政府購(gòu)買服務(wù)在公立醫(yī)院改革中的運(yùn)用

沈智敏

摘 要：新一輪醫(yī)改啟動(dòng)以來(lái)，為進(jìn)一步推動(dòng)公立醫(yī)院改革和引導(dǎo)、鼓勵(lì)社會(huì)資本參與到醫(yī)改中，國(guó)家、北京市出臺(tái)了一系列文件。以門(mén)頭溝區(qū)醫(yī)院為代表的公立醫(yī)院改革是目前較為成熟的案例之一。本文以此案例為主體進(jìn)行分析，擬提出其對(duì)公立醫(yī)院改革的借鑒意義。

關(guān)鍵詞：政府購(gòu)買服務(wù);社會(huì)組織;公立醫(yī)院改革

《北京市2010-2011年醫(yī)藥衛(wèi)生體制改革方案》中，明確提出要“探索公立醫(yī)院分類改革”。2010年，北京市醫(yī)改辦選定門(mén)頭溝區(qū)醫(yī)院作為全市公立醫(yī)院改革第一個(gè)試點(diǎn)。如今5年過(guò)去，門(mén)頭溝區(qū)醫(yī)院進(jìn)行ROT改革取得顯著成果，為公立醫(yī)院改革探索出一條多方受益的醫(yī)改路徑。

1 基本情況

受歷史和自然條件制約，門(mén)頭溝區(qū)醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)水平相對(duì)落后。在政府職能轉(zhuǎn)變和新一輪醫(yī)改的雙重驅(qū)動(dòng)下，門(mén)頭溝區(qū)政府以公立醫(yī)院改革作為突破口，實(shí)施了北京市首家公立醫(yī)院改革試點(diǎn)。

1.1 基本方式、體制模式和具體過(guò)程 ①基本方式：ROT模式。門(mén)頭溝區(qū)醫(yī)院是一所二級(jí)甲等綜合醫(yī)院，存在基礎(chǔ)設(shè)施老化、體制機(jī)制缺乏活力、醫(yī)療服務(wù)競(jìng)爭(zhēng)能力不足、人才流失嚴(yán)重等問(wèn)題。門(mén)頭溝區(qū)政府借鑒PPP模式，在不改變政府所有權(quán)和監(jiān)管職責(zé)的前提下，與鳳凰醫(yī)療集團(tuán)（鳳凰聯(lián)合醫(yī)院管理咨詢有限公司）進(jìn)行合作，采取ROT模式（重構(gòu)-運(yùn)營(yíng)-移交），引制、引資、引智，在北京市率先實(shí)施區(qū)級(jí)醫(yī)院公立醫(yī)院改革。②體制模式：“五變、八不變”?！拔遄儭奔锤淖児芾眢w制，建立現(xiàn)代醫(yī)院法人治理結(jié)構(gòu)，實(shí)現(xiàn)管辦分開(kāi);改變決策機(jī)制，實(shí)現(xiàn)所有權(quán)、決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)和監(jiān)管權(quán)四權(quán)分立;改變運(yùn)行機(jī)制，建立現(xiàn)代醫(yī)院管理制度，實(shí)現(xiàn)政事分開(kāi);改變監(jiān)管機(jī)制，監(jiān)管模式變?yōu)檎?、監(jiān)事會(huì)、第三方組成的多元監(jiān)管體系;改變投入機(jī)制，政府和社會(huì)資本共同投入。“八不變”即保持區(qū)醫(yī)院公益職能、非營(yíng)利性質(zhì)、國(guó)有性質(zhì)、國(guó)有資產(chǎn)所有權(quán)、政府監(jiān)管、職工身份、黨團(tuán)工會(huì)婦聯(lián)等組織體系等不變。③具體過(guò)程：以點(diǎn)帶面、分步實(shí)施。管辦分離，由門(mén)頭溝區(qū)政府負(fù)責(zé)改革原則、方案制定、績(jī)效考核和監(jiān)管，鳳凰醫(yī)療集團(tuán)負(fù)責(zé)醫(yī)院經(jīng)營(yíng)管理。門(mén)頭溝區(qū)政府繼續(xù)對(duì)區(qū)醫(yī)院進(jìn)行財(cái)政補(bǔ)助。鳳凰醫(yī)療集團(tuán)一期投入7500萬(wàn)元，不占醫(yī)院股份，承擔(dān)相應(yīng)投資風(fēng)險(xiǎn)。2012年成立門(mén)頭溝區(qū)醫(yī)院集團(tuán)，以區(qū)醫(yī)院的改革帶動(dòng)全區(qū)衛(wèi)生事業(yè)的發(fā)展，區(qū)內(nèi)中醫(yī)醫(yī)院、婦幼保健院等公立醫(yī)院均參照區(qū)醫(yī)院模式開(kāi)展改革。改革方案設(shè)計(jì)了以公益性為核心的回報(bào)機(jī)制，制定了“以發(fā)展和公益性為核心指標(biāo)”考核體系，將考核結(jié)果與支付給合作方的管理費(fèi)直接掛鉤。

