民間資本參股電力混合所有制股份公司激勵研究

[摘要]民間資本參股電力混合所有制股份公司是電力體制改革的重要路徑，是推進電力領(lǐng)域政企分開、治理改進、投資優(yōu)化的保障。但是，國有資產(chǎn)的流失風(fēng)險、相關(guān)者的固有利益及國有資本的強勢地位使得民間資本參股電力混合所有制股份公司面臨較多阻力和風(fēng)險，影響了民間投資者的積極性。若能在現(xiàn)有旨在保護中小股東權(quán)益的公司法制度基礎(chǔ)上強化對弱勢民間資本的制度性保護，特別是，改進股東大會治理機制，確立董事會的公司治理中心地位，創(chuàng)新監(jiān)事會制度，將有助于提升電力混合所有制股份公司中民間資本的話語權(quán)、決策力，消除民間投資者的擔憂，進而激勵民間資本參股電力混合所有制股份公司。

[關(guān) 鍵 詞]民間資本 參股 電力混合所有制股份公司 激勵

[作者簡介]董溯戰(zhàn)（1972-），男，河南蘭考人，華東理工大學(xué)法學(xué)院教授，博士，研究方向為經(jīng)濟法、能源法和社會保障法。

[中圖分類號]DF4 [文獻標識碼]A [文章編號]1008-7672（2016）01-0099-09

十八屆三中全會通過的《關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》把“混合所有制經(jīng)濟”確定為中國“基本經(jīng)濟制度的重要實現(xiàn)形式”，習(xí)近平則在中央財經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)小組第六次會議上提出推進能源的消費革命、供給革命、技術(shù)革命和體制革命，中央深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組于2015年3月通過的《關(guān)于進一步深化電力體制改革的若干意見》提出“向社會資本開放配售電業(yè)務(wù)”，并“鼓勵以混合所有制方式發(fā)展配電業(yè)務(wù)”。因此，在電力領(lǐng)域推進混合所有制改革不僅是電力體制革命的重要路徑，也是中國基本經(jīng)濟制度在電力領(lǐng)域?qū)崿F(xiàn)的重要形式。根據(jù)建立現(xiàn)代企業(yè)制度的精神，民間資本參與大中型電力企業(yè)混合所有制改革將主要依托股份公司的組織模式，并采用參股或控股方式。鑒于國有資本規(guī)模巨大，參股將是民間資本參與電力領(lǐng)域混合所有制改革的一種比較常見的形式。但參股電力混合所有制股份公司對民間資本而言卻蘊含著風(fēng)險和不確定性，導(dǎo)致民間投資者積極性不高?；诖耍疚臄M研究如何通過完善法律制度來激勵民間資本參股電力混合所有制股份公司。①

一、 民間資本參股電力混合公司是中國電力企業(yè)改革的關(guān)鍵

（一） 民間資本參股電力混合公司是中國電力領(lǐng)域政企分開的動力

政企不分是中國電力領(lǐng)域企業(yè)的普遍特征。政企不分緣于國有資本主導(dǎo)中國電力企業(yè)的現(xiàn)實。國有獨資或國有資本控股（下文簡稱“國有”）企業(yè)的發(fā)電裝機容量約占全國發(fā)電企業(yè)裝機總?cè)萘康?0%；①除個別地區(qū)存在少量民營供電企業(yè)外，輸配售電力企業(yè)基本為國有獨資。②由于基本是國有獨資或國有控股，中國電力企業(yè)的董事、經(jīng)理和監(jiān)事大都由政府任命或決定。政府任命或決定的企業(yè)人員更傾向于關(guān)注上級認同和個人職務(wù)收益，有時甚至不惜犧牲企業(yè)經(jīng)濟績效。而默認或配合對企業(yè)的行政干預(yù)則可能是為了迎合上級偏好和博取不當?shù)膫€人職務(wù)收益。因此，國有資本占比過高是政府難以與國有電力企業(yè)依照市場規(guī)則有效隔離的核心因素。企業(yè)及管理者的行政級別、政府的電價（上網(wǎng)、輸配及銷售電價）制定權(quán)、電網(wǎng)企業(yè)的電力調(diào)度權(quán)及電力獨買獨賣權(quán)等皆表明中國國有電力企業(yè)并不是真正的市場主體。盡管政企結(jié)合使企業(yè)喪失市場自主權(quán)的同時讓企業(yè)能夠獲得壟斷收益，但權(quán)力與資本過度結(jié)合不可避免地催生低效市場、環(huán)境損害、分配不公和腐敗。中國居民電費占收入之比遠高于經(jīng)合組織國家、③可再生能源領(lǐng)域的“棄風(fēng)棄光棄水”現(xiàn)象、④2014年暴露的多起電力企業(yè)腐敗案⑤等均與電力領(lǐng)域政企不分體制密切相關(guān)。依靠政府資源和壟斷權(quán)力，一些國有電力企業(yè)提高的是盈利能力而非運營效率。⑥與權(quán)力相糅合的經(jīng)濟不是市場經(jīng)濟，被權(quán)力過度裹挾的電力企業(yè)也難以有效承擔推動經(jīng)濟社會發(fā)展的重任。

