港英政府時(shí)期香港民主探析

馮慶想 徐海波

摘 要：在港英政府管治的大部分時(shí)間里，受限于其政治建制無法消解的專制性，香港社會(huì)一直缺乏民主生存的土壤。直到20世紀(jì)中期，港英政府才漸漸推出形式民主，為香港民主發(fā)展提供了一定的養(yǎng)分。但由于缺乏大多數(shù)港人民主主體的參與，這樣的民主形同虛設(shè)。20世紀(jì)80年代，在中英兩國政治談判的歷史契機(jī)下，香港民主伴隨代議政制的快速推行，開始踏上迅猛發(fā)展的軌道。

關(guān)鍵詞：香港;民主;歷史

中圖分類號(hào)：D676.58 ? 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A ? 文章編號(hào)：1002-2589（2016）10-0146-03

香港民主是一個(gè)歷史范疇，它是香港特殊的社會(huì)歷史與迅猛的現(xiàn)代化發(fā)展相互作用的產(chǎn)物。本文以156年港英政府的政制演變?yōu)榫€索，把香港民主發(fā)展劃分為兩個(gè)歷史區(qū)間，依次呈現(xiàn)其變化脈絡(luò)。

一、香港民主的空缺與醞釀（1841—1982）

1.民主在香港的缺位

首先，港人群體缺乏民主意識(shí)的自覺。出于管治的需要，關(guān)涉民主的政治議題在香港社會(huì)中一直被港英政府視為“禁區(qū)”，“香港居民的順從和無可奈何的態(tài)度是支持現(xiàn)有權(quán)力結(jié)構(gòu)的重要支柱”[1]，因而，港人的現(xiàn)代民主意識(shí)與潛在的政治參與能力長期處于壓抑狀態(tài)。對(duì)香港社會(huì)大部分新移民來說，香港只是“借來的地方、借來的時(shí)間”，他們的實(shí)用主義價(jià)值取向明顯，只關(guān)心經(jīng)濟(jì)利益與自身的物質(zhì)生活資料所需，并不在乎民主自由、權(quán)利義務(wù)、社會(huì)責(zé)任等政治話題與自身的關(guān)聯(lián)性?？梢哉f，在大多數(shù)港人的集體記憶里，民主只是一個(gè)抽象的概念或空洞之物，它既沒有現(xiàn)實(shí)的民主生活體驗(yàn)的銜接，也沒有傳統(tǒng)的文化情感的支撐。相反，他們的儒家政治文化情結(jié)深厚，間接成為抑制他們民主思想成長的重要因素之一。因此，在英國管治的大部分時(shí)間里，港人的社會(huì)意識(shí)結(jié)構(gòu)中并不存在民主的理性自覺，他們的世俗生活層面也缺乏民主存在的社會(huì)文化基礎(chǔ)。

其次，港英政府系統(tǒng)內(nèi)外缺乏民主生存的土壤?！坝?841年占領(lǐng)香港后，實(shí)行高度集權(quán)的政治體制，由英女王任命的港督集行政、立法、軍事大權(quán)于一身，高居金字塔式權(quán)力結(jié)構(gòu)的頂端，具有明顯的專制主義色彩?！盵2]作為港英政府建制里的“民主功能”機(jī)構(gòu)，行政局和立法局所提出的建議對(duì)港督不構(gòu)成任何的法律制約。由于港英政府建制的專制性、封閉性與排他性，港人議員長期在該政治系統(tǒng)中缺位，即使存在個(gè)別港人群體擠進(jìn)港英政府體制內(nèi)的民主秩序，也是沒有民主話語的主導(dǎo)權(quán)可言。作為民主外化的具體形式，民主咨詢脫離了民主自身內(nèi)在的規(guī)定性，港英政府咨詢的對(duì)象并非絕大部分港人群體，而是極少數(shù)港人精英以及依附其政治體制輸送利益的買辦階層。因而，代表大部分港人的民意不可能通過這樣的民主渠道傳達(dá)到港英政府建制的權(quán)力頂端，也不可能在民主主體與權(quán)力中介之間建立平等對(duì)話平臺(tái)并形成良性互動(dòng)的機(jī)制?？梢姡塾⒄\(yùn)行系統(tǒng)以“行政吸納政治”的方式吸納少數(shù)港人精英進(jìn)入權(quán)力體制內(nèi)，這種間接管治手段并非竭力于建構(gòu)一個(gè)殖民主義的民主世界，而是在烏托邦式的民主外殼下遮蔽其專制主義的本質(zhì)。換言之，它完全出于工具理性迎合社會(huì)管治的需求，是為自身合法管治清除輿論壓力與道德阻力的政治程序設(shè)計(jì)。因此，處于英國管治下的香港，無論是建制內(nèi)還是建制外都不存在民主生存的土壤。

