旅游扶貧開發(fā)背景下的村民直選、社區(qū)增權(quán)與聯(lián)合治理機制研究

饒勇　徐圓

摘要：文章運用深度訪談、參與式觀察和文本編碼分析等質(zhì)性研究方法，發(fā)現(xiàn)在旅游扶貧開發(fā)背景下，鄉(xiāng)村社區(qū)可以通過村民直選制改革和社區(qū)增權(quán)措施來實現(xiàn)與旅游開發(fā)商聯(lián)合治理、共享旅游發(fā)展權(quán)益這一目標。具體來說，在案例地社區(qū)中，首先村民通過“村民直選權(quán)”約束村委會干部的代理行為，然后村委會憑借“村民組織法”法定權(quán)力來制約開發(fā)商經(jīng)營行為，而開發(fā)商則通過對就業(yè)村民及其親屬的經(jīng)濟與行政影響力來調(diào)節(jié)與社區(qū)的關(guān)系，三者相互制約、相互促進，最終形成聯(lián)合治理機制，而政府將逐步退出并轉(zhuǎn)型為公共行政服務(wù)提供者。這一發(fā)現(xiàn)有助于解決旅游扶貧開發(fā)中的貧困社區(qū)邊緣化或村民非理性對抗等問題。

關(guān)鍵詞：旅游扶貧；村民直選；社區(qū)增權(quán)；聯(lián)合治理；“利坑村—云天?！蹦Ｊ?/p>

大量研究認為，“旅游扶貧開發(fā)”能夠有效地促進欠發(fā)達地區(qū)的經(jīng)濟與社會發(fā)展，尤其是在許多旅游資源豐富的貧困鄉(xiāng)村，外來開發(fā)商投資已成為幫助村民快速脫貧致富的捷徑。然而，外來資本進入既可能加快貧困地區(qū)旅游發(fā)展，也可能造成開發(fā)商與鄉(xiāng)村社區(qū)的利益沖突和權(quán)力爭奪，導致“鄉(xiāng)村社區(qū)邊緣化”或“村民非理性群體抗爭”等惡性現(xiàn)象，使旅游扶貧效應下降、甚至出現(xiàn)“返貧困”趨勢。這種情形已引起學術(shù)界與實踐界普遍關(guān)注。

粵北地區(qū)是廣東省重點貧困地區(qū)，近年來在省政府“旅游扶貧”工程支持下，開始進入旅游業(yè)快速發(fā)展時期。由于毗鄰珠三角地區(qū)，當?shù)厣降販厝糜螛I(yè)擁有龐大的客源市場，吸引了大批旅游開發(fā)商前來投資，本文案例企業(yè)云天海溫泉度假村就是其中的佼佼者。然而，外來資本和現(xiàn)代市場經(jīng)濟文明的介入，會對貧困鄉(xiāng)村社區(qū)的農(nóng)業(yè)經(jīng)濟文明形成巨大沖擊，“開發(fā)商”與“鄉(xiāng)村社區(qū)”的矛盾因此開始凸顯。本文案例中所面臨的主要矛盾是貧困社區(qū)居民旅游就業(yè)能力偏弱，在土地被征用后有較直接的利益補償訴求，而開發(fā)商則更多關(guān)注自身投入產(chǎn)出效率，較少顧及村民感受，二者的效用目標函數(shù)差異很大，看似難以調(diào)和。

一、國內(nèi)外研究進展

1999年，英國國際發(fā)展局（DFID）提出“面向貧困人口的旅游”（Pro-Poor Tourism）概念，首度闡釋旅游開發(fā)與消除貧困之間的聯(lián)系。在早期旅游扶貧實踐中，主要參與者是政府部門、公益組織、學術(shù)團體等非盈利機構(gòu)與貧困社區(qū)。此時的社會關(guān)系結(jié)構(gòu)相對簡單，由于政府和非盈利機構(gòu)的扶貧投入不以盈利為目的，貧困社區(qū)是直接受益方，與幫扶機構(gòu)不存在顯性利益沖突。

但隨著旅游市場競爭越來越激烈，對資本投入要求越來越高，政府主導型的“輸血式”旅游扶貧模式開始向市場化的“開發(fā)商投資扶貧模式”轉(zhuǎn)變。此時在資本力量和政策傾斜等多因素作用下，社會關(guān)系結(jié)構(gòu)變得復雜，開發(fā)商與社區(qū)之間的利益沖突和權(quán)力爭奪不斷升級，并上升成為制約貧困地區(qū)旅游可持續(xù)發(fā)展的主要障礙。

