國外政黨嚴(yán)格自身治理的做法和經(jīng)驗(yàn)

程浩 樊樹才

將治理理論運(yùn)用于政黨，就是政黨治理。本文擬圍繞國外政黨治理涉及的兩個(gè)層面、三重治理關(guān)系，簡(jiǎn)要梳理歐美、東亞等部分國家的主要政黨是如何嚴(yán)格自身治理的。

政黨治理涉及的第一個(gè)層面、第一重治理關(guān)系，就是政黨內(nèi)部的治理，治理主體是政黨，治理方式用制度（黨規(guī)黨紀(jì)），治理內(nèi)容涉及黨員管理、黨內(nèi)執(zhí)紀(jì)監(jiān)督、黨內(nèi)權(quán)力運(yùn)行等“制度治黨”問題。這是政黨治理的主要內(nèi)容。

1.黨員管理：敞開吸納，分類管理。就黨員吸納來看，西方發(fā)達(dá)國家主要政黨的入黨門檻都比較低，條件都比較寬松，程序都比較簡(jiǎn)便。一般地，只要表示愿意擁護(hù)或認(rèn)同某一政黨黨章、綱領(lǐng)或基本政策，或者表示愿意追隨或支持某一政黨的競(jìng)選綱領(lǐng)或候選人，就可以申請(qǐng)加入該黨，成為該黨的普通黨員。

就黨員身份管理來說，國外主要政黨普遍執(zhí)行“寬進(jìn)嚴(yán)出”“分類管理”原則，意在籠絡(luò)住一定數(shù)量的黨員群眾，守住本黨的選舉“票源”，同時(shí)重點(diǎn)加強(qiáng)對(duì)職業(yè)性黨徒（黨棍）或志愿性黨務(wù)工作者的管理。德國社民黨退出機(jī)制主要針對(duì)掌握政治權(quán)力而對(duì)本黨政治地位和形象有重大影響的精英黨員。一旦精英黨員違反黨紀(jì)國法、破壞黨內(nèi)團(tuán)結(jié)、其行為對(duì)本黨利益造成重大損害，社民黨就會(huì)將其及時(shí)清除出黨，避免其影響黨的形象，成為黨的負(fù)資產(chǎn)。

國外主要政黨比較注重塑造黨員黨性及其對(duì)本黨的忠誠。歐洲一些社會(huì)黨把強(qiáng)化黨員教育培訓(xùn)，作為培育黨員黨性和對(duì)黨忠誠的重要措施。培訓(xùn)對(duì)象主要是基層黨組織的負(fù)責(zé)人和一些效忠本黨的年輕黨員，培訓(xùn)內(nèi)容側(cè)重于本黨的綱領(lǐng)、理論、知識(shí)和組織紀(jì)律等。

2.黨紀(jì)制定與執(zhí)行：立黨紀(jì)、厲行黨紀(jì)，止紛爭(zhēng)、棄惡揚(yáng)善。韓國新世界黨建立了比較嚴(yán)明的政治、職務(wù)、道德與倫理紀(jì)律。關(guān)于新世界黨的監(jiān)督主體，對(duì)國會(huì)議員等黨中央干部而言，是黨的最高委員會(huì)；對(duì)地方議員和基層黨員而言，則是在市、道的黨倫理委員會(huì)。德國社民黨建立了規(guī)范的黨紀(jì)審理程序。社民黨章程規(guī)定，對(duì)于違反《黨章》《基本法》和黨內(nèi)秩序、破壞黨內(nèi)團(tuán)結(jié)或有不光彩行為以及違反黨代表大會(huì)或黨組織決議的黨員，黨的執(zhí)行委員會(huì)可執(zhí)行黨紀(jì)審理程序。各級(jí)黨組織和黨的執(zhí)行委員會(huì)，都可以向當(dāng)事黨員所屬區(qū)的仲裁委員會(huì)提出執(zhí)行黨紀(jì)審理程序的建議。德國社民黨還為黨員建立誠信檔案，一旦發(fā)現(xiàn)有失信情形，就強(qiáng)令其作出解釋，否則，就會(huì)啟動(dòng)黨紀(jì)審理程序。