2.形式民主在香港的顯現(xiàn)

香港的形式民主最初顯現(xiàn)在二戰(zhàn)后港英政府提出的“楊慕琦計(jì)劃”，這份政改方案首次提出讓香港市民有更多責(zé)任和權(quán)力去管理自己的事務(wù)。但是，港英政府建制系統(tǒng)內(nèi)部對(duì)香港政改的意見充滿分歧，并沒有實(shí)質(zhì)行動(dòng)。直到20世紀(jì)六七十年代，港英政府初步展開代議政制改革，并就重大政策廣泛咨詢民意，吸引部分社會(huì)底層群體參與政治生活，為港人民主意識(shí)的塑造提供了一定的養(yǎng)分。與此同時(shí)，市政局先后發(fā)表《市政局未來范圍及工作特設(shè)委員會(huì)報(bào)告書》與《市政局地方行政改革報(bào)告書》，工作小組委員會(huì)發(fā)表了《香港地方行政制度工作小組委員會(huì)報(bào)告書》。這些報(bào)告書所構(gòu)想的香港政改舉措勾勒出理想化的民主發(fā)展輪廓，客觀上為香港民主發(fā)展創(chuàng)造了有利的條件，但是它們觸及了港英政府建制結(jié)構(gòu)變動(dòng)的底線，最終沒有獲得港英政府的官方認(rèn)可與推行。然而，港英政府不久在《市政局將來組織、工作及財(cái)政白皮書》中又對(duì)香港民主發(fā)展做出回應(yīng)：“如果真要有新途徑，以便地方人士更廣泛地參與政府事務(wù)，順理成章的辦法是容許甚至鼓勵(lì)咨詢機(jī)構(gòu)發(fā)展起來，使它們所產(chǎn)生的作用，能夠普及全港，而不是把更多的權(quán)力授予地區(qū)議會(huì)或市政局本身”[3]。民主形成的過程實(shí)質(zhì)是絕大多數(shù)民主主體不斷獲取政治權(quán)力的過程，但從港英政府對(duì)香港民主發(fā)展的謹(jǐn)慎保守態(tài)度來看，其不希望自身的權(quán)力發(fā)生轉(zhuǎn)移或受到制約。另一方面，即使港英政府設(shè)計(jì)出具有可行性的民主發(fā)展方案，假如沒有成熟的民主意識(shí)的支撐，那么所有在香港推行民主的幻想也難逃破滅的下場?！懊裰饕庾R(shí)的產(chǎn)生是民主制度得以建立的先決條件。任何民主制度的構(gòu)建都是以一定民主意識(shí)為指引的自覺活動(dòng)?！盵4]港英政府把對(duì)民主的主觀愿望投射在香港這個(gè)客觀沒有民主意識(shí)土壤的地方，顯然不符合民主政治發(fā)展的常規(guī)邏輯與一般規(guī)律。

從長期的民主意識(shí)的匱乏到形式民主的出現(xiàn)，無疑為處于醞釀期的香港民主發(fā)展提供了有益的養(yǎng)分與必要的條件，但是這樣民主表象只是為了掩蓋或暫時(shí)緩解英國管治與香港社會(huì)階層之間的矛盾。它只能以虛假的形態(tài)存在，以虛假的方式傳達(dá)解決真實(shí)存在的社會(huì)矛盾的主觀努力，最終指向的是獲取占香港人口大多數(shù)的社會(huì)底層的道義支持，贏取香港民心的皈依，消解港人群體對(duì)港英政府管治秩序的逆向張力。進(jìn)一步來看，港英政府自身并非民主政體，其內(nèi)在的殖民主義性質(zhì)決定了香港的形式民主的虛偽性。這樣“似是而非”的民主實(shí)際上是把英國議會(huì)民主進(jìn)行“過濾”后，在意識(shí)形態(tài)的符號(hào)功能偽裝下，掩蓋了想象民主與真實(shí)民主之間的差距，潛移默化地誘導(dǎo)港人在概念認(rèn)知、價(jià)值判斷、制度選擇與西方社會(huì)保持一致，實(shí)現(xiàn)民主主體在社會(huì)意識(shí)層面的同化，最終使得港人與英國管治方式相互妥協(xié)。因此，只要民主所倚靠的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)和社會(huì)資源依然掌控在英國手中，港人所接觸的民主只能是民主的外殼，不可能擁有實(shí)質(zhì)民主，也不可能擁有民主話語權(quán)，更不可能形成成熟的民主意識(shí)。