一般來說，旅游開發(fā)商掠奪貧困社區(qū)居民的主要表現(xiàn)是“飛地現(xiàn)象”。如跨國公司投資貧困地區(qū)時，憑借對資本、客源和政策話語權(quán)的控制，掠奪絕大部分旅游發(fā)展收益，而本地居民僅能參與低層次服務(wù)工作、獲得少量工資性報酬，從而造成很高的旅游漏損。此外，國內(nèi)學者還提出了“孤島效應”概念來解釋貧困社區(qū)居民難以獲益的原因，如大量遷入外來精英人才，造成了本地居民在就業(yè)市場上的邊緣化，或由于旅游資源產(chǎn)權(quán)界定模糊，政府壟斷式開發(fā)導致了村民的門票分紅被侵占、事務(wù)決策權(quán)被無視。

為緩解開發(fā)商與貧困社區(qū)之間的對抗性矛盾，1985年Murphy提出了“社區(qū)導向的旅游規(guī)劃”理念，認為應將社區(qū)居民上升為旅游發(fā)展的利益相關(guān)者主體，由此引發(fā)了社區(qū)參與問題研究熱潮。歷經(jīng)十多年探索，研究者發(fā)現(xiàn)只有實現(xiàn)有效的“社區(qū)增權(quán)”，社區(qū)參與目標才有可能被實現(xiàn)。Akama（1996）和左冰、保繼剛（2008）等國內(nèi)外學者對社區(qū)增權(quán)理論在旅游發(fā)展場景下的適用性進行了探索。但總的來說，這些研究目前仍偏重于理論和宏觀層面，在中國實踐背景下還有待研究。

二、研究案例及研究方法

（一）研究案例

廣東省新豐縣梅坑鎮(zhèn)利坑村是典型的粵北山區(qū)貧困村，以山地丘陵為主，全村人均耕地面積僅0.6畝，村民收入遠低于國家規(guī)定的脫貧標準?！霸铺旌！本频昙瘓F是由新豐縣政府2006年引進的著名旅游投資商。與其他旅游扶貧項目相似，“云天?！甭鋺衾哟搴笤陂_發(fā)用地、企業(yè)用工以及物料采購等方面與當?shù)卮迕裰g存在各種矛盾，發(fā)生過不少利益沖突，但這些矛盾和沖突通過具有權(quán)力相互制衡特征的協(xié)調(diào)機制得以緩解，并逐漸形成“企業(yè)引領(lǐng)社區(qū)有序轉(zhuǎn)變謀生方式”的旅游扶貧新模式。

（二）研究過程及方法

自2013年11月以來，本文作者參加廣東省民政廳旅游扶貧課題調(diào)研組，在省扶貧辦和新豐縣政府支持下，多次前往案例地調(diào)研，獲取了大量的一手資料和二手資料。一手資料主要來自深度訪談和現(xiàn)場觀察，訪談對象包括云天海度假村副總經(jīng)理、主管以上管理人員和本地員工、新豐縣政府副縣長、縣扶貧辦主任、民政局正副局長、利坑村前后兩屆村委會成員以及利坑村村民等。二手資料包括扶貧辦文件、扶貧工作會議紀要、村委會統(tǒng)計數(shù)據(jù)及企業(yè)管理內(nèi)部文件等，共計36份。

三、“云天海—利坑村”分享旅游發(fā)展事務(wù)決策權(quán)的現(xiàn)象特征

（一）村民參與旅游就業(yè)和旅游發(fā)展收益分配的權(quán)力得到了保障

2006年云天海度假村正式立項籌建之初，村民普遍希望能在酒店有一份收入不錯的穩(wěn)定工作，“每家最好能安排一兩個人，家里農(nóng)活只有這么多，閑著也是閑著”。但度假村最初采取了“婉拒”策略，要求必須按照對用工年齡、學歷和語言表達能力等職業(yè)素質(zhì)的基本要求來挑選。