3.黨紀(jì)監(jiān)督：完善政黨內(nèi)控機(jī)制，強(qiáng)化黨紀(jì)監(jiān)督。國外主要政黨大多通過成立議會(huì)黨團(tuán)、設(shè)立“督導(dǎo)員”制度，來促進(jìn)政黨的團(tuán)結(jié)和紀(jì)律，從而確保政黨投票的一致性及黨團(tuán)行動(dòng)的協(xié)調(diào)性。英國政黨較早建立了一個(gè)維持政黨團(tuán)結(jié)與紀(jì)律的“黨鞭體系”，即議院黨團(tuán)督導(dǎo)員制度。議院黨團(tuán)督導(dǎo)員就本黨應(yīng)當(dāng)或不應(yīng)當(dāng)采取的立場(chǎng)，就如何阻止后座議員反叛，向政黨領(lǐng)袖建言；對(duì)心懷不滿的后座議員，點(diǎn)明其行為可能造成的后果。英國保守黨議院督導(dǎo)員由黨的領(lǐng)袖親自任命，對(duì)領(lǐng)袖負(fù)責(zé)，執(zhí)行領(lǐng)袖的指示，監(jiān)督本黨議員的活動(dòng)，督促其遵守黨紀(jì)。英國工黨議院督導(dǎo)員的職責(zé)更為廣泛，包括協(xié)助工黨領(lǐng)袖了解黨內(nèi)情況，督促工黨議員遵守黨紀(jì)，采用強(qiáng)制措施使工黨議員按黨的意圖在議會(huì)發(fā)言和投票，對(duì)不聽從命令的工黨議員實(shí)施懲戒措施，直至建議領(lǐng)袖將其開除出議院黨團(tuán)。新加坡人民行動(dòng)黨著重通過“黨督制度”來維護(hù)黨的紀(jì)律，并能持之以恒堅(jiān)持下去。

4.黨內(nèi)權(quán)力運(yùn)行：注重完善黨內(nèi)權(quán)力監(jiān)督與制約機(jī)制，規(guī)范運(yùn)行。瑞典社民黨黨內(nèi)決策、執(zhí)行、監(jiān)督機(jī)關(guān)的職責(zé)非常分明。依據(jù)瑞典社民黨章程，黨的最高決策機(jī)構(gòu)是黨代表大會(huì)，黨的理事會(huì)以及由其選舉產(chǎn)生的執(zhí)行委員會(huì)則是黨的執(zhí)行機(jī)構(gòu)。黨的理事會(huì)在黨代會(huì)閉會(huì)期間，是黨的最高決策機(jī)構(gòu)。各層級(jí)理事會(huì)按照黨綱、黨章和黨代會(huì)的決定，來執(zhí)行黨的領(lǐng)導(dǎo)，確定黨在下一年度的預(yù)算和活動(dòng)計(jì)劃。黨的信任委員會(huì)是黨的理事會(huì)的咨詢機(jī)構(gòu)，只在中央和黨區(qū)兩個(gè)層級(jí)設(shè)立。從中央到地方，還依次存在一個(gè)對(duì)應(yīng)的審計(jì)機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)審查黨的理事會(huì)及執(zhí)行委員會(huì)的活動(dòng)和黨的財(cái)務(wù)。俄羅斯政黨的黨內(nèi)決策、執(zhí)行與監(jiān)督機(jī)關(guān)也是分設(shè)的。根據(jù)俄羅斯政黨法，政黨的代表大會(huì)是政黨的最高領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)。以統(tǒng)一俄羅斯黨為例，總委員會(huì)是黨的政治領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)，是黨代會(huì)閉會(huì)期間的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)，也是黨的日常決策機(jī)構(gòu)，同時(shí)還是黨的法人代表。中央執(zhí)行委員會(huì)是黨的執(zhí)行管理機(jī)關(guān)，履行日常的黨務(wù)管理和執(zhí)行職能。中央監(jiān)察委員會(huì)主要對(duì)黨的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)決議、黨章的貫徹情況以及全黨的財(cái)務(wù)、經(jīng)濟(jì)活動(dòng)進(jìn)行監(jiān)督，同時(shí)，為了保證其活動(dòng)的獨(dú)立性，中央監(jiān)察委員會(huì)只向黨代表大會(huì)匯報(bào)工作。為了保障黨的決策的民主化、科學(xué)化，統(tǒng)一俄羅斯黨將最高委員會(huì)設(shè)為黨的咨詢機(jī)關(guān)，由一群資深政治家和杰出公眾人物組成，最高委員會(huì)負(fù)責(zé)確定黨的發(fā)展戰(zhàn)略。