民間資本參股電力混合公司則有助于政府權(quán)力與電力企業(yè)的適度隔離。由于沒有直接附著公眾委托，政府無權(quán)直接駕馭，民間資本可以在法律框架內(nèi)自由追逐市場價值。況且，保護合法私有財產(chǎn)及發(fā)展非公經(jīng)濟也已被確定為憲法規(guī)范。所以，民間資本有權(quán)抵制來自政府的非法限制和侵害。電力混合公司中的國有資本可因民間資本的抵制而擺脫政府權(quán)力的不當干預(yù)。其實，資本混合屬性既可弱化或阻卻政府對電力企業(yè)的尋租型侵擾，也可讓政府失去過度關(guān)照的動力。一旦不再是政府賦權(quán)和不當攫取的對象，電力混合公司就可成為真正的市場主體。因此，民間資本的足量進入可以塑造政府行為和相應(yīng)的法律制度，讓電力企業(yè)的競爭機制變得更加有效和穩(wěn)定。適度政府和自主市場不僅能夠保護民間資本，國有資本的逐利空間也會更廣闊。正如斯蒂格利茨所言，中國經(jīng)濟的成功不在于速度，而在于民間資本的成長與壯大。⑦民間資本與國有資本的企業(yè)內(nèi)混合必將給中國電力行業(yè)帶來重大利好。

（二） 民間資本參股電力混合公司是中國電力企業(yè)治理改進的保障

國有資本主導(dǎo)的產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)影響了中國電力企業(yè)績效。一方面，如前所述，中國電力企業(yè)產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)比較單一，基本為國有獨資或國有資本通過法人間接控股的資產(chǎn)結(jié)構(gòu)。實證研究表明，即使在治理結(jié)構(gòu)比較規(guī)范的電力上市企業(yè)中，股權(quán)結(jié)構(gòu)過于集中電力企業(yè)的效益明顯低于股權(quán)結(jié)構(gòu)適度分散的電力企業(yè)，國有資產(chǎn)比例高低與電力企業(yè)效益之間在某些區(qū)間內(nèi)表現(xiàn)為負相關(guān)性。①就國有獨資和國有資本高度控制的非上市電力企業(yè)而言，無論是股權(quán)集中度，還是國有資本比重，都大大高于電力上市企業(yè)，因而，其股權(quán)治理績效應(yīng)當不會高于后者。另一方面，國有資本主導(dǎo)電力企業(yè)的經(jīng)營和監(jiān)督機制不完備。包括兩大電網(wǎng)公司、占據(jù)中國發(fā)電市場半壁江山的五大發(fā)電集團②在內(nèi)的七大國有獨資電力企業(yè)中，依照公司法改制為國有獨資公司并建立董事會、經(jīng)理層和監(jiān)事會機構(gòu)的僅五家；③其中一家企業(yè)的三名副總經(jīng)理仍然擔任公司董事。④而且，國有資本主導(dǎo)電力企業(yè)的董事和監(jiān)事都是國資委委派，企業(yè)主要負責人的選用方式基本與同等級別的國家機關(guān)工作人員相同。不合理的經(jīng)營和監(jiān)督機構(gòu)設(shè)置使得國有資本主導(dǎo)電力企業(yè)缺少足夠的制約和激勵機制；依照行政機構(gòu)模式確定企業(yè)各級管理人員的機制則意味著國有產(chǎn)權(quán)虛位導(dǎo)致的委托代理問題比較突出。不合理的治理結(jié)構(gòu)和突出的委托代理問題必然抑制電力企業(yè)的績效。