對此，村民們普遍認為這些要求、尤其是關(guān)于年齡的要求太苛刻，“我們四五十歲的人健健康康，能動能干活的，為什么不能招”。此后，村民們開始通過三種途徑來爭取旅游就業(yè)權(quán)力。其一，村民們集體到村委會反映情況，責成村委會出面找企業(yè)協(xié)商；其二，部分村民開始到度假村基建工地上主動承攬計時工零活，而且工資要價比外來工低很多；其三，通過親朋好友找政府官員出面，“遞條子、拉關(guān)系”。“三管齊下”的措施漸漸收到了效果，酒店迫于政府和村委的壓力，也感動于部分已在酒店就業(yè)村民的敬業(yè)精神，最終出臺了“逐步擴大本村用工比例、適當放寬招工年齡限制”的重要決策。

（二）開發(fā)商在用地、融資和基礎(chǔ)設(shè)施等生產(chǎn)要素配置上的權(quán)力得到了保障

與所有旅游扶貧開發(fā)商一樣，云天海度假村在土地征用、道路建設(shè)和融資等問題上也曾遇到較大困難。以土地征用為例，最初縣政府承諾給予云天海公司2000多畝林業(yè)用地的使用權(quán)，但正式規(guī)劃出臺后，企業(yè)發(fā)現(xiàn)還需征用至少1000畝左右土地，而這些土地大部分是利坑村民的責任田。

接到企業(yè)請求后，村委會緊急協(xié)商，一方面和企業(yè)就土地征用（租賃）的價格和補償條件談判，另一方面跟村民們挨家挨戶做工作。“最初雙方的開價差距實在是大，根本談不攏，后來就每天兩頭跑，跟村民們耐著性子磨，跟酒店討價還價，總算是把他們撮合到一塊了”，這個過程持續(xù)三年，終于在2009年春節(jié)前完成了全部50多戶村民的土地租賃談判。

（三）村委會在旅游發(fā)展事務(wù)協(xié)調(diào)和決策參與方面的權(quán)力得到了保障

利坑村的村委會每三年選舉一次，全體村民都會出席選舉，省市有關(guān)部門也派人監(jiān)督選舉過程，這使得選舉出來的村委會干部最大限度地代表了村民意志，也因此擁有在村民和開發(fā)商之間協(xié)調(diào)相關(guān)事務(wù)時的較大權(quán)力。

一方面，村委會有權(quán)直接否決開發(fā)商損害村民利益的建設(shè)和經(jīng)營決策，也有權(quán)勒令開發(fā)商限期修正有損村民利益的不合理行為?！白畛?，云天海的設(shè)計方案把我們規(guī)劃給他們的用地方案全改掉了，有些山頭都要挖平”，但是，“我們希望他們就著現(xiàn)在的地形來建設(shè)，不能破壞我們的水源和山林”。最終，在村委會的強烈要求下，云天海廢除原設(shè)計方案，重新花巨資設(shè)計了“依山附水”的新方案。

另一方面，村委會還有權(quán)協(xié)調(diào)和約束村民行為。有些村民在酒店征地時“獅子大開口”，或者想通過鬧事等手段迫使酒店高價購買他們提供的農(nóng)副產(chǎn)品。每當遇到村民提出類似要求時，村委會總是會召集村民代表開會集體商議，待決議形成后村主任親自帶隊，按照會議決議對其進行勸服。

（四）縣鄉(xiāng)兩級政府逐步退出具體事務(wù)決策，轉(zhuǎn)型為公共行政服務(wù)方

本案例中，隨著村委會與開發(fā)商協(xié)調(diào)機制逐步成熟，新豐縣和梅坑鎮(zhèn)政府在完成“牽線搭橋”任務(wù)后，逐漸退出具體事務(wù)決策，切實承擔起公共行政服務(wù)新職責。

2006年，云天海度假村籌建剛開始時，幾乎每天都需要接待各級政府部門名目繁多的“檢查”、“調(diào)研”或“現(xiàn)場會”，遞條子、拉關(guān)系、介紹工程隊的干部更是數(shù)不勝數(shù)。在連續(xù)抵制了一些部門的攤派和“業(yè)務(wù)指導”后，開發(fā)商和村委會集體向縣委領(lǐng)導反映情況，隨后不久縣委就專門下發(fā)通知和文件，敦促各級各部門轉(zhuǎn)變工作方式，嚴禁對投資商“卡拿要”和“權(quán)力尋租”，并由縣委領(lǐng)導直接聯(lián)系酒店高層，保持信息通暢。