1.2 成效顯著 ①醫(yī)院實(shí)現(xiàn)跨越式發(fā)展。經(jīng)第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)考核，區(qū)醫(yī)院改革以來(lái)績(jī)效評(píng)估成績(jī)逐年提升。2013年門(mén)急診人次、出院人次與2009年相較，得到跨越式提升。平均住院日縮短3.44天，轉(zhuǎn)院率下降54.01%?；颊邼M意度大幅提升，醫(yī)院環(huán)境水平得到改善，新建綜合樓、影像中心和急診中心投入使用，床位由252張?jiān)鲋?02張。實(shí)踐證明，區(qū)醫(yī)院改革試點(diǎn)取得階段性成效。②區(qū)域醫(yī)療資源有效整合。2012年6月，門(mén)頭溝區(qū)與鳳凰醫(yī)療集團(tuán)深化合作，組建全市首個(gè)公立醫(yī)院集團(tuán)，納入中醫(yī)院、婦幼保健院、齋堂醫(yī)院、妙峰山醫(yī)院、軍莊醫(yī)院等機(jī)構(gòu)，完善集團(tuán)化管理模式下的法人治理機(jī)構(gòu)和運(yùn)行、監(jiān)管機(jī)制。目前，鳳凰醫(yī)療集團(tuán)在門(mén)頭溝區(qū)實(shí)施統(tǒng)一管理三級(jí)醫(yī)院1家、二級(jí)醫(yī)院2家、社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)中心6個(gè)，床位總數(shù)達(dá)2300余張，投資額超過(guò)2.5億元。③政府職能實(shí)現(xiàn)轉(zhuǎn)變。建立由政府、醫(yī)院監(jiān)事會(huì)、第三方機(jī)構(gòu)組成的監(jiān)管體系。監(jiān)事會(huì)重點(diǎn)考核醫(yī)院依法執(zhí)業(yè)、醫(yī)療質(zhì)量與安全、基本運(yùn)營(yíng)情況和國(guó)有資產(chǎn)安全等內(nèi)容;第三方機(jī)構(gòu)則對(duì)醫(yī)院公益性、成長(zhǎng)性和反饋性等102項(xiàng)具體指標(biāo)進(jìn)行考核;區(qū)政府充分發(fā)揮指導(dǎo)和監(jiān)管作用，重點(diǎn)考核醫(yī)院的公益性、指定性任務(wù)完成情況，實(shí)現(xiàn)政事分開(kāi)、管辦分開(kāi)。

2 基本經(jīng)驗(yàn)

2.1 政府購(gòu)買服務(wù)必須堅(jiān)持公眾需求導(dǎo)向 醫(yī)療是關(guān)系群眾切身利益的社會(huì)事業(yè)，必須以解決群眾看病難、看病貴、看不好病等問(wèn)題為出發(fā)點(diǎn)，推進(jìn)公立醫(yī)院改革，提高地區(qū)醫(yī)療服務(wù)水平。只要把工作出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)放在為群眾服務(wù)上，必然得到廣大群眾的擁護(hù)，改革必然會(huì)成功。

2.2 政府購(gòu)買服務(wù)必須堅(jiān)持政府主導(dǎo) 公立醫(yī)院改革必須堅(jiān)持政府主導(dǎo)，加強(qiáng)投入、監(jiān)管，把握好改革的方向，才能確保公立醫(yī)院改革的持續(xù)性和穩(wěn)定性。門(mén)頭溝區(qū)醫(yī)院改革主要采取政府購(gòu)買服務(wù)形式，堅(jiān)持“八不變”原則，既保證了醫(yī)院的公益性，又穩(wěn)定了隊(duì)伍。

2.3 政府購(gòu)買服務(wù)必須處理好購(gòu)買者、承接者之間關(guān)系 政府、公立醫(yī)院與民營(yíng)資本合作方式，民營(yíng)資本進(jìn)入公共服務(wù)領(lǐng)域的形式，改革的穩(wěn)定和成效并且防范各類風(fēng)險(xiǎn)，都是政府需要面對(duì)的挑戰(zhàn)。政府要制定政策標(biāo)準(zhǔn)，加強(qiáng)監(jiān)管考核，確立管辦分離、構(gòu)建現(xiàn)代醫(yī)院管理制度，支持企業(yè)獲得贏利，保持改革的可行性和持續(xù)性。

3 借鑒意義

3.1 “八不變”是基本原則 門(mén)頭溝區(qū)在購(gòu)買服務(wù)提出的“八不變”，是確保公立醫(yī)院改革得以順利進(jìn)行的基本原則。不論公立醫(yī)院如何改革，社會(huì)資本在公立醫(yī)院建設(shè)和運(yùn)營(yíng)的參與度有多高，基礎(chǔ)醫(yī)療衛(wèi)生的定位都只能是公益事業(yè)，其公益職能不能因社會(huì)資本參與而發(fā)生變化。

3.2 合理設(shè)定參與范圍 鳳凰醫(yī)療集團(tuán)只提供醫(yī)院的管理和運(yùn)營(yíng)服務(wù)，醫(yī)院的公益性和國(guó)有性得以保證。目前已出臺(tái)的政策和相關(guān)文件中，鼓勵(lì)社會(huì)資本參與公共服務(wù)的范圍之廣，力度之大讓人不得不擔(dān)憂：所有的基本公共服務(wù)都要引入社會(huì)資本？所有的基本公共服務(wù)都要“泛市場(chǎng)化”？社會(huì)資本在公共服務(wù)中，特別是在基本公共服務(wù)中的參與度必須加以限定。

3.3 配套政策研究和出臺(tái) 在鼓勵(lì)社會(huì)資本參與公共服務(wù)的同時(shí)，必須同時(shí)出臺(tái)相關(guān)配套細(xì)化政策。目前，公共服務(wù)領(lǐng)域出臺(tái)的社會(huì)資本指導(dǎo)性意見(jiàn)，基本只明確目的、原則和方向，實(shí)操性較差。在出臺(tái)鼓勵(lì)政策的同時(shí)，必須引入宏觀治理概念，配套出臺(tái)包括政府辦醫(yī)、人事、分配、藥品招標(biāo)采購(gòu)、財(cái)政投入等整套配套制度。

參考文獻(xiàn)：

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[3]北京市人民政府辦公廳關(guān)于政府向社會(huì)力量購(gòu)買服務(wù)的實(shí)施意

見(jiàn)（京政辦發(fā)〔2014〕34號(hào)）.