民間資本參股電力混合公司有助于提升電力企業(yè)的治理績效。其一，民間資本參股電力混合公司可以改善電力企業(yè)的股權(quán)治理。基于競爭性市場的屬性，中國電力生產(chǎn)企業(yè)和電力銷售企業(yè)不僅可以引入民間資本，甚至民間資本規(guī)?？山咏鼑匈Y本；特別是，可形成多個民營股本與國有資本共治的適度集中股權(quán)結(jié)構(gòu)。占比適度的民營資本會對同一電力混合公司內(nèi)部的國有資本形成良好的激勵和制約，股權(quán)結(jié)構(gòu)的“雜交”優(yōu)勢因而形成。即使是具有自然壟斷屬性的電力輸配企業(yè)，也可在國有資本控股的前提下引入民間投資者。民間資本“用腳投票”的本性必將對國有資本形成反向激勵，國有股代理者的惰性、投機性和尋租心理也會因而得到遏制。優(yōu)先股、黃金股和累積投票制的制度安排更會讓那些民間資本不占優(yōu)電力企業(yè)的股權(quán)治理展示出良好績效。其二，民間資本參股電力混合公司可優(yōu)化電力企業(yè)的經(jīng)營和監(jiān)督機制。在民間資本參股的電力混合公司，基于董事會中心主義制度，會形成政府決定董事與民間資本董事、獨立董事共治的董事會，且獨立董事能夠獨立、負責、專業(yè)地履行職責；基于創(chuàng)新性監(jiān)事會制度，可形成由民間股監(jiān)事、職工監(jiān)事和外部監(jiān)事共同組成，并附設(shè)審計委員會，和職能得以完備和強化的監(jiān)事會。趨于優(yōu)良的治理結(jié)構(gòu)和逐漸弱化的委托代理問題也將意味著電力企業(yè)績效的提升。

（三） 民間資本參股電力混合公司是中國電力企業(yè)投資優(yōu)化的源泉

國資主導(dǎo)的產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)制約了電力企業(yè)投資。其一，國資主導(dǎo)電力企業(yè)制約了可再生能源電力發(fā)展。電力輸送通道不足與政府對煤電的特別照顧使得可再生能源電力優(yōu)先上網(wǎng)的法律制度無法有效落實，導(dǎo)致長期以來的“棄風(fēng)棄光棄水”問題。⑤而上述情形與國有資本控制電力生產(chǎn)和電力輸送的狀況密切相關(guān)。其二，國資主導(dǎo)電力企業(yè)的投資效率不高。國家電網(wǎng)安全裕度過高導(dǎo)致的資源浪費就是典型的低投資效率，而這與單一的國有資本結(jié)構(gòu)，政府又無力監(jiān)管密不可分。①

民間資本參股電力混合公司可改善電力企業(yè)投資。首先，民資參與有助于可再生能源電力的發(fā)展。民間資本參股不僅可增強電力輸送企業(yè)的實力，也將使電力輸送企業(yè)喪失傳統(tǒng)國有電網(wǎng)企業(yè)享有的政府特別關(guān)照，從而強化企業(yè)的市場投資主動性。這兩種因素都有助于推動電力輸送企業(yè)積極擴大電網(wǎng)投資，以便獲取更多的電力輸送服務(wù)收益。而電網(wǎng)輸送能力的提升則便于可再生能源電力上網(wǎng)，“棄風(fēng)棄光棄水”問題將會逐漸得以解決。同時，可再生能源電力生產(chǎn)領(lǐng)域的民間資本與國有資本混合不僅可使國有資本的規(guī)模優(yōu)勢得以發(fā)揮，民間資本的靈活和高效也可使混合所有制可再生能源電力生產(chǎn)企業(yè)中的國有資本放大功能，提高競爭力。其次，民間資本參股電力混合公司有利于提升電力企業(yè)效率。民間資本的逐利本性必將限制電力混合公司中國有資本代理人的行為，強化企業(yè)管理層的經(jīng)濟理性，約束企業(yè)管理者，減少非經(jīng)濟性投資，提升電力企業(yè)的投資效率。

