澳門城市規(guī)劃如何走出一片天空？

馬群芳

在立法會(huì)審議的《城市規(guī)劃法》賠償問題備受關(guān)注，社會(huì)對(duì)以街道準(zhǔn)線圖作為賠償基準(zhǔn)的反響最大，包括多位立法議員、學(xué)者，以及專業(yè)人士，都認(rèn)為法案賠償條文明顯向發(fā)展商傾斜，更有意見認(rèn)為有“濫賠”之嫌。同期，黑沙環(huán)新填海區(qū)T、P地段獲政府批準(zhǔn)興建高樓群，引起社會(huì)各界的熱切關(guān)注，該區(qū)居民普遍憂慮屏風(fēng)樓影響社區(qū)生活環(huán)境。為此，記者邀請(qǐng)本澳城市規(guī)劃師林翊捷，以及本澳學(xué)者林玉鳯一齊探討，究竟澳門城市規(guī)劃應(yīng)如何走出自己的一遍天空？

街道準(zhǔn)線圖能否獲賠

未有共識(shí)

對(duì)於填海築地而發(fā)展的澳門來說，城市規(guī)劃對(duì)於澳門未來發(fā)展尤為重要，當(dāng)中關(guān)鍵在於如何規(guī)劃屬於我們的城市。身為職業(yè)城市規(guī)劃師的林翊捷解釋說，過去澳門發(fā)展緩慢，澳葡政府對(duì)本地城市規(guī)劃毫無作為，以至長期以來，城市規(guī)劃尚屬一片空白期?；貧w後，隨著城市建設(shè)急速發(fā)展，城市規(guī)劃逐步走入政府和居民的視線中，2008年政府始提出城規(guī)法立法，目前已接近最後階段，雖然是姍姍來遲的立法，但好過沒有，總算是踏出了起步的步伐。

《城市規(guī)劃法》草案在立法會(huì)細(xì)則性審議，但有關(guān)賠償?shù)臈l文卻引來社會(huì)各界強(qiáng)烈質(zhì)疑，立法會(huì)對(duì)“城規(guī)法”的賠償問題更是爭(zhēng)論不休。對(duì)此，林翊捷有自己的另一番見解，他說，目前備受關(guān)注的街道準(zhǔn)線圖能否作為索償依據(jù)之爭(zhēng)議，綜觀各方立場(chǎng)，大家關(guān)注的角度不同，這就決定了難以達(dá)成共識(shí)。

在政府角度來看，一直被外界質(zhì)疑的是，現(xiàn)階段所使用的都市建築總章程缺乏法律依據(jù)，由於沒有城市規(guī)劃為核心的法律體系，而是藉行政指引、內(nèi)部指引等去運(yùn)作，因此，造成某些政府官員的自由裁量權(quán)過大，比如在放寬高度、換地等方面。2006年的歐案第一次曝露了高官裁量權(quán)過大的弊端，此後不斷有社會(huì)聲音提出縮減官員的裁量權(quán)的訴求。他認(rèn)為，當(dāng)下若政府有決心縮減官員的裁量權(quán)，不但可減少官員的壓力，更可減輕公眾的疑慮，何樂而不為呢？

