周科 潘祺

9月19日，北京關(guān)于《進(jìn)一步推進(jìn)戶(hù)籍制度改革的實(shí)施意見(jiàn)》正式出臺(tái)。目前，全國(guó)31個(gè)省份均已出臺(tái)各自的戶(hù)改方案，且全部取消農(nóng)業(yè)戶(hù)口，標(biāo)志著在我國(guó)存在半個(gè)多世紀(jì)的“城里人”和“鄉(xiāng)下人”二元戶(hù)籍制度退出歷史舞臺(tái)。

取消農(nóng)業(yè)戶(hù)口對(duì)農(nóng)民有何影響？農(nóng)民能享受到什么福利？筆者就公眾關(guān)心的幾個(gè)焦點(diǎn)問(wèn)題進(jìn)行了追蹤。

焦點(diǎn)一：農(nóng)民既有權(quán)益有無(wú)影響？

2014年7月，國(guó)務(wù)院發(fā)布《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)戶(hù)籍制度改革的意見(jiàn)》提出，“建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的戶(hù)口登記制度，取消農(nóng)業(yè)戶(hù)口與非農(nóng)業(yè)戶(hù)口性質(zhì)區(qū)分和由此衍生的藍(lán)印戶(hù)口等戶(hù)口類(lèi)型，統(tǒng)一登記為居民戶(hù)口?！?/p>

兩年多時(shí)間，全國(guó)31個(gè)省份全部出臺(tái)相關(guān)戶(hù)改方案，普遍提出取消農(nóng)業(yè)戶(hù)口。如北京、上海提出取消本市農(nóng)業(yè)戶(hù)口與非農(nóng)業(yè)戶(hù)口性質(zhì)區(qū)分，統(tǒng)一登記為居民戶(hù)口；湖南提出，公安機(jī)關(guān)戶(hù)口登記不再標(biāo)注戶(hù)口性質(zhì)，不再依據(jù)戶(hù)口性質(zhì)統(tǒng)計(jì)農(nóng)業(yè)人口與非農(nóng)業(yè)人口。

我國(guó)自1958年開(kāi)始按照劃分農(nóng)業(yè)戶(hù)口和非農(nóng)業(yè)戶(hù)口，由此帶來(lái)權(quán)益、保障和待遇的不同。農(nóng)業(yè)戶(hù)口的權(quán)益主要是責(zé)任地和宅基地，而非農(nóng)業(yè)戶(hù)口的權(quán)益主要是依附在戶(hù)籍上的一些社會(huì)福利，包括教育、醫(yī)療、就業(yè)、保險(xiǎn)、住房等方面。

有人擔(dān)心，取消農(nóng)業(yè)戶(hù)口后會(huì)影響農(nóng)民的既有權(quán)益。農(nóng)村問(wèn)題研究專(zhuān)家、哈爾濱工業(yè)大學(xué)管理學(xué)院副教授林亦府指出，此次戶(hù)籍制度改革不是“農(nóng)改非”，而是全面取消農(nóng)民的農(nóng)業(yè)戶(hù)口身份，將農(nóng)民和城鎮(zhèn)居民統(tǒng)一改稱(chēng)居民，消除身份區(qū)隔和歧視，進(jìn)而逐步實(shí)現(xiàn)居民社會(huì)管理城鄉(xiāng)一體化、公共服務(wù)均等化。

“因此，取消農(nóng)業(yè)戶(hù)口不會(huì)影響附著在農(nóng)業(yè)戶(hù)口背后的集體土地承包權(quán)、農(nóng)村宅基地使用權(quán)、村集體經(jīng)濟(jì)分配權(quán)等‘三權(quán)。”林亦府說(shuō)，“統(tǒng)一身份僅僅是個(gè)標(biāo)志，戶(hù)籍改革能否取得成效的關(guān)鍵在于各項(xiàng)配套政策的跟進(jìn)與落實(shí)，即消除依附在戶(hù)口性質(zhì)上的如醫(yī)療、就業(yè)、住房保障等方面的差別待遇，真正實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)的全覆蓋?！?/p>

焦點(diǎn)二：能否和城里人同享福利？

北京、上海等地戶(hù)籍新政中提出，建立完善與統(tǒng)一城鄉(xiāng)戶(hù)口登記制度相適應(yīng)的教育、衛(wèi)生計(jì)生、就業(yè)、社保、住房、土地及人口統(tǒng)計(jì)制度。