二、 民間資本參股電力混合公司的障礙

國有資本法定管護者可能會基于國有資產(chǎn)流失風(fēng)險而限制電力混合公司中的參股民間資本。一方面，實現(xiàn)國有資產(chǎn)保值增值是國有資產(chǎn)管護者應(yīng)當承擔的基本法定責任。電力企業(yè)不僅是電力服務(wù)的承擔者，也是政府財政的提供者，更是國家基本經(jīng)濟制度的重要組成部分。電力企業(yè)中國有資本的壯大不僅關(guān)系到電力行業(yè)發(fā)展，更與國家的經(jīng)濟基礎(chǔ)密切相關(guān)。基于此，無論是政府國有資產(chǎn)主管部門，還是電力企業(yè)中履行國有資產(chǎn)出資人職責的機構(gòu)委派的代表，都負有國有資產(chǎn)保值增值的法律義務(wù)，有責任采取措施防止國有資產(chǎn)流失。即履行出資人職責的機構(gòu)應(yīng)當保障出資人權(quán)益，防止國有資產(chǎn)損失，并定期向本級人民政府報告有關(guān)國有資產(chǎn)總量、結(jié)構(gòu)、變動、收益等匯總分析的情況；履行國有資產(chǎn)出資人職責的機構(gòu)委派的代表應(yīng)當按照委派機構(gòu)的指示提出提案、發(fā)表意見、行使決策權(quán)。②另一方面，電力混合公司中的國有資產(chǎn)的確面臨民間資本侵蝕的風(fēng)險。民間資本的直接服務(wù)對象是具體的私人，民間資本產(chǎn)權(quán)主體比較明確；而國有資本的服務(wù)對象具有大眾性、普遍性，作為國有資本產(chǎn)權(quán)主體的國家具有虛擬性。因此，電力混合公司中國有資本代表比民間資本代表的惰性更明顯，國有資本代表對企業(yè)國有資產(chǎn)的監(jiān)管比民間資本代表對企業(yè)民間資本的監(jiān)管更容易產(chǎn)生漏洞；同時，企業(yè)中民間資本代表比企業(yè)中國有資本代表的利潤和投資收益最大化的目標更為強烈。處于同一混合所有制企業(yè)中的民間資本代表“近水樓臺先得月”，更容易因企業(yè)中國有資產(chǎn)代表的懈怠而侵害國有資產(chǎn)。履行企業(yè)國有資產(chǎn)法定出資人職責的機構(gòu)及其依法委托的代表當然可以根據(jù)上述判斷反對建立電力混合公司，甚至在電力混合所制企業(yè)中限制民間資本的合法權(quán)利和正當利益。

國有資本相關(guān)方可能會基于其固有利益而限制電力混合公司中的參股民間資本。由于處于“國有經(jīng)濟占控制地位的關(guān)系國民經(jīng)濟命脈和國家安全的行業(yè)”，③中國電力企業(yè)多為國家單獨出資或國有資本居于絕對主導(dǎo)地位的企業(yè)。作為市場的獨占者或準獨占者，中國電力企業(yè)不僅享有政府政策關(guān)照、財政支持，還容易獲得土地等自然資源的專有使用權(quán)、電力服務(wù)的獨占銷售權(quán)，企業(yè)經(jīng)營風(fēng)險極小，利潤和收益比較高而穩(wěn)定，企業(yè)管理層和普通員工也因而擁有相對普通企業(yè)為好的工作收入。而一旦建成民間資本參股的混合所有制企業(yè)，企業(yè)將變成真正市場主體，企業(yè)的壟斷地位及行政資源獲取力將逐漸弱化或喪失，企業(yè)不得不與同類市場主體公平獲取各類資源和機會，經(jīng)營風(fēng)險將如影隨形，企業(yè)管理者和員工的收益也將因市場化而變得不穩(wěn)定。基于此，國有資本相關(guān)方可能會抵制電力混合所有制改革，也會通過限制電力混合公司中民間資本的權(quán)利來彌補自己的損失，維護自己的利益。

國有資本的強勢地位將限制電力混合公司中參股民間資本的博弈空間。首先，由于現(xiàn)有電力領(lǐng)域國有資本體量巨大，多數(shù)民間資本參股電力混合公司中的民間資本規(guī)模將明顯弱于國有資本。國有資本的份額優(yōu)勢將使得民間資本不僅在股東大會難以享有話語權(quán)，而且在董事會、經(jīng)理層也難以獲得決策權(quán)優(yōu)勢。從累積投票、表決權(quán)代理、股東大會召集請求權(quán)、提案權(quán)，到股東訴訟、知情權(quán)訴訟、表決權(quán)回避，再至公司法人人格否認、退股權(quán)、公司解散權(quán)等，中國公司法的這些制度雖然都力圖矯正源于股東大會議事機制的不合理，以使偏離了“一股一權(quán)”精神的制度回歸其本意，但仍難以全面保障居于小股東地位的民間資本所有者能夠獲得與其持股數(shù)量相匹配的機會和收益。如同累積投票制度不僅有適用范圍限制且缺乏強制性一樣，很多制度都存在局限性。其次，行政權(quán)力是國有資本在電力混合公司博弈中占優(yōu)的另一原因。國有資本與行政權(quán)力具有天然關(guān)聯(lián)性，無論基于鞏固國家經(jīng)濟基礎(chǔ)的考量，還是從服務(wù)公共利益的視角，政府都有理由給予電力領(lǐng)域國有資本以特別關(guān)照。國家完全可以借助表面上合法而實質(zhì)上不合理的方式為國有資本提供優(yōu)待。產(chǎn)權(quán)主體的私人性決定了民間資本只是國家權(quán)力的法定保護對象和公平服務(wù)對象，而無法成為行政權(quán)力的照顧對象。而附著行政權(quán)力的國有資本往往比僅僅附著私權(quán)的民間資本具有更多的競爭優(yōu)勢。綜上，規(guī)模優(yōu)勢及其附著的行政資源使電力混合公司中的參股民間資本難以抵制來自國有資本的或明或暗的權(quán)力“擠壓”。

