推進基層協(xié)商民主的思考

劉魏文

摘 要：搞好基層協(xié)商民主是黨中央的重大戰(zhàn)略部署。要推進基層協(xié)商民主必須科學認識其價值，找準推進協(xié)商民主存在的困難，采取行之有效的對策：提高協(xié)商水平，擴大參與范圍;探索多種形式，暢通協(xié)商渠道;強化制度建設(shè)，規(guī)范民主運行。

關(guān)鍵詞：推進;協(xié)商民主;思考

中圖分類號：D62 ? 文獻標志碼：A ? 文章編號：1002-2589（2016）01-0050-03

黨的十八大鮮明地提出“健全社會主義協(xié)商民主制度”，“積極開展基層民主協(xié)商”。黨的十八屆三中全會報告中強調(diào)“要開展形式多樣的基層民主協(xié)商，推進基層協(xié)商制度化，建立健全居民、村民監(jiān)督機制，促進群眾在城鄉(xiāng)社區(qū)治理、基層公共事務(wù)和公益事業(yè)中依法自我管理、自我服務(wù)、自我教育、自我監(jiān)督”。習近平指出，“在中國社會主義制度下，有事好商量，眾人的事情由眾人商量，找到全社會意愿和要求的最大公約數(shù)，是人民民主的真諦?！敝泄仓醒氚l(fā)布的《關(guān)于加強社會主義協(xié)商民主建設(shè)的意見》明確要求要“大力發(fā)展基層協(xié)商民主，重點在基層群眾中開展協(xié)商”。本文就推進基層民主協(xié)商的價值、困境、對策等方面談?wù)劀\見。

一、推進基層協(xié)商民主的價值

（一）實現(xiàn)了我國基層民主政治的新形式

選舉民主是社會主義民主的重要形式，但選舉民主在實踐中卻存著民主程序的正當性和民主有效性不足的鴻溝。一方面是選舉民主的表現(xiàn)形式越來越多，成本投入越來越大，另一方面是選舉民主遇到困境和危機也日益顯現(xiàn)——賄選、暗箱操作、監(jiān)督缺乏等等，造成村民自治制度“失靈”，民眾對選舉民主的抵制和不信任感，對政府和公共決策的排斥和失望不斷增強，其重要原因就是群眾有效的政治參與不足?；鶎訁f(xié)商民主的價值理念和制度設(shè)計，強調(diào)公民直接的政治參與和政治上的平等對話，以及議題上的共同協(xié)商等，這改變了群眾被動式的利益表達、利益訴求的舊有模式，克服了選舉民主難以超越的鴻溝。我國基層眾多鮮活的協(xié)商民主實踐用事實證明了基層民主選舉、民主決策、民主管理和民主監(jiān)督的可行性、真實性。因此，協(xié)商民主克服了選舉民主的不足，實現(xiàn)了我國基層民主的新形式。

（二）開創(chuàng)了我國基層社會治理的新格局

長期以來，我國基層治理奉行“權(quán)威型治理”，實行“命令—服從”的權(quán)力單向運行模式，在“權(quán)威型治理”模式中，基層黨委政府居于主導地位，執(zhí)掌著發(fā)號施令的權(quán)力，群眾則處于被動接受權(quán)力支配的地位。但是，在利益多元、階層分化時代，“權(quán)威型治理”模式不僅沒有有效化解社會矛盾，反而成為基層嚴重治理危機的原因。因此，創(chuàng)新“權(quán)威型治理”模式，規(guī)范和暢通群眾利益訴求表達渠道，化解社會矛盾就成為時代的要求。基層協(xié)商民主為民主協(xié)商提供了一個有效的議事平臺，打破了少數(shù)人對公共事務(wù)的壟斷，實現(xiàn)了權(quán)力控制模式由單向向上下互動的協(xié)商治理模式轉(zhuǎn)變。其一，鄉(xiāng)村治理主體由基層黨委政府單一權(quán)威主體的一元治理，轉(zhuǎn)向包括基層黨政機關(guān)、村（居）兩委、鄉(xiāng)村民間組織、民營工商業(yè)者和普通村民等在內(nèi)的社會多元治理。其二，基層治理內(nèi)容和體系不斷完善，在以民主選舉為主要內(nèi)容的基礎(chǔ)上，逐步擴展為選舉、決策、管理和監(jiān)督兼容并重的綜合治理體系。其三，基層治理機制漸趨科學，基本改變了以往黨政單一權(quán)威主導的權(quán)力運行機制，轉(zhuǎn)向黨委領(lǐng)導、政府民主管理和群眾自治相結(jié)合，多主體協(xié)同治理的權(quán)力運行機制，權(quán)力控制模式的向度由自上而下的單向度，向雙向度的上下互動協(xié)商治理模式轉(zhuǎn)變。使基層黨委政府、鄉(xiāng)村民間公共組織及各個階層的公民都能直接通過對話、溝通、討論和博弈的協(xié)商機制參與社會管理。因此，協(xié)商民主開創(chuàng)了我國基層社會治理的新格局。