四、“云天?！哟濉甭?lián)合治理現(xiàn)象及其機制的形成原因

本文以“云天?！哟濉甭糜畏鲐毿履Ｊ綖槔?，通過對訪談記錄資料的編碼分析，來詮釋其聯(lián)合治理機制的形成過程。

（一）聯(lián)合治理機制的基礎(chǔ)——三方權(quán)力相互制衡的治理結(jié)構(gòu)

從提及最多的高頻關(guān)鍵詞來看，三方交互式權(quán)力結(jié)構(gòu)的起點是村民與村委會之間委托代理關(guān)系的正式化。廣東率先實行省市縣三級政府共同監(jiān)督直選現(xiàn)場的做法，確保了村民選舉的公正性，也使村民們普遍意識到自己的權(quán)力，知道他們可以通過選舉和村民代表大會集體決策制等方式約束村委干部，“村干部如果沒有讓我們?nèi)兆幼兒眠^，那我們就把他選下來”。

依照法律規(guī)定，村委會有權(quán)管理村屬農(nóng)民集體所有的土地和其他財產(chǎn)，這使得村委會可以對開發(fā)商形成有效約束。如果企業(yè)不能滿足幫助村民就業(yè)、尊重村民對旅游規(guī)劃的意愿，村委會便會對企業(yè)施壓。此外，由于代表了所有村民的集體意志，因此只要村民代表大會形成了“少數(shù)服從多數(shù)”的決議，村委會就可以對少數(shù)漫天要價的村民進行有效約束。

企業(yè)對村委會和村民的制約主要來自其經(jīng)濟影響力。一方面，云天海是利坑村的龍頭企業(yè)，經(jīng)濟實力在旅游扶貧很多方面都能發(fā)揮重要作用，所以村委會會對其合理要求盡量支持，另一方面，由于全村近半數(shù)家庭有人在云天海工作，企業(yè)可以用在職務(wù)晉升、工資和招聘等方面的決定影響本地員工，再通過本地員工的“人情攻勢”來使需要村民協(xié)助的問題得以解決。

（二）聯(lián)合治理機制的作用路徑（行為）——三方合作性博弈與互惠談判

從對各參與方行為的編碼分析結(jié)果來看，“互惠”、“談判”與“融合”是頻次最高的關(guān)鍵詞，這表明在三方聯(lián)合治理的權(quán)力結(jié)構(gòu)下，旅游發(fā)展具體事務(wù)的決策和協(xié)調(diào)主要是通過合作性博弈來實現(xiàn)的。

以企業(yè)用工為例，云天海最初期望是按照企業(yè)在珠三角地區(qū)的標準來用人，而村民們最初期望是“只要能動能干活的，都得招”，雙方在用工年齡、學歷和工種等方面存在分歧，但在工資和食宿條件等方面并無分歧，對此村委會認為有較大協(xié)調(diào)成功概率。其后的談判是，村委會首先從建設(shè)工地用工開始，與酒店協(xié)商安排部分計時工零活；然后，酒店看到村民們很敬業(yè)，逐步將用工范圍擴大至保安、后勤和綠化等后臺部門，之后又通過針對性培訓將部分年輕一點的村民安排到前臺服務(wù)崗位，并嘗試從村民中培養(yǎng)出一些有潛質(zhì)的管理人員……直至最后村民在酒店用工的占比達到了驚人的60%。

（三）聯(lián)合治理機制的經(jīng)濟與社會影響（績效）——開發(fā)商與社區(qū)“雙贏”

在不同組別訪談文本中，重合度最高的是關(guān)于“旅游發(fā)展收益”和“村容村貌改變”等方面的陳述。這說明無論是開發(fā)商還是村民，都從旅游發(fā)展中獲得了令自己滿意的收益。

對于開發(fā)商來說，雖然也曾遇到同行常見的一些困難和阻力，但由于村委會和受益村民對非理性行為的有效約束，使這些困難以很低的成本予以解決，“很多事情我們還沒怎么開口，那些在酒店上班的村民回家一說，第二天愿意幫忙的人就都主動找來了”。