三、民間資本參股電力混合股份公司的激勵制度

國有資產(chǎn)的流失風(fēng)險、相關(guān)者的固有利益及國有資本的強勢地位使得民間資本參股電力混合公司面臨較多風(fēng)險和不確定性，民間投資者因而普遍顧慮重重。若能在現(xiàn)有旨在保護中小股東權(quán)益的公司法制度基礎(chǔ)上強化對弱勢民間資本的制度性保護，將有助于消除民間投資者的擔憂，推進民間資本參股電力混合公司。

（一） 改進股東大會治理機制

民間資本在股權(quán)治理中的話語權(quán)決定著電力混合公司中民間資本的地位。而民間資本能否獲得股權(quán)治理話語權(quán)的關(guān)鍵在于其能否獲得合理的決策權(quán)或股東間風(fēng)險與利益分配的決定權(quán)，即是否能夠?qū)崿F(xiàn)電力混合公司中國有資本和民間資本地位的有效平衡。由于股東大會會議是股東大會的決策方式，因此要改變民間資本在電力混合公司中的弱勢地位，必須變革股東的表決權(quán)及其行使方式。

首先，完善累積投票制。累積投票制能夠使持股較少但達到一定比例的民間投資者在選舉董事或監(jiān)事時享有與其持股數(shù)量相匹配的權(quán)利，從而讓代表自己的候選人當選，以保護在電力混合公司中居于劣勢地位的民間資本的權(quán)利。不過，中國的公司法并未把累積投票方式作為一項強制性制度，是否采用累積投票制度取決于公司章程是否規(guī)定或股東大會是否同意。而公司章程由公司發(fā)起人制定，股東大會也可修改。因此，依照公司法精神，如果電力混合公司要采用累積投票制，要么公司成立時直接規(guī)定于章程之中，要么公司成立后通過修改章程予以確立，要么直接由股東大會確定。但是在制定電力混合公司章程時，或修改章程時，或股東大會討論是否采用累積投票制的提案時，持股較多的國有股東怎能輕易讓限制自己權(quán)利的累積投票制度通過呢？累積投票制度旨在改變原有股東大會治理機制，而累積投票制能否運行還要通過原有機制決定，這幾乎是一個悖論。由于混合所有制有助于國有企業(yè)改革、國有資本保值增值及提升電力行業(yè)效率，而參與混合所有制的國有資本與民間資本的屬性和運行機制差異明顯，處于劣勢地位的民間資本的確面臨強勢國有資本侵害的巨大風(fēng)險，因此，如果要在電力混和公司中避免類似悖論，最好的解決辦法是由法律強制規(guī)定實施累積投票制。只有如此，才可減少國有資本的阻力，并激勵民間資本參與電力混合公司。

其次，限制國有股東的投票權(quán)。限制國有股東投票權(quán)也可平衡電力混合公司中國有股和民間股的地位。其一，按照比例限制國有股投票權(quán)。法律可規(guī)定，電力混合公司中單一國有股①的份額中超過公司有表決權(quán)股份50%的部分的表決權(quán)可予以適當限制；兩個或兩個以上國有股共同超過公司有表決權(quán)股份50%的部分可根據(jù)持股比例分別予以適當限制，其中，單一持股比例低于10%者的投票權(quán)不應(yīng)予以限制。在此基礎(chǔ)上，還要對是采取普通比例限制還是采取累退式比例限制做出規(guī)定。以投票權(quán)是公益權(quán)或固有權(quán)等為理由而反對限制投票權(quán)的主張的合理性比較有限。②而對電力混合公司中單獨或聯(lián)合居于控股地位的國有產(chǎn)權(quán)予以適當限制，不僅不會改變國有產(chǎn)權(quán)的控制能力，反而因其能夠吸引民間投資者而有利于提升國有產(chǎn)權(quán)的效率。其二，限制代理投票權(quán)。公司法中的代理投票制度對保護電力混合公司中民間股東的合法權(quán)益提供了制度條件，但由于法律規(guī)定籠統(tǒng)而存在被國有股東濫用的風(fēng)險。為此，可以在法律中明確規(guī)定，混合所有制公司中單獨或聯(lián)合持股超過30%的國有股東不得代理其他股東的投票權(quán)。類似規(guī)定可比較好地保障電力等領(lǐng)域混合所制股份公司中民間資本的股東大會治理權(quán)。