（三）發(fā)掘了我國協(xié)商民主制度的新優(yōu)勢

優(yōu)勢之一：資源優(yōu)勢?；鶎訁f(xié)商民主同樣需要民主黨派、統(tǒng)一戰(zhàn)線和人民政協(xié)廣泛參與。我國公民的政治參與度出現(xiàn)參與意愿較高，但實踐水平較低的情況。統(tǒng)一戰(zhàn)線線長面廣，涵蓋15個方面成員，特別是其中的代表人士，大都專業(yè)上有成就、社會上有影響，參政議政水平高，具有較強的代表性，是基層協(xié)商民主中不可多得的寶貴資源。而在參與基層協(xié)商民主實踐中，各類人才特別是各類基層群眾領(lǐng)袖脫穎而出，成為新的代表人士，又為發(fā)展壯大統(tǒng)一戰(zhàn)線注入了新鮮血液。

優(yōu)勢之二：網(wǎng)絡(luò)優(yōu)勢。當前統(tǒng)戰(zhàn)工作社會化方興未艾，特別是隨著體制外的新的社會階層人士日益增多且新的群體不斷產(chǎn)生，各地積極推進統(tǒng)戰(zhàn)工作進社區(qū)、進農(nóng)村、進社團、進企業(yè)、進學校。從浙江看，當前各級知識分子聯(lián)誼會和商會組織遍布鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道甚至社區(qū)和村，為延伸黨和政府的工作觸角，鞏固黨的執(zhí)政基礎(chǔ)、擴大黨的群眾基礎(chǔ)發(fā)揮了積極作用，也為助推基層協(xié)商民主提供了網(wǎng)絡(luò)平臺。如：湖南岳陽市市區(qū)兩級統(tǒng)戰(zhàn)部門探索建立統(tǒng)戰(zhàn)性的網(wǎng)絡(luò)聯(lián)誼會，積極引導在社會上有較大影響的民間網(wǎng)站傳遞正能量。

優(yōu)勢之三：制度優(yōu)勢。民主黨派、無黨派人士參政議政、民主監(jiān)督，是我國政黨制度和政治制度規(guī)定的，是一種制度安排，可以在基層協(xié)商民主中發(fā)揮獨特的作用。如：浙江溫嶺市組建統(tǒng)一戰(zhàn)線評議團，由36名民主黨派成員和無黨派人士組成，下設(shè)4個專家顧問組，就各自領(lǐng)域議題開展民主評議，評議結(jié)果作為衡量民主懇談成效的重要依據(jù)。不僅促進了基層協(xié)商民主的有序有效開展，而且破解了基層多黨合作、政治協(xié)商和民主監(jiān)督的瓶頸問題。

二、推進基層協(xié)商民主的困境

（一）基層協(xié)商民主重形式走過場

基層協(xié)商民主由基層政府組織，由廣大人民群眾參與，政府與群眾可以就涉及民眾重大利益的決策事項進行直接地溝通與協(xié)商?；鶎訁f(xié)商民主為政府科學決策提供了一條渠道，理論上是一種完美的程序，但在實踐的過程中，一些基層協(xié)商只是做做表面功夫，流于形式。我國公民參與協(xié)商大多沿用了傳統(tǒng)的一些方式，如書面征求意見、座談會、聽證會等。這種方式在一定程度上調(diào)動了公民參與的熱情，但公民在協(xié)商中處于消極被動的地位，不管征詢的對象有多廣泛，其民主協(xié)商缺乏面對面、真正制度化的溝通、審議與辯論。近些年來，一些聽證會被批評為“形勢會”“通氣會”。聽證會在邀請聽證群眾時，往往只是征求一部分群眾的意見，大部分群眾并不知道有過這樣的協(xié)商。同時，在聽證會上，往往看到的是一些老面孔，據(jù)報道，成都曾出現(xiàn)過七年參加過十九次聽證會的老婦，被稱為“最牛群眾演員”，所以說這樣的協(xié)商勢必讓人民群眾質(zhì)疑，很難得到群眾的認可。