政黨治理涉及的第二個(gè)層面、第二重治理關(guān)系，就是政黨與國家的治理關(guān)系，治理主體是國家，治理方式用法治，治理內(nèi)容涉及黨紀(jì)與國法如何銜接的依法治黨問題。這是政黨治理的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。

國外主要政黨一般都注重將黨紀(jì)與國法有效銜接，以法治黨、以法治貪，用法治的思維和方略，預(yù)防與懲治腐敗。新加坡通過制定嚴(yán)厲的“禁絕腐敗的法律”，對(duì)政府官員及執(zhí)政黨黨員干部進(jìn)行法治監(jiān)督。新加坡頒發(fā)《預(yù)防腐敗法》，對(duì)“賄賂行為”進(jìn)行了較為詳細(xì)的界定，“意圖賄賂”也被視為犯罪；貪污賄賂犯罪的構(gòu)成，無最低限額要求。新加坡現(xiàn)行《反貪污法》的突出特點(diǎn)，就是全方位嚴(yán)厲打擊貪污腐敗。此外，新加坡還出臺(tái)了《沒收貪污賄賂利益法》以及《公務(wù)員守則和紀(jì)律條例》等防治腐敗的法令。在嚴(yán)厲執(zhí)法層面，新加坡通過設(shè)立強(qiáng)力的“查處腐敗的機(jī)關(guān)”，對(duì)政府官員及執(zhí)政黨黨員干部進(jìn)行懲防并舉。新加坡早在1952年即設(shè)立貪污調(diào)查局（CPIB），直屬內(nèi)閣總理，局長(zhǎng)由總理直接任命，只對(duì)總理負(fù)責(zé)，不受任何其他人的指揮和管轄。貪污調(diào)查局作為新加坡最高也最具有威懾力的反腐機(jī)構(gòu)，不僅擁有廣泛的權(quán)力和直接隸屬政府首長(zhǎng)的地位，還擁有獨(dú)立和不受官員干擾的法庭作為支援。貪污調(diào)查局不僅被賦予貪污調(diào)查、搜查等一般調(diào)查權(quán)力，還可行使特別偵查、無證搜查、強(qiáng)行搜查、查封或扣押財(cái)產(chǎn)、檢查復(fù)制銀行賬目、要求有關(guān)人員提供犯罪佐證、要求嫌疑人申報(bào)財(cái)產(chǎn)、限制轉(zhuǎn)移財(cái)產(chǎn)等特殊權(quán)力，甚至還可行使警局權(quán)力，包括無證拘捕、扣押等。這種高度的集權(quán)性，在反腐領(lǐng)域產(chǎn)生了極大的震懾性。

政黨治理涉及的第三個(gè)層面、第三重治理關(guān)系，就是政黨與社會(huì)的治理關(guān)系，治理主體是社會(huì)公眾和新聞媒體，治理方式用輿論監(jiān)督，治理內(nèi)容涉及公眾和媒體輿論對(duì)政黨治理的“法外監(jiān)督”問題。這是政黨治理的重要舉措。