另一方面，由相關(guān)利益人士的角度來看，為保障自身的利益，當(dāng)然反對(duì)發(fā)展商在獲發(fā)出工程準(zhǔn)照後方可獲得賠償，甚至乎要求現(xiàn)階段的街道準(zhǔn)線圖，及過渡期的規(guī)劃條件圖都要得到賠償。而代表坊間的聲音則支持發(fā)展商要獲發(fā)工程準(zhǔn)照才可獲賠償，及土地持有人持有街道準(zhǔn)線圖不可獲得賠償。林翊捷個(gè)人認(rèn)為，城規(guī)法實(shí)施後，所有城市規(guī)劃會(huì)事先作公眾諮詢，對(duì)相關(guān)賠償問題的把關(guān)工作會(huì)更嚴(yán)謹(jǐn)，但過渡期確實(shí)是非常危險(xiǎn)。因?yàn)樵跊]有城市規(guī)劃法下，街道準(zhǔn)線圖並不具法律的效應(yīng)，倘若沒有一個(gè)指引標(biāo)準(zhǔn)的話，我們可以善意地看，官員或技術(shù)人員稍有出錯(cuò)，可能會(huì)發(fā)生土地所有人連水泥鋼筋都未買的情況下，政府就要付出巨額的賠償，更有甚者，陷政府於面臨保護(hù)世遺景觀和付出巨額賠償?shù)膬呻y局面。不過他又補(bǔ)充說，只要政府相關(guān)部門監(jiān)管到位的話，相信未必會(huì)造成不可逆轉(zhuǎn)的後果。

城市規(guī)劃應(yīng)以公眾利益為先

當(dāng)前，有關(guān)街道準(zhǔn)線圖應(yīng)不應(yīng)獲賠各有說法，坊間更擔(dān)心“城規(guī)法”處理不當(dāng)將淪為“賠償法”。應(yīng)不應(yīng)賠償？怎樣賠償？當(dāng)下儼然已上升到一個(gè)全民關(guān)注的話題。林翊捷舉例說，在城市規(guī)劃角度看，涉及環(huán)境、綠化、交通、基礎(chǔ)設(shè)施及景觀等皆屬於公共利益，在西方很多國家的做法，若在規(guī)劃和保護(hù)過程中涉及公共利益，政府都會(huì)用國際慣例“規(guī)劃管制無賠償原則”以及“土地因規(guī)劃得益應(yīng)歸公”的原則，若為公共利益原因而限制單體建築的高度，在一般情況下，並不會(huì)涉及任何賠償。他認(rèn)為，當(dāng)下政府應(yīng)向國際慣例看齊，以公共利益為先的準(zhǔn)則來制定符合澳門整體社會(huì)發(fā)展的《城規(guī)法》法規(guī)。

目前，由政府工務(wù)局發(fā)出的所有街道準(zhǔn)線圖，都以白紙黑字中葡文寫明“本街線圖並不賦予持有人對(duì)該地段的任何權(quán)利”，並公開發(fā)佈在該局網(wǎng)址，供業(yè)界和市民下載和查閱。內(nèi)容包括城市設(shè)計(jì)指引及建造條件，如：覆蓋率、地積比率及樓宇高度等等。但奇異的是，這一項(xiàng)“不賦予持有人對(duì)該地段的任何權(quán)利”的街道準(zhǔn)線圖，卻一直充當(dāng)著作為土地評(píng)估，如土地可建面積、土地價(jià)值、政府稅收、買賣評(píng)估、銀行借貸等的依據(jù)。林翊捷直言，倘以現(xiàn)行本無法律效力的街道準(zhǔn)線圖為基準(zhǔn)作最大化賠償，顯然做法不合理、不合法及有違公義，更值得關(guān)注的是，其衍生的後果是，一大批土地所有人或發(fā)展商可能持有一張列出最高值的街道準(zhǔn)線圖，甚至工程計(jì)劃也未獲政府部門批準(zhǔn)，或者還未提交給有關(guān)部門審批下，都有可能向政府索取巨額賠償，長遠(yuǎn)來看，無疑給未來政府財(cái)政帶來極大的壓力。