（二）公民參與主體意識弱素質(zhì)低

協(xié)商民主要求充分聽取群眾的意見，綜合各種意見，合理、科學地做出決策。然而，在實踐中，部分領(lǐng)導往往忽視群眾的意見，獨斷專行，具有濃厚的專制主義色彩。這種部分領(lǐng)導人存在的專制主義限制了公民的參與和權(quán)限。一方面，政府往往掌握著決策事項的所有信息，但在事項公示時，往往強調(diào)事項的科學性，對為何進行和如何進行事項避而不談，而群眾獲取信息的渠道有限，協(xié)商信息的不平等打擊了群眾參與的積極性。另一方面，由于我國的教育往往只重視科學技術(shù)教育，忽視人文教育，現(xiàn)實中各種政治情況日益復雜，很多人陷入政治“知識危機”中，導致公民參與缺乏素質(zhì)和意識。而公民參與缺乏素質(zhì)和意識，使得在協(xié)商過程中協(xié)商的過程和結(jié)果往往被精英階層所操控，因此造成群眾的利益受到損害。

（三）協(xié)商民主制度不規(guī)范不健全

基層民主選舉作為基層民主的主要實現(xiàn)形式，目前已經(jīng)走上了法律化、制度化、規(guī)范化的發(fā)展軌道，但是基層民主協(xié)商、民主管理、民主決策和民主監(jiān)督還不健全，還不能充分滿足地方政府部門、自治組織和人民群眾政治參與和維護自身權(quán)利的需要。在此基礎(chǔ)上，基層民主協(xié)商的程序規(guī)范機制有待完善。當前，基層協(xié)商民主的定位、機構(gòu)、過程、方案、實施、反饋以及眾多細節(jié)問題都十分模糊，基層協(xié)商民主法制化、制度化和規(guī)范化就是要求其實踐方式與內(nèi)在機制是長期的、剛性的、規(guī)范的，且隨著社會實踐的變化而不斷豐富完善。同時，基層協(xié)商民主還缺乏一個存在于體制內(nèi)和體制外的監(jiān)督與問責系統(tǒng)，致使個別地方基層協(xié)商民主的科學性、民主性、公平性不高，出現(xiàn)民意被操縱、被踐踏、被漠視的現(xiàn)象。

三、推進基層協(xié)商民主的對策

（一）提高協(xié)商水平，擴大參與范圍

協(xié)商水平的高低決定協(xié)商工作的成效，協(xié)商主體是決定協(xié)商水平的關(guān)鍵因素，是基層協(xié)商民主實踐中最積極、最活躍的因素，因此，必須下大力氣培育協(xié)商主體，擴大參與范圍。協(xié)商的過程實際上就是各種不同利益傾向、不同偏好的政治主體參與政治生活的過程。要盡可能將基層社會的各種社會主體納入民主協(xié)商活動中來，特別是注意把在社會轉(zhuǎn)型中出現(xiàn)的新社會群體、新社會階層納入?yún)⑴c主體中來，例如流動人口、私營企業(yè)主、民間組織等。與此同時，要逐步培養(yǎng)組織化和成熟的參與主體，提高社會團體的自我管理能力，提倡對話、溝通，提倡尊重、包容，理性參與，謀求共識。我們必須意識到，政府和群眾不可能就所有的問題進行直接溝通和對話，這時就可以發(fā)揮社會組織的橋梁作用。比如，重慶市曾計劃在城區(qū)修建一個30萬千瓦的火電發(fā)電站，重慶環(huán)保協(xié)會就此舉行聽證會，結(jié)果大部分群眾反對把這樣一個項目建在城區(qū)，環(huán)保協(xié)會將這個結(jié)果反饋給市政府，市政府采納了這個建議，最后把這個項目遷到了城區(qū)外?？梢?，社會組織對于擴大群眾參與范圍是有重要作用的，它可以很好地彌補政府與群眾直接溝通的不足。同時，要培育協(xié)商民主主體的參與性與參與能力。協(xié)商民主要求參與者是出于一片公心、公正，大家參與協(xié)商的目的不是為了一己私利，而是為了大家的利益，只有出于公心，才能夠表達自己以及所在群體的觀點，才能夠耐心傾聽別人的觀點，最終達成共識。