第三，發(fā)行由民間投資者持有的有表決權(quán)的優(yōu)先股。③有表決權(quán)的優(yōu)先股不僅可擁有類似普通股的表決權(quán)，還可享有股利和剩余財產(chǎn)分配方面的優(yōu)先權(quán)。股利和剩余財產(chǎn)分配優(yōu)先使優(yōu)先股股東在降低風(fēng)險的同時也喪失了高收益機會，即“優(yōu)先性”本身就意味著有失有得的利益平衡，而限制或剝奪投票權(quán)并非優(yōu)先股制度實現(xiàn)公平所必需。因此，為電力混合公司中參股民間投資者設(shè)計有表決權(quán)的優(yōu)先股，并非為民間投資者提供不公平的照顧性利益輸送，而只是為作為非控股股東的民間股東提供一種規(guī)避風(fēng)險的制度選擇。為此，法律可規(guī)定：混合所有制公司可發(fā)行有表決權(quán)的優(yōu)先股，單獨或聯(lián)合持有公司有表決權(quán)股份50%以上的國有股東不得持有該類優(yōu)先股。該規(guī)定明確排除單獨或聯(lián)合居于控股地位的國有股東持有有表決權(quán)的優(yōu)先股的機會，以防止國有大股東利用有表決權(quán)的優(yōu)先股提升自己的股東大會治理權(quán)，也可相應(yīng)地增強民間投資者的股東大會治理權(quán)。

（二） 確立董事會的公司治理中心地位

董事會中心主義反對大股東至上和內(nèi)部人控制，注重大股東和小股東的協(xié)調(diào)。電力混合公司中體現(xiàn)董事會中心主義的制度安排可以抵制單獨或聯(lián)合居于控股地位的國有股東對民間股東的擠壓和侵害，有利于激勵民間資本參股電力混合公司。而要在電力混合公司中貫徹董事會中心主義，必須推動相應(yīng)的法律制度變革。

首先，建立確保獨立董事“獨立性”的制度?！安华殹?、“不懂”的尷尬現(xiàn)狀使得中國的獨立董事制度無法承擔得起防止大股東侵害中小股東利益的功能，無法對民間資本參股電力混合公司提供相應(yīng)激勵。因此，構(gòu)建保障獨立董事愿意、敢于和善于履行監(jiān)督職能的制度是推進電力領(lǐng)域混合所有制改革的前提。而保障獨立董事“獨立性”的制度的核心是建立獨立董事“管聘分離制度”。④其一，由非營利組織設(shè)立獨立董事庫。法律可規(guī)定，行業(yè)組織等社會團體可建立獨立董事庫，但必須符合法律設(shè)定的基本條件，并經(jīng)證監(jiān)會審查批準。設(shè)庫單位依照法定標準和自定標準把申請人納入獨立董事庫。其二，建立分類統(tǒng)一的薪酬等待遇制度。需要聘用獨立董事的電力混合公司可以從本地或外地的任何一家設(shè)庫單位選聘獨立董事，但必須向設(shè)庫單位繳納獨立董事聘用費和管理費。獨立董事聘用費的檔次與電力混合公司最近三年的資本規(guī)模掛鉤，管理費依照聘用費的一定比例收取。聘用費由設(shè)庫單位轉(zhuǎn)交受聘獨立董事，管理費作為設(shè)庫單位的獨立董事管理費用。電力混合公司、設(shè)庫單位與獨立董事三方簽訂聘用合同，確定三方各自的權(quán)利義務(wù)。聘用單位不得超過合同約定額外給予獨立董事任何費用或提升獨立董事工作待遇和條件。第三，由獨立評級機構(gòu)對獨立董事的獨立性進行評定。獨立董事候選人確定后，設(shè)庫單位應(yīng)請獨立評級機構(gòu)對獨立董事與公司大股東、公司管理層的關(guān)系進行評定，以確保讓那些最具獨立性的候選人作為公司的獨立董事。第四，建立獨立董事評價制度。設(shè)庫單位每年應(yīng)聘用獨立第三方對每位獨立董事在受聘單位的表現(xiàn)打分，打分結(jié)果向社會公開。第五，實行獨立董事聘用限期制。每位獨立董事在一家電力混合公司受聘累計不得超過一定時間（如不超過6年）?！肮芷阜蛛x制度” 可比較有效地阻隔獨立董事與受聘單位的利益交換，讓獨立董事獨立于受聘公司，保障獨立董事能夠積極、公平、公正地履行職責。