“一份毫無法律效率的街線圖，卻賦予其可依法向政府索贘的條件，無疑是引人犯罪的，對(duì)市民來講，政府而言，都是雙輸?shù)膼汗?/p>

著手做整體規(guī)劃和分區(qū)規(guī)劃

近期，對(duì)於同樣備受社會(huì)關(guān)注的黑沙環(huán)新填海區(qū)T、P地段興建49層摩天高樓群事件，林玉鳯向本刊記者表示，“T、P地段將興建高樓，有幾個(gè)問題需密切留意的，一是該區(qū)居住環(huán)境密度已是非常之高，再建高樓群，大量人口的遷入，對(duì)周邊的交通、社會(huì)設(shè)施無疑都會(huì)構(gòu)成極大的壓力。而且，現(xiàn)時(shí)鄰近的東方明珠區(qū)的公共交通發(fā)展不完善，社會(huì)設(shè)施相對(duì)欠缺，若大批人口遷入，屆時(shí)會(huì)更嚴(yán)峻。另一方面，該地段面積很大，若興建49層摩天高樓，勢(shì)必會(huì)影響該區(qū)的城市天際線和景觀，政府在批準(zhǔn)土地所有人興建高樓前，應(yīng)充分做好相關(guān)環(huán)境評(píng)估，及評(píng)估對(duì)澳門的城市面貌、社區(qū)規(guī)劃，及原有居民生活質(zhì)素有何影響。”

她指出，現(xiàn)時(shí)《城規(guī)法》尚處於未通過的階段，希望有關(guān)部門能將有爭(zhēng)議的部分條文做好些，未來城規(guī)法出臺(tái)後，則要盡快著手做整體規(guī)劃和分區(qū)規(guī)劃。整體規(guī)劃當(dāng)中要處理的幾個(gè)準(zhǔn)則如下：一是令每一區(qū)域應(yīng)有發(fā)展之外，還要顧及該區(qū)居民可否安居樂業(yè)。以近年備受社會(huì)各界關(guān)注的屏風(fēng)樓問題來講，其所帶來的社會(huì)危害性，確實(shí)是應(yīng)該引起有關(guān)當(dāng)局反思的。專家都指屏風(fēng)樓會(huì)導(dǎo)致該區(qū)氣溫上升和影響散熱，更會(huì)影響整體環(huán)境和居民生活質(zhì)素及健康。二是要保護(hù)整體城市天際線景觀，營造一個(gè)良好的視線景觀和通風(fēng)效果。而分區(qū)規(guī)劃來講，不可以僅由政府某些部門閉門造車，而是應(yīng)參照其他國家或地區(qū)的慣例做法，委託一隊(duì)獨(dú)立的專業(yè)人士，包括建築師、城規(guī)師、專職交通規(guī)劃人士、工程師、人類學(xué)和社會(huì)學(xué)家等等，共同參與制定社區(qū)規(guī)劃。她直言，分區(qū)規(guī)劃做得好與不好，直接會(huì)影響到社區(qū)的居住環(huán)境，如社會(huì)設(shè)施是否足以應(yīng)付需求，及會(huì)否被標(biāo)簽為某類型的社區(qū)。以居住人口並不稠密的澳門中區(qū)來講，周圍的各類服務(wù)設(shè)施是相對(duì)充足的。而其他地區(qū)，尤其是人口密度最高的黑沙環(huán)區(qū)來講，居住人口最多，但服務(wù)設(shè)施卻是最缺乏的。故認(rèn)為不論整體規(guī)劃、分區(qū)規(guī)劃，都要站高一些，看遠(yuǎn)一些，從整體上長遠(yuǎn)地佈署澳門的未來城市規(guī)劃。

本澳城市規(guī)劃師林翊捷

林翊捷認(rèn)為：一份毫無法律效率的街線圖，卻賦予其可依法向政府索贘的條件，無疑是引人犯罪的，對(duì)市民來講，政府而言，都是雙輸?shù)膼汗?/p>

本澳學(xué)者林玉鳯

林玉鳳認(rèn)為：若興建49層摩天高樓，勢(shì)必會(huì)影響該區(qū)的城市天際線和景觀，政府在批準(zhǔn)土地所有人興建高樓前，應(yīng)充分做好相關(guān)環(huán)境評(píng)估，及評(píng)估對(duì)澳門的城市面貌、社區(qū)規(guī)劃及原有居民生活質(zhì)素有何影響。