（二）探索多種形式，暢通協(xié)商渠道

隨著社會主義民主政治的發(fā)展，基層協(xié)商民主在中國日益被人們所重視和推崇。要進一步發(fā)展中國特色基層協(xié)商民主，還必須不斷創(chuàng)新新型的基層協(xié)商民主載體，同時根據(jù)協(xié)商民主發(fā)展的基本規(guī)律和基本原則，引導它們逐步走向規(guī)范化、制度化的開闊大道。在民主懇談方面，要擴大參與主體的范圍，讓盡可能多的利益主體參與到民主懇談會中去。同時，要明確各類參與主體的權(quán)利與義務(wù)，使各項措施都有法可依。如在溫嶺預算懇談中，由于有些人對于預算專業(yè)知識不了解，在協(xié)商之前，政府對參與的人大代表、群眾進行了一個有關(guān)預算知識的培訓，讓大家對預算知識有一個大概的了解。在參與過程中，大家可以面對面地溝通、對話、質(zhì)詢、辯論，協(xié)商結(jié)束后，再由大家對預算結(jié)果進行相應(yīng)的監(jiān)督。這種形式激發(fā)了參與群眾的活力，也使得協(xié)商結(jié)果能真正應(yīng)用到?jīng)Q策中去。在聽證方面，要明確聽證會代表的產(chǎn)生辦法，依法保障聽證會代表充分發(fā)表意見的權(quán)利，使聽證結(jié)果真正納入決策中去。在民主理財會方面，要真正成為基層民眾對社區(qū)性集體經(jīng)濟組織（如村委會、居委會等）的財務(wù)活動實行民主管理和監(jiān)督的一種有效形式。集體經(jīng)濟組織通過定期召開會議，如實向全體成員公開民主理財和財務(wù)公開監(jiān)督工作等情況，從而提高群眾民主監(jiān)督的意識和民主管理的主動性，進一步規(guī)范集體財務(wù)和資產(chǎn)的管理，充分體現(xiàn)協(xié)商民主的程序規(guī)范性和民主參與性。在網(wǎng)絡(luò)協(xié)商民主方面，要建立公共信息的及時、客觀發(fā)布制度，摒棄利用網(wǎng)絡(luò)自我表揚等不良做法，以對公眾負責的理念來塑造政府新形象。同時，通過各種宣傳引導網(wǎng)民在網(wǎng)上發(fā)表意見時進行理性討論和發(fā)表意見。

（三）強化制度建設(shè)，規(guī)范民主運行

基層協(xié)商民主作為一種民主形式和治理方式，目前已經(jīng)被各方所接受，并且已經(jīng)開始進入和融入基層政治和治理的領(lǐng)域。但要看到，與全國協(xié)商民主和省市協(xié)商民主相比較，基層協(xié)商民主的制度化程度更有待完善。進一步發(fā)展基層協(xié)商民主，必須加強制度創(chuàng)新，規(guī)范民主運行，其中協(xié)商民主的具體機制是今后建設(shè)的重點。首先，要建立參與主體確定機制，暢通相關(guān)參與渠道，將關(guān)于協(xié)商民主主體擴大的標志性宣言轉(zhuǎn)化為可操作性規(guī)定，進而落實為實踐層面的技術(shù)性程序，確保協(xié)商中參與的主體具有代表性、平衡性，保證能夠真實反映大家的意見。其次，建立協(xié)商信息公開機制，協(xié)商的主體有可能來自不同的社會群體，彼此之間的差異是顯而易見的，這集中反映在相關(guān)信息的掌握上。向廣大公眾公開協(xié)商事項，可以避免信息傳播中被扭曲而造成協(xié)商不公平結(jié)果，保證協(xié)商的有效性。再次，建立協(xié)商結(jié)果的監(jiān)督機制，為了讓政府認真處理協(xié)商中提出的意見，及時反饋協(xié)商意見辦理情況，避免協(xié)商“走過場”，必須在協(xié)商的落實和監(jiān)督方面進行配套的機制建設(shè)。

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