我國非營利基金會(huì)治理結(jié)構(gòu)問題探討

張志宇　沙飛蓮　劉俊杰

摘要：良好的治理結(jié)構(gòu)是推進(jìn)非營利基金會(huì)組織能力和公信力建設(shè)的關(guān)鍵。目前，我國因非營利基金會(huì)治理結(jié)構(gòu)不完善而導(dǎo)致的誠信危機(jī)、社會(huì)責(zé)任缺失、組織效率低下甚至中飽私囊的現(xiàn)象層出不窮，使基金會(huì)難以有效的發(fā)揮作用，因此完善非營利基金會(huì)治理結(jié)構(gòu)尤為重要。對我國基金會(huì)治理結(jié)構(gòu)的問題及改進(jìn)措施也正是文章的研究重點(diǎn)。

關(guān)鍵詞：非營利基金會(huì)；治理結(jié)構(gòu)；對策

一、非營利基金會(huì)治理結(jié)構(gòu)的意義和分類

自新中國成立以來，從1981年7月28日我國第一個(gè)公益基金會(huì)成立到2014年12月31日，我國基金會(huì)數(shù)量已超過4200家，捐贈(zèng)收入約380億元人民幣，公益支出約310億元。伴隨著非營利基金會(huì)在中國迅速發(fā)展，其治理薄弱問題也隨之而來，從郭美美事件到河南省宋慶齡基金會(huì)事件，從玉樹地震匯繳事件到李連杰壹基金危機(jī)，類似的管理人員違規(guī)操作，制造虛假信息，公費(fèi)旅游，公款吃喝，濫用救濟(jì)金等現(xiàn)象層出不窮。這些問題的產(chǎn)生昭示著基金會(huì)治理結(jié)構(gòu)某種程度上已經(jīng)存在問題。

良好的治理結(jié)構(gòu)是實(shí)現(xiàn)非營利基金會(huì)功能預(yù)期的核心制度裝置，既包括內(nèi)部治理，即法人機(jī)關(guān)權(quán)力的合理分配；也包括外部治理，即利益相關(guān)者權(quán)力和利益的平衡。以立法模式觀之，基金會(huì)的治理結(jié)構(gòu)可歸納為三種樣態(tài)：第一個(gè)是以美國法和德國法為代表的“理事會(huì)中心”一元結(jié)構(gòu)模式：理事會(huì)為唯一的法定機(jī)關(guān)，其他法人機(jī)關(guān)為意定機(jī)關(guān)。基金會(huì)不存在成員，故無社員大會(huì)；該模式下監(jiān)督機(jī)制來自理事會(huì)下設(shè)的財(cái)務(wù)和審計(jì)部門以及外部的稅務(wù)機(jī)關(guān)和州檢察官，監(jiān)事會(huì)僅為意定機(jī)關(guān)。第二個(gè)是以我國法為代表的“理事會(huì)-監(jiān)事會(huì)”二元結(jié)構(gòu)模式：理事會(huì)和監(jiān)事會(huì)均為法定機(jī)關(guān)。相比較一元結(jié)構(gòu)模式，二元結(jié)構(gòu)模式的目的在于兼顧基金會(huì)的內(nèi)部監(jiān)督和外部監(jiān)督。第三個(gè)是以日本法為代表的“評議員-理事會(huì)-監(jiān)事會(huì)”三元結(jié)構(gòu)模式，評議員理事會(huì)和監(jiān)事會(huì)均為法定機(jī)關(guān)。與德國的一元結(jié)構(gòu)模式強(qiáng)調(diào)基金會(huì)外部監(jiān)督不同，三元結(jié)構(gòu)模式著重強(qiáng)調(diào)基金會(huì)內(nèi)部監(jiān)督。

二、我國非營利基金會(huì)治理結(jié)構(gòu)的主要問題

（一）治理結(jié)構(gòu)不嚴(yán)謹(jǐn)

