)分為四個(gè)部分：媒體、非政府組織的人民代表、學(xué)術(shù)機(jī)構(gòu)及相關(guān)法律專家、律師及參與過司法訴訟的當(dāng)事人代表③。法治政府指標(biāo)體系不單單是一個(gè)評(píng)價(jià)“法治”的指數(shù)，其已然跳出了法治建設(shè)的范疇，也是對(duì)于執(zhí)政能力與效果的考察，僅以法律專家或是法律工作者為主，違背了指標(biāo)體系的操作理念。值得一提的是，司法訴訟的當(dāng)事人代表應(yīng)以行政訴訟法主體為主，因?yàn)槊袷屡c刑事案件的代表所反映的通常是對(duì)司法審判的評(píng)價(jià)，而不是對(duì)行政機(jī)關(guān)人員的考評(píng)。訴訟當(dāng)事人主要的評(píng)估內(nèi)容是行政案件作出裁決后，行政機(jī)關(guān)或復(fù)議機(jī)關(guān)針對(duì)判決的回應(yīng)的作為。

2.設(shè)立結(jié)果反饋機(jī)制

設(shè)立結(jié)果反饋機(jī)制是對(duì)于具體操作法律指標(biāo)體系的延續(xù)。通過評(píng)估反饋，受評(píng)者可以獲得來自多方面的人員對(duì)法治政府建設(shè)的意見，全面客觀的了解自己的工作進(jìn)展，進(jìn)而為改善工作計(jì)劃做參考。反饋機(jī)制包括反饋信息的收集和應(yīng)用以及反饋信息的評(píng)估兩個(gè)層面。

一方面，建立反饋系統(tǒng)可以從網(wǎng)絡(luò)層面入手，效仿政府信息公開的模式拓寬反饋渠道，并且要在網(wǎng)絡(luò)渠道或是新聞媒介上對(duì)公眾意見和建議的采納情況予以說明，積極搭建政府與公眾之間的溝通平臺(tái)。另一個(gè)層面上，反饋結(jié)果即法治政府的建設(shè)情況要與獎(jiǎng)懲制度掛鉤，建立明確的責(zé)任追究機(jī)制。在此層面，首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制我認(rèn)為是最好的選擇，但是獎(jiǎng)懲與“數(shù)字”完全掛鉤也為不妥，需要權(quán)重加以衡量。

法治政府指標(biāo)的操作方法在全國難以找到一個(gè)明確的普適做法。但是，只有趨同的考量標(biāo)準(zhǔn)才能在不同的地區(qū)之間加以衡量，因此，考評(píng)辦法或操作辦法的發(fā)展不能一成不變，并且迫切需要中央的指導(dǎo)方案。

注釋：

①張朝霞.“鄂粵兩省法治政府建設(shè)指標(biāo)體系比較研究及啟示”.《桂海論從》2013年11月刊.

②魏竣韜.“深圳擬出臺(tái)法治政府建設(shè)考評(píng)指標(biāo)體系”.《21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報(bào)道》2008年第7版.

③戢浩飛.“法治政府指標(biāo)評(píng)估體系研究”.《行政法學(xué)研究》2012年第1期.

參考文獻(xiàn)：

[1]耿玉基，“基層法治政府指標(biāo)體系研究”.《行政與法》，2009年1月刊.

[2]傅達(dá)林，“法治政府指標(biāo)體系應(yīng)植入更多的民意基因”.《民主與法治》，2012年2月刊.

作者簡(jiǎn)介：

郗研宇（1990.8.17～），男，漢族，安徽大學(xué)憲法與行政法專業(yè)碩士研究生在讀。