二、香港民主的形成與發(fā)展（1982—1997）

1.香港民主形成的歷史背景、組織條件與制度因素

香港民主形成的歷史契機(jī)源自20世紀(jì)80年代啟動(dòng)的中英政治談判。1984年，中英兩國政府簽署《中英聯(lián)合聲明》，奠定了香港前途的基本走向，這個(gè)歷史性轉(zhuǎn)折既是香港引入民主改革的時(shí)間窗口，又是推動(dòng)香港政治主體性全面覺醒的導(dǎo)火線。香港政治發(fā)展自此被嵌入了民主價(jià)值的指針，民主政治成為香港意識(shí)形態(tài)中的顯性議題，港人的民主意識(shí)也日漸自覺與活躍。各種壓力團(tuán)體、政黨在這個(gè)特定的歷史背景下應(yīng)運(yùn)而生，它們都是民主發(fā)展的產(chǎn)物，也是民主價(jià)值寄存的物質(zhì)形式與表達(dá)載體，港人的民主訴求往往通過這些政治實(shí)體得以實(shí)踐。這個(gè)時(shí)期，匯點(diǎn)、太平山學(xué)會(huì)、勵(lì)進(jìn)會(huì)和民協(xié)等各種黨派組織陸續(xù)登上政治舞臺(tái)，為港人提供了直觀的民主觀感。但民主對(duì)于大部分港人來說是新事物，他們?nèi)狈?duì)民主的理性判斷與實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。因而，港人在這場民主思潮中明顯處于被動(dòng)位置，他們更多地依附于香港社會(huì)中涌現(xiàn)的民主團(tuán)體。另一方面，港英政府一反常態(tài)，極為主動(dòng)地牽引港人所表現(xiàn)出的論政參政意向，在回應(yīng)香港社會(huì)各個(gè)利益團(tuán)體的民主訴求的同時(shí)，不斷加速代議政制在香港的發(fā)展進(jìn)程。1984年，港英政府發(fā)表《代議政制綠皮書：代議政制在香港的進(jìn)一步發(fā)展》，提出逐步建立一個(gè)政制，使其權(quán)力穩(wěn)固地立根于香港，有充分權(quán)威代表香港人的意見，同時(shí)更能較直接向港人負(fù)責(zé);1987年，港英政府對(duì)香港政制進(jìn)行檢討，發(fā)表了《代議制發(fā)展檢討綠皮書》，提出1988年立法局引入直接選舉的意見;1991年，立法局選舉引入直選機(jī)制;1992年，末代總督彭定康推出“政改方案”，提出立法會(huì)的全部議席均由普選產(chǎn)生。在這個(gè)特殊的歷史時(shí)期，各種民主制度、政治組織與大眾媒介的出現(xiàn)，漸漸地強(qiáng)化了港人在香港民主化進(jìn)程中所發(fā)揮的作用，為香港民主的形成與發(fā)展創(chuàng)造了必要條件與外部環(huán)境。

從深層次來看，民主是歷史的，也是具體的，它產(chǎn)生于特定的社會(huì)歷史背景，并借助具體的制度載體、組織形式和傳播媒介，培養(yǎng)民主主體的自由平等觀念，建構(gòu)其政治責(zé)任與義務(wù)意識(shí)，塑造其政治行為模式。在各種民主制度對(duì)個(gè)體的政治主體性的建構(gòu)過程中，民主生活的實(shí)踐環(huán)節(jié)把自由、民主、平等、人權(quán)等價(jià)值觀念轉(zhuǎn)化為“物質(zhì)性”力量，推動(dòng)民主的內(nèi)在價(jià)值對(duì)民主對(duì)象的精神世界產(chǎn)生影響，從而把民主秩序轉(zhuǎn)化為規(guī)約民主主體自身的一種規(guī)范。正如托克維爾指出，“民主制度就是要逐漸深入到人們的習(xí)俗、思想和生活方式”[5]。