理想情況下，基金會(huì)的內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)由三個(gè)團(tuán)隊(duì)構(gòu)成，一個(gè)是負(fù)責(zé)決策的理事會(huì)團(tuán)隊(duì)，然后是負(fù)責(zé)執(zhí)行理事會(huì)決議的執(zhí)行團(tuán)隊(duì)，還有就是監(jiān)督整個(gè)理事會(huì)工作的監(jiān)事會(huì)團(tuán)隊(duì)。但是，我國的非營利基金會(huì)，有的沒有設(shè)置董事會(huì)和監(jiān)事會(huì)機(jī)構(gòu)，有的董事會(huì)結(jié)構(gòu)不規(guī)范，董事長與首席執(zhí)行官是同一個(gè)人，監(jiān)事會(huì)也沒有起到作用。領(lǐng)導(dǎo)者缺乏組織的監(jiān)督與制約，再加上非營利基金會(huì)的外部捐贈(zèng)者和受贈(zèng)者的監(jiān)督作用沒能充分發(fā)揮，所以受贈(zèng)者受益少，而領(lǐng)導(dǎo)成為了最大受益者。

（二）外部監(jiān)督薄弱

非營利基金會(huì)與商業(yè)公司治理結(jié)構(gòu)相似，商業(yè)公司的股東不參與日常經(jīng)營管理，而是通過股東會(huì)議選出董事全權(quán)負(fù)責(zé)公司的運(yùn)作。雖然，非營利基金會(huì)與商業(yè)公司都屬于財(cái)團(tuán)法人，擁有獨(dú)立的財(cái)產(chǎn)，但是商業(yè)公司的運(yùn)作在于股東通過把財(cái)產(chǎn)轉(zhuǎn)讓公司獲得了股權(quán)。而非營利基金會(huì)的捐贈(zèng)者并未獲得類似股東的權(quán)力，這就使捐贈(zèng)者只能對其進(jìn)行外部監(jiān)督而缺乏必要的手段。《基金會(huì)管理?xiàng)l例》第39條第1款規(guī)定了捐贈(zèng)人有權(quán)向基金會(huì)查詢捐贈(zèng)財(cái)產(chǎn)的使用、管理情況，并提出意見和建議。對于捐贈(zèng)人的查詢，基金會(huì)應(yīng)當(dāng)及時(shí)如實(shí)答復(fù)。根據(jù)第 2 款，在基金會(huì)違反捐贈(zèng)協(xié)議使用捐贈(zèng)財(cái)產(chǎn)時(shí)，捐贈(zèng)人有權(quán)要求其遵守或者向人民法院申請撤銷捐贈(zèng)行為，解除捐贈(zèng)協(xié)議。但法規(guī)只規(guī)定了捐贈(zèng)人事后可以追究基金會(huì)責(zé)任，但這種事后監(jiān)督不僅不及時(shí)，而且也有賴于捐贈(zèng)人對財(cái)產(chǎn)使用情況的知情權(quán)。而且該信息仍由基金會(huì)內(nèi)部人員發(fā)布，如果其故意掩蓋事實(shí)，中飽私囊，捐贈(zèng)人作為外部監(jiān)督力量，沒有識別信息真?zhèn)蔚哪芰?，也就沒有控制資金走向的權(quán)力。另一方面非營利基金會(huì)的受益者大多數(shù)是弱勢群體，讓其進(jìn)入基金會(huì)實(shí)行外部監(jiān)督難以實(shí)現(xiàn)。這就再次將捐贈(zèng)者的財(cái)產(chǎn)完全交由基金會(huì)的理事支配。

（三）薪酬制度過于嚴(yán)苛

非營利基金會(huì)不同于商業(yè)公司，它是不以營利為目的的組織，所以對其內(nèi)部員工也強(qiáng)調(diào)完全的“志愿性”。而商業(yè)公司伴隨著員工績效的提高會(huì)有相應(yīng)的物質(zhì)獎(jiǎng)勵(lì)，這也大大提升了員工的工作效率和工作質(zhì)量。但基金會(huì)注重精神激勵(lì)而缺乏物質(zhì)激勵(lì)，所以組織績效和效率也大大下降。非營利基金會(huì)和商業(yè)公司不同，不能以利潤為衡量標(biāo)準(zhǔn)，也沒有一個(gè)嚴(yán)苛的績效評估標(biāo)準(zhǔn)。即使有些非營利基金會(huì)存在評估體系，可能也是不合理的體系，沒有將員工工作的積極性與報(bào)酬掛鉤，員工們工作的積極性也不會(huì)提高，也就導(dǎo)致機(jī)構(gòu)的效率低下。