“農(nóng)民和城鎮(zhèn)居民的身份統(tǒng)一后，沒(méi)有農(nóng)業(yè)戶(hù)口和非農(nóng)業(yè)戶(hù)口之分，只有地域區(qū)別。”武漢大學(xué)社會(huì)學(xué)教授周運(yùn)清說(shuō)，目前城鄉(xiāng)居民醫(yī)療基本保險(xiǎn)各地正在陸續(xù)并軌，未來(lái)全國(guó)居民有望享受平等的身份和待遇。而原有農(nóng)業(yè)戶(hù)口的“含金量”反而上漲了，農(nóng)民變成了擁有土地的居民。在北京等特大城市，由于土地價(jià)值較高，農(nóng)業(yè)戶(hù)口因?yàn)闈撛诘耐恋夭疬w收益蘊(yùn)藏更多“含金量”。

國(guó)家行政學(xué)院教授汪玉凱表示，從農(nóng)民到居民，不是簡(jiǎn)單改個(gè)名，還有教育、就業(yè)、醫(yī)療、養(yǎng)老這些基本公共服務(wù)差別的逐步消除。

焦點(diǎn)三：會(huì)否導(dǎo)致城市人口聚集？

林亦府表示，取消農(nóng)業(yè)戶(hù)口和非農(nóng)業(yè)戶(hù)口的限制，可能短期內(nèi)會(huì)出現(xiàn)教育、醫(yī)療等資源緊張的情況。然而，無(wú)論是城里人還是農(nóng)村人，他們會(huì)考慮現(xiàn)實(shí)問(wèn)題，有沒(méi)有房子住，有沒(méi)有工作做，基本生活有沒(méi)有保障，而不會(huì)因?yàn)樯矸莸母淖円桓C蜂地?fù)磉M(jìn)城市。

此外，大城市和中小城市也有區(qū)分。周運(yùn)清說(shuō)，像北上深這樣的大城市，雖然沒(méi)有身份差異了，但對(duì)居住證進(jìn)行積分制管理，存在準(zhǔn)入門(mén)檻，不會(huì)造成新一輪大城市人口聚集；而一些中小城市門(mén)檻降低，短期內(nèi)會(huì)吸引一些農(nóng)民進(jìn)城落戶(hù)。

身份一樣了，城里人是否更容易去農(nóng)村？“城里人回流的‘逆城鎮(zhèn)化現(xiàn)象不會(huì)出現(xiàn)?！敝苓\(yùn)清認(rèn)為，過(guò)去農(nóng)業(yè)戶(hù)口背后的“三權(quán)”，只針對(duì)本村集體成員。目前我國(guó)村集體實(shí)施村民自治，除非獲得村集體同意，城市戶(hù)口轉(zhuǎn)入農(nóng)村或購(gòu)買(mǎi)農(nóng)村宅基地，依舊無(wú)法享受“三權(quán)”和法律保護(hù)。

焦點(diǎn)四：戶(hù)籍制度改革如何做好配套？

據(jù)中國(guó)社科院發(fā)布的《中國(guó)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化進(jìn)程報(bào)告》測(cè)算，目前我國(guó)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的人均公共成本約為13萬(wàn)元。其中，東、中、西部地區(qū)人口轉(zhuǎn)移的公共成本分別為17.6萬(wàn)元、10.4萬(wàn)元和10.6萬(wàn)元。

暨南大學(xué)管理學(xué)院教授胡剛表示，戶(hù)籍制度的背后是與之掛鉤的公共服務(wù)、社會(huì)資源等，而目前我國(guó)城鄉(xiāng)、大城市與中小城市的公共服務(wù)水平相差較大。“取消農(nóng)業(yè)戶(hù)口，也要防止一些地方躍進(jìn)式發(fā)展，單純‘逼農(nóng)民進(jìn)城上樓?！?/p>

林亦府等專(zhuān)家認(rèn)為，更應(yīng)該考慮農(nóng)村人在城市里的可持續(xù)發(fā)展問(wèn)題，包括教育培訓(xùn)、工作機(jī)會(huì)、社會(huì)幫扶等問(wèn)題。只有相關(guān)的配套政策、體制機(jī)制健全了，城鎮(zhèn)化、農(nóng)民變市民過(guò)程才會(huì)進(jìn)行得更順暢。