消除腐敗的根本途徑，不僅要“把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子里”，而且要讓權(quán)力在陽光下“暴曬”、在陽光下運(yùn)行。國外一些政黨非常注重接受公眾和輿論對(duì)黨內(nèi)治理特別是消極腐敗問題的“法外監(jiān)督”。這種“法外監(jiān)督”，主要基于社會(huì)合理性、社會(huì)公平公正公開的角度，施加輿論壓力。為了讓貪污腐敗行為無處藏身，越南通過立法，建立起國家公權(quán)行為公開制度，同時(shí)鼓勵(lì)媒體對(duì)腐敗行為進(jìn)行揭露，對(duì)反腐敗先進(jìn)事跡予以表彰。越南還通過開通官方反腐敗網(wǎng)站，大力推動(dòng)網(wǎng)絡(luò)反腐。新加坡通過立法，賦予了新聞媒體相當(dāng)大的獨(dú)立和自由。無論任何一級(jí)的官員，只要存在貪腐行為，媒體就可以進(jìn)行追蹤和曝光。正是新聞媒體以無可替代的角色，在新加坡反腐敗過程中發(fā)揮著社會(huì)輿論監(jiān)督的作用。新加坡政府還建立了一套舉報(bào)制度，鼓勵(lì)群眾揭發(fā)貪官污吏，并且制定了一些關(guān)于保護(hù)舉報(bào)人安全、使之免遭各種打擊報(bào)復(fù)的保護(hù)措施。新加坡許多大案要案，均因公民的舉報(bào)而告破。當(dāng)人民行動(dòng)黨領(lǐng)導(dǎo)人遭到“貪腐”誹謗時(shí)，若他們要進(jìn)行反擊，他們的做法是必須通過法律程序，將誹謗者告上法庭，請(qǐng)求公正審判以證明自身廉潔和清白。新加坡絕對(duì)不允許運(yùn)用公權(quán)力私下解決。韓國沒有建立新聞審查制度。在韓國，只要不涉及煽動(dòng)暴力或種族歧視，任何報(bào)社都可以隨意撰寫或登載新聞，若惹出爭(zhēng)議來，就到法庭去解決。對(duì)于韓國媒體而言，“監(jiān)督”腐敗并非職責(zé)所系，從業(yè)者不一定要揭穿黑幕，他們強(qiáng)調(diào)的，只是要做真正的新聞。

國外政黨治理的做法和經(jīng)驗(yàn)，對(duì)我們黨在新形勢(shì)下協(xié)調(diào)推進(jìn)全面從嚴(yán)治黨，具有一定的啟示和重要的參考借鑒價(jià)值。

1.應(yīng)基于什么樣的理論視角來研究習(xí)近平總書記全面從嚴(yán)治黨思想？在當(dāng)下的語境中談全面從嚴(yán)治黨，不宜僅從整治黨內(nèi)紀(jì)律松弛渙散、作風(fēng)亂象突出、腐敗問題頻發(fā)的“治亂”角度，還應(yīng)從黨需要鞏固執(zhí)政地位和執(zhí)政基礎(chǔ)（固本強(qiáng)基）、完善內(nèi)控機(jī)制、處理好黨與國家與社會(huì)之間關(guān)系的治理角度，加以理解和把握。將治理理論運(yùn)用于政黨，就是政黨治理。只不過，能夠運(yùn)用于政黨治理的治理理論，不同于發(fā)軔于西方國家的社會(huì)治理理論。