2.香港民主飛速發(fā)展的緣由與動(dòng)力

香港民主政治在九七回歸前的飛速發(fā)展是由英國內(nèi)部力量所主導(dǎo)?！案塾⒄沃贫仍谟吠饲暗?5年里，從港督集權(quán)、委任議局模式發(fā)展到三層代議政制模式;立法局從委任制發(fā)展到民選制，從間接選舉制發(fā)展到直接選舉制，從部分直選制發(fā)展到全部直選制，其速度超過了英國400年議會(huì)民主制度的進(jìn)程?！盵6]香港的民主發(fā)展道路本質(zhì)是民主政治規(guī)律在香港所選擇的實(shí)現(xiàn)方式，但港英政府在香港所主導(dǎo)的“忽然”民主現(xiàn)象明顯是民主政治不成熟發(fā)展的階段性表現(xiàn)形式。它違背了民主循序漸進(jìn)發(fā)展的一般規(guī)律，沒有充分考慮香港社會(huì)的實(shí)際情況以及民主主體的適應(yīng)性，同時(shí)，它具有顯著的后殖民主義文化霸權(quán)意圖?！跋愀壅?980年提出建立地方行政體制和在1984年提出‘進(jìn)一步發(fā)展代議政制時(shí)，社會(huì)上其實(shí)都不存在這方面的強(qiáng)烈要求，發(fā)展代議政制，明顯的是與九七問題有直接關(guān)系。”[7]因此，這樣的民主改革本質(zhì)上是通過政治權(quán)力關(guān)系的重構(gòu)來置換長期的利益，可視為一種利益博弈的政治策略。它關(guān)注的核心是以政治動(dòng)員和社會(huì)文化控制來影響九七香港政權(quán)交接后經(jīng)濟(jì)利益在英國的分配;在可預(yù)測的政治結(jié)果下，為九七后香港民主發(fā)展的矛盾與分化埋下伏筆，也為激進(jìn)民主政治發(fā)展做好鋪墊，從而“反哺”港英政制在香港社會(huì)的價(jià)值延續(xù)。換言之，普惠民眾、價(jià)值共享與權(quán)力制衡是民主政治的核心部分，但民主與民主對(duì)象之間搭建的價(jià)值關(guān)系剝離了民主內(nèi)在價(jià)值維度，剩余的是抽象的民主概念范疇。代議政制本來就是民主表達(dá)的載體，卻異化為民主的本身，民主演變成一種宰制經(jīng)濟(jì)利益、實(shí)現(xiàn)政治目的手段，而非超越具體價(jià)值的內(nèi)在精神性追求。從長遠(yuǎn)來看，民主自身發(fā)展必然要經(jīng)歷“從手段到目的”的轉(zhuǎn)向，促使民主追求擺脫純粹作為政治和經(jīng)濟(jì)生活附屬品的工具理性，回歸人本的目的，滿足人的高層次需求。但在世俗生活層面，由于超越價(jià)值維度的缺失，民主對(duì)于港人來說是一個(gè)可控變量，他們的民主訴求的目的性與指向性非常明確，追求民主并不是因?yàn)槊裰髌浔旧淼膬r(jià)值理念，而是取決于民主實(shí)踐是否有利于維護(hù)自身的根本利益?！霸S多香港居民不在乎有沒有民主制度;只要香港的社會(huì)經(jīng)濟(jì)狀況能夠保持不變，便符合他們的最佳利益?！盵8]換言之，在香港前途問題與港人切身利益息息相關(guān)的這個(gè)命題下，以民主方式保障經(jīng)濟(jì)利益和資本主義生活方式在九七回歸后的穩(wěn)定性與持續(xù)性成為港人社會(huì)心理的期許與現(xiàn)實(shí)應(yīng)對(duì)的策略，也是港人的政治實(shí)用主義得到實(shí)踐的一種現(xiàn)實(shí)方式。

香港民主的飛速發(fā)展背后顯然有港英政府的政治盤算。但不可否認(rèn)，它在自身的擴(kuò)張式發(fā)展過程中衍生了強(qiáng)化民主主體政治參與的激勵(lì)機(jī)制，客觀上激發(fā)了港人參政議政的熱情與興趣，消除了港人歷來的政治疏離感，推動(dòng)了港人對(duì)民主的原則、程序、選舉等形成較為理性的認(rèn)識(shí)，在現(xiàn)實(shí)的政治實(shí)踐與情感體驗(yàn)中助推香港民主的飛速發(fā)展。“總的來說，香港民主化的步伐、內(nèi)容和節(jié)奏主要由中英兩國政府和它們之間的矛盾所決定，但香港人所擔(dān)當(dāng)?shù)囊欢ń巧脖仨氂枰钥隙??！盵9]

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