其次，強化董事會職權(quán)。強化董事會的公司治理決策權(quán)是董事會中心主義在電力混合公司得以貫徹的關(guān)鍵。董事會職權(quán)的變遷既要適應(yīng)現(xiàn)代公司股東多元、結(jié)構(gòu)復(fù)雜的特點，還要因應(yīng)電力混合公司中民間資本與國有資本實力差距明顯的現(xiàn)實?，F(xiàn)代公司結(jié)構(gòu)的變化要求董事會提升市場應(yīng)變能力，電力混合公司的股東性質(zhì)差異則要求董事會能夠兼顧民間股東和國有股東的利益平衡?；诖?，董事會必須對公司具體事務(wù)擁有更多決策權(quán)和隨時處置權(quán)。所以，相較于傳統(tǒng)企業(yè)，電力混合公司的董事會職權(quán)應(yīng)有兩方面的不同。①一是股東大會的部分職權(quán)要轉(zhuǎn)移到董事會。現(xiàn)有公司法賦予股東大會的職權(quán)中既有基礎(chǔ)性、宏觀性的權(quán)利，也有具體性、微觀性權(quán)利。其中，股東大會所享有的經(jīng)營方針和投資計劃、增加或減少資本、發(fā)行債券等較為具體、微觀事項的決定權(quán)應(yīng)交由董事會承擔，而董事和監(jiān)事的選舉權(quán)、公司章程修改權(quán)、修改公司章程決定權(quán)及公司合并、分立、解散、清算或者形式變更的決議權(quán)等重大、宏觀性權(quán)力仍應(yīng)保留于股東大會。二是經(jīng)理層的職權(quán)由法定改為由董事會授權(quán)確定。經(jīng)理由董事會聘任和解聘，對董事會負責，是董事會的執(zhí)行機構(gòu)。把經(jīng)理職權(quán)由法定改為由董事會決定，更便于董事會根據(jù)混合所有制電力公司的運營狀況、股東需求及時處理公司業(yè)務(wù)。上述職權(quán)調(diào)整，不僅有助于強化董事會在公司治理中的中心地位，還可增強弱勢民間股東的決策權(quán)。

（三） 創(chuàng)新監(jiān)事會制度

創(chuàng)新電力混合公司監(jiān)事會制度，改變監(jiān)事會“不監(jiān)事”困境，使監(jiān)事會對國有股東及作為其代表的經(jīng)理層形成有效制約，民間資本權(quán)益才會更有保障。

首先，改革監(jiān)事會人員構(gòu)成。如依照“一股一權(quán)”原則選舉監(jiān)事，電力混合公司監(jiān)事會將為國有大股東單獨或聯(lián)合控制，導(dǎo)致國有股東通過監(jiān)事會監(jiān)督自己主導(dǎo)的董事會的尷尬。即使實施累積投票制，如果份額過低，民間資本也無法選出足夠多或根本無法選出自己的監(jiān)事代表來制約國有股東。如果要求電力混合公司監(jiān)事會能夠切實維護民間投資者的利益，必須割斷其與國有股的關(guān)聯(lián)，讓監(jiān)事會始終能夠站在管理層的“對立面”審視問題，從而成為“真正”的監(jiān)督機構(gòu)?；蛘哒f，能夠有效行使監(jiān)督職能的監(jiān)事會應(yīng)當由國有股東之外的各利益相關(guān)方代表組成。電力混合公司是國有股東、民間股東、職工、交易對手（債權(quán)人、電力消費者等）的利益連結(jié)點，能夠制約國有股東的監(jiān)事會應(yīng)由民間股東、職工、交易對手的代表構(gòu)成。因此，電力混合公司監(jiān)事會成員應(yīng)包括民間股監(jiān)事、職工監(jiān)事和外部監(jiān)事，且民間股監(jiān)事、職工監(jiān)事的人數(shù)不低于監(jiān)事總數(shù)的三分之一。②其中，外部監(jiān)事以其獨立性、專業(yè)性來防止國有股東代理人操縱董事、經(jīng)理，職工監(jiān)事則可基于職工權(quán)益而制約董事、經(jīng)理，而民間股監(jiān)事則基于自身利益而節(jié)制公司國有股代理人?？傊?，盡管立足點不同，民間股監(jiān)事、職工監(jiān)事、外部監(jiān)事都有助于直接或間接維護民間資本權(quán)益。