對于村民來說，由于一開始就獲得了平等、甚至是優(yōu)待的就業(yè)機會，每月的工資性收入遠超以前的農(nóng)耕收成，“手頭現(xiàn)金多了，自然也就有錢蓋新房、送子女到縣城讀書”，而更令人津津樂道的是社會風氣明顯好轉(zhuǎn)，“打架斗毆的少了，游手好閑的有活干了，那些開口就罵街的中年婦女現(xiàn)在也懂得文明禮貌了”。

綜合不同組別的編碼分析結(jié)果，本文發(fā)現(xiàn)目前 “云天海—利坑村”聯(lián)合治理機制已基本形成，并具體表現(xiàn)為聯(lián)合治理結(jié)構(gòu)（交互式權(quán)力結(jié)構(gòu)）、合作治理行為（合作性博弈行為）與共享治理績效（旅游發(fā)展收益）三者之間相互促進、不斷往復的增強循環(huán)。

五、研究結(jié)論

本文以廣東新豐利坑村為例，對貧困鄉(xiāng)村社區(qū)與旅游開發(fā)商之間基于村民直選改革和社區(qū)增權(quán)實踐的聯(lián)合治理現(xiàn)象進行探討。

1. 當?shù)胤秸疁p少直接干預時，鄉(xiāng)村社區(qū)與旅游開發(fā)商之間可以通過基于村民直選制改革的社區(qū)增權(quán)措施，建立雙方共享旅游發(fā)展收益的聯(lián)合治理機制。

2. 旅游開發(fā)商與貧困社區(qū)聯(lián)合治理的基礎(chǔ)是“村民、村委會、開發(fā)商”交互式權(quán)力結(jié)構(gòu)，而“村民直選”和“村務(wù)自治”等基層民主政治改革為此提供了制度性保障。

3. 旅游開發(fā)商與鄉(xiāng)村社區(qū)之間的利益分歧可以通過對話、協(xié)商與談判等合作性博弈手段解決，有公信力的村委會和村民代表大會可以勝任合作博弈的組織者和仲裁者。

4. 旅游開發(fā)商選擇“融入社區(qū)策略”，可以獲得比“掠奪社區(qū)策略”更顯著、更長久的收益。

當然，上述研究結(jié)論能否適用于更廣闊范圍內(nèi)的中國旅游扶貧實踐，還有待進一步檢驗，僅就本文研究設(shè)計來說，還存在單案例研究、調(diào)研方法單一和樣本偏小等明顯不足，本文擬在后續(xù)研究中加以改進。

參考文獻：

[1]Caroline Ashley， Charlotte Boyd， Harold Goodwin. Pro-poor Tourism： Putting Poverty at the Heart of the Tourism Agenda [Z]. ODI. 2000.

[2]Hubert Job， Ferdinand Paesle. Links between nature-based tourism，protected areas， poverty alleviation and crises—The example o Wasini Island （Kenya）[J]. Journal of Outdoor Recreation and Tourism， 2013.

[3]操建華.旅游業(yè)對中國農(nóng)村和農(nóng)民的影響的研究[D].中國社會科學院研究生院，2002.

[4]饒勇，黃福才，魏敏.旅游扶貧、社區(qū)參與和習俗慣例的變遷——博弈論視角下的可持續(xù)旅游扶貧模式研究[J].社會科學家，2008（03）.

[5]郭清霞.旅游扶貧開發(fā)中存在的問題及對策[J].經(jīng)濟地理，2003（04）.

[6]劉俊，樓楓燁.旅游開發(fā)背景下世居少數(shù)民族社區(qū)邊緣化——海南三亞六盤黎族安置區(qū)案例[J].旅游學刊，2010（09）.

[7]饒勇.旅游開發(fā)背景下的精英勞動力遷入與本地社區(qū)邊緣化——以海南三亞為例[J].旅游學刊，2013（01）.

[8]王汝輝.巴澤爾產(chǎn)權(quán)模型在少數(shù)民族村寨資源開發(fā)中的應用研究[J].旅游學刊，2009（05）.

[9]Akama J. Western environmental va

lues and nature-based tourism in Kenya[J]. Tourism Management，1996（08）.

[10]左冰，保繼剛.從“社區(qū)參與”走向“社區(qū)增權(quán)”——西方“旅游增權(quán)”理論研究述評[J].旅游學刊，2008（04）.

*本文受廣東省社科基金（GD11CGL09）資助。

（作者單位：中山大學旅游學院）