（四）人事制度不合理

我國的非營利基金會(huì)，尤其是一些與政府有關(guān)聯(lián)或由政府創(chuàng)立的基金會(huì)，行政色彩濃厚，機(jī)構(gòu)官僚化嚴(yán)重。這些非營利基金會(huì)的高級管理人員以及監(jiān)事、理事，大多數(shù)不是按照法律規(guī)定的章程選舉出來的，而是由政府以及上級主管部門直接任命的。他們雖然有一定的管理能力和專業(yè)知識，但大多數(shù)缺乏高尚的道德素養(yǎng)，組織內(nèi)部容易滋生腐敗。同時(shí)，在組織內(nèi)部其他人員的選任上也缺乏完善的考慮。作為一個(gè)不以營利為目的的非營利組織，其服務(wù)對象大多數(shù)都是社會(huì)的弱勢群體。所以基金會(huì)的內(nèi)部人員需要有善良的性格，接納和尊重身為弱勢群體的服務(wù)對象，這就要求非營利基金會(huì)的內(nèi)部人員需要有一定的受贈(zèng)者代表當(dāng)選，但我國的非營利基金會(huì)現(xiàn)在還沒有做到這一點(diǎn)。

三、我國非營利基金會(huì)治理結(jié)構(gòu)改進(jìn)對策探討

（一）加強(qiáng)利益相關(guān)方對非營利基金會(huì)內(nèi)部的監(jiān)督

有相關(guān)人士認(rèn)為，利益相關(guān)者對公益基金會(huì)的監(jiān)督應(yīng)側(cè)重在外部監(jiān)督上，即通過基金會(huì)披露信息實(shí)現(xiàn)。但如果要求利益相關(guān)者對非營利基金會(huì)形成完全的外部監(jiān)督有賴于多方面因素：一方面是捐贈(zèng)者有責(zé)任心，對其投資的資金去向是否感興趣，當(dāng)今捐贈(zèng)者由于業(yè)務(wù)繁忙，無暇顧及非營利基金會(huì)的運(yùn)作，也就對其沒有起到外部監(jiān)督作用；另一方面，假設(shè)捐贈(zèng)者對其捐贈(zèng)于非營利基金會(huì)的資金完全感興趣，并且盡力起到外部監(jiān)督的作用，但由于非營利基金會(huì)信息披露不及時(shí)或者內(nèi)部人員有意篡改事實(shí)等現(xiàn)象，捐贈(zèng)者無法辨別事實(shí)，對其外部監(jiān)督的實(shí)現(xiàn)也就存在一定困難。

所以，加強(qiáng)利益相關(guān)方對非營利基金會(huì)內(nèi)部的監(jiān)督尤為重要。保證監(jiān)事和理事人員中有利益相關(guān)方的代表，或者在選舉監(jiān)事和理事的時(shí)候，利益相關(guān)方有投票權(quán)或發(fā)言權(quán)。并且在監(jiān)事或理事有違法條例的行為，利益相關(guān)方有權(quán)對罷免其職務(wù)提出意見。另外，應(yīng)該批準(zhǔn)有專業(yè)知識，道德高尚的受益人參與組織的內(nèi)部治理，作為監(jiān)事的組成人員，從而對理事會(huì)和高級管理人員的決策進(jìn)行監(jiān)督。

（二）完善薪酬制度

非營利基金會(huì)與商業(yè)公司都屬于財(cái)團(tuán)法人，商業(yè)公司屬于以營利為目的的組織，所以其內(nèi)部人員的薪酬也隨著公司的利潤有所改變。但非營利基金會(huì)是不以營利為目的的組織，其內(nèi)部的監(jiān)事和理事也就沒有了積極性，做事沒有效率，甚至部分會(huì)出現(xiàn)公款吃喝，中飽私囊等現(xiàn)象。所以完善非營利基金會(huì)的薪酬制度非常重要。