其次，在監(jiān)事會設(shè)置審計委員會。將審計委員會設(shè)置在電力混合公司的監(jiān)事會而非董事會能夠強化監(jiān)事會和審計委員會的監(jiān)督效能。中國上市公司普遍設(shè)置于董事會的審計委員會的核心職能是審核公司的財務(wù)信息及其披露、內(nèi)控制度，審計委員會的其它職能也服務(wù)于這些職能。①而財務(wù)信息最能反映公司運營狀況，內(nèi)控制度是否完善也與公司管理情況密切相關(guān)。因此，相對于上市公司董事會下設(shè)的戰(zhàn)略、薪酬、提名等專門委員會，審計委員會與監(jiān)事會的職能更為契合。借助審計委員會，監(jiān)事會更容易掌握公司運營的核心信息，更容易準確地了解公司管理層的問題，從而能夠?qū)﹄娏旌瞎镜膰泄蓶|及其代理人形成有效制約。另一方面，公司董事會及高級管理人員是審計委員會的主要監(jiān)督對象，審計委員會從董事會移至監(jiān)事會使得監(jiān)督者與被監(jiān)督者能夠?qū)崿F(xiàn)有效隔離，有利于增強審計委員會的獨立性和監(jiān)督效果。

第三，完善監(jiān)事會的職能。合理的人員結(jié)構(gòu)僅能為電力混合公司監(jiān)事會制約國有股東及其代理人奠定組織基礎(chǔ)，充分、恰當?shù)穆氊熍渲檬潜O(jiān)事會發(fā)揮作用的重要條件。為此，必須創(chuàng)新電力混合公司監(jiān)事會的職能配置。其一，細化電力混合公司監(jiān)事會的財務(wù)監(jiān)督權(quán)。應(yīng)該在現(xiàn)有公司法賦予監(jiān)事會財務(wù)檢查權(quán)的基礎(chǔ)上，通過修改公司法或制定《混合所有制股份公司治理準則》來明確監(jiān)事會財務(wù)監(jiān)督權(quán)的具體內(nèi)容及實現(xiàn)路徑。財務(wù)監(jiān)督權(quán)實現(xiàn)的關(guān)鍵是財務(wù)知情權(quán)，而財務(wù)知情權(quán)的核心則是對公司財務(wù)報告的請求權(quán)和審查權(quán)。②其二，改善監(jiān)事會業(yè)務(wù)監(jiān)督權(quán)。對于一般業(yè)務(wù)監(jiān)督，應(yīng)賦予監(jiān)事列席經(jīng)理會議、要求管理層報告工作、對管理層決策提出異議并要求復(fù)議的權(quán)利等。同時，應(yīng)建立特殊業(yè)務(wù)監(jiān)督制度。對于由監(jiān)事會否決的特殊事項，只有獲得股東大會3/4多數(shù)票贊成，董事會才可實施。③其三，完善電力混合公司的公司知情權(quán)。知情權(quán)能夠保障監(jiān)事會獲得足夠的監(jiān)督信息?，F(xiàn)行公司法賦予了監(jiān)事會的董事會會議列席權(quán)、質(zhì)詢權(quán)、建議權(quán)、調(diào)查權(quán)、財會人員聘用權(quán)、經(jīng)費獲取權(quán)等。為維護民間資本投資者的權(quán)利，電力混合公司監(jiān)事會還應(yīng)建立針對監(jiān)事會的經(jīng)理會議列席制度、企業(yè)文件和資料送達制度、企業(yè)財務(wù)報表報送制度、質(zhì)詢回應(yīng)制度等。④第四，建立電力混合公司監(jiān)事會的對外例外代表權(quán)。對外例外代表權(quán)是電力混合公司監(jiān)事會在特殊情況下代表公司處理對外事務(wù)的權(quán)利。對外例外代表權(quán)主要包括兩種情形：（1）監(jiān)事會代表電力混合公司與董事或其利害關(guān)系人進行交易。董事通常不得與其所在公司進行交易，因特殊情形不得不發(fā)生該交易時，為防止損害公司利益，宜由監(jiān)事會代表公司。（2）監(jiān)事會審核電力混合公司的業(yè)務(wù)和財務(wù)狀況時可代表公司聘請律師、會計師等專業(yè)人士，公司承擔費用。對外例外代表權(quán)制度有利于制約公司國有股代理人和管理層，應(yīng)當在電力混合公司實施。⑤

（責任編輯：肖舟）