非營利基金會(huì)的薪酬制度可以仿照商業(yè)公司進(jìn)行規(guī)定，一方面可以設(shè)置多種省級或國家級的榮譽(yù)稱號和獎(jiǎng)項(xiàng)，對工作積極、任務(wù)完成較好的監(jiān)事和理事給予獎(jiǎng)勵(lì)，該方法在于精神鼓勵(lì)工作人員積極認(rèn)真的對待工作；另一方面，根據(jù)馬斯洛的需求理論，從低到高分別滿足監(jiān)事和理事的生理需求、安全需求、社交需求、尊重需求和自我實(shí)現(xiàn)需求。盡全力滿足他們的預(yù)期目標(biāo)，這樣可以大大增強(qiáng)他們的工作積極性。另外，也可以引入績效評定標(biāo)準(zhǔn)，根據(jù)監(jiān)事和理事完成的任務(wù)量和質(zhì)量對他們的薪酬進(jìn)行調(diào)整，并且對違反規(guī)定的員工，給予一定的處罰。

（三）加強(qiáng)監(jiān)事會(huì)監(jiān)督職能

監(jiān)事會(huì)是非營利基金會(huì)內(nèi)部監(jiān)督的一支重要力量，所以加強(qiáng)監(jiān)事會(huì)監(jiān)督職能也變得尤為重要。不僅監(jiān)事會(huì)的選任需要有利益相關(guān)者的參與，監(jiān)事會(huì)也應(yīng)具有足夠的經(jīng)驗(yàn)、能力和專業(yè)背景，以獨(dú)立有效地行駛對公司財(cái)務(wù)的監(jiān)督和對管理者履行職務(wù)行為的監(jiān)督。法律必須賦予監(jiān)事會(huì)獨(dú)立地位，它既不能與政府機(jī)關(guān)有關(guān)聯(lián)，也不能和理事會(huì)高級管理人員同流合污，而應(yīng)該幫助捐款人、受益人獲得相應(yīng)的利益、履行相應(yīng)的職責(zé)。監(jiān)事更要避免與理事串通而損害組織和受益人的利益。非營利基金會(huì)的監(jiān)事必須時(shí)刻保持清醒，積極履行職責(zé)，擁有良好的道德素養(yǎng)，勇于揭發(fā)組織的不良行為。所以，為了選任對非營利基金會(huì)內(nèi)部和外部都有利的監(jiān)事，立法部門還應(yīng)盡快補(bǔ)充規(guī)定。

總體而言，我國非營利基金會(huì)要想在漫長的發(fā)展道路上保持一路凱歌，那就要具備合理、有效的治理結(jié)構(gòu)，建立一個(gè)嚴(yán)謹(jǐn)?shù)墓芾頇C(jī)制，加強(qiáng)組織的內(nèi)部監(jiān)督和外部監(jiān)督，保證非營利基金會(huì)運(yùn)營完全透明。由于非營利基金會(huì)不以營利為目的，員工積極性不高，所以應(yīng)確立合理的薪酬標(biāo)準(zhǔn)。同時(shí)，我國的非營利基金會(huì)應(yīng)盡量減少對政府的依賴，脫離政府的控制，避免出現(xiàn)行政化的弊端。非營利基金會(huì)是從事公益事業(yè)的非營利性機(jī)構(gòu)，造福于弱勢群體，所以基金會(huì)良好的治理無論是對國家還是對政府企業(yè)都有重要的作用。

參考文獻(xiàn)：

[1]李曉倩.論我國基金會(huì)治理結(jié)構(gòu)的改進(jìn)——以監(jiān)督機(jī)制的完善為中心[J].江漢論壇，2014（04）.

[2]辛悅.慈善組織信息披露與審計(jì)監(jiān)督——由“郭美美”等系列危機(jī)事件引發(fā)的思考[J].審計(jì)監(jiān)督，2012（03）.

*本文系“北京市本科生科學(xué)研究與創(chuàng)業(yè)行動(dòng)計(jì)劃項(xiàng)目”資助。

（作者單位：北方工業(yè)大學(xué)）