鑒于我們黨在政治體制和國家治理體系中扮演著主導(dǎo)性角色，全面從嚴(yán)治黨的問題日益凸顯。結(jié)合十八屆三中全會(huì)關(guān)于全面深化改革的總目標(biāo)，即“完善和發(fā)展中國特色社會(huì)主義制度，推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”，運(yùn)用這一頗具中國特色的治理理論（以維護(hù)國家的基本秩序和穩(wěn)定為治理的首要價(jià)值目標(biāo)，建構(gòu)一定的治理結(jié)構(gòu)，鍛造若干能力，采納若干措施或手段，以期實(shí)現(xiàn)治國理政的具體目標(biāo)），來研究習(xí)近平總書記全面從嚴(yán)治黨思想，將全面從嚴(yán)治黨納入國家治理體系現(xiàn)代化的范疇，應(yīng)該是合適的。

2.全面從嚴(yán)治黨在黨的工作整體布局中處于一個(gè)什么樣的格局？黨的工作整體布局問題，歷來是我們黨治國理政面臨的一個(gè)重大理論問題。改革開放以來，我們黨作出過三次“戰(zhàn)略布局”：第一次是 1986年9月，黨的十二屆六中全會(huì)首次提出“一個(gè)中心”“三個(gè)堅(jiān)定不移”的社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)總體布局。第二次是2012年11月，黨的十八大做出了建設(shè)中國特色社會(huì)主義五位一體的總布局。第三次是2015年2月2日，習(xí)近平總書記在中央黨校省部級(jí)班開班式上的講話中，首次集中闡釋了“四個(gè)全面”的戰(zhàn)略布局。

在“四個(gè)全面”戰(zhàn)略布局中，全面從嚴(yán)治黨是根本，是關(guān)鍵，處于戰(zhàn)略布局中的核心地位，發(fā)揮著主導(dǎo)性作用：全面從嚴(yán)治黨與全面小康社會(huì)提出的風(fēng)清氣正、良好從政生態(tài)的目標(biāo)是一致的；全面從嚴(yán)治黨與全面深化改革提出的國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的要求是吻合的；全面從嚴(yán)治黨與全面依法治國提出的法治思維（憲法精神）、法治方略的措施是同構(gòu)的；全面從嚴(yán)治黨與偉大事業(yè)的布局是同步的——習(xí)近平總書記第一次將黨的建設(shè)偉大工程與黨所領(lǐng)導(dǎo)的中國特色社會(huì)主義偉大事業(yè)的布局有機(jī)結(jié)合，全面從嚴(yán)治黨本身就是一項(xiàng)最重要的戰(zhàn)略布局。

3.國外政黨治理的做法和經(jīng)驗(yàn)，能供給什么樣的觀念、制度或知識(shí)？歐美、東亞等部分國家的主要政黨，有效運(yùn)用黨規(guī)黨紀(jì)推進(jìn)政黨內(nèi)部“制度治黨”、通過立法并運(yùn)用法治思維和方略推進(jìn)“依法治黨”、運(yùn)用輿論監(jiān)督推進(jìn)“法外監(jiān)督”，已經(jīng)形成了較好的制度機(jī)制，積累了較多的經(jīng)驗(yàn)，對(duì)我們黨在新形勢(shì)下協(xié)調(diào)推進(jìn)全面從嚴(yán)治黨，提供了一些合理的觀念、制度或知識(shí)。概括地說，大致有如下幾點(diǎn)：第一，治黨不僅僅是黨內(nèi)的“家務(wù)事”，更是國家和社會(huì)治理的“分內(nèi)事”。尤其對(duì)于執(zhí)政黨來說，從嚴(yán)治黨要擔(dān)負(fù)起牽引并垂范國家和社會(huì)從嚴(yán)治理的重要使命。此所謂“治國必先治黨，治黨務(wù)必從嚴(yán)”。第二，應(yīng)將治黨納入國家治理體系中來，統(tǒng)一謀劃、統(tǒng)一部署，做好全面從嚴(yán)治黨的“頂層設(shè)計(jì)”，將從嚴(yán)治黨常態(tài)化、制度化、規(guī)范化。第三，應(yīng)基于固本強(qiáng)基之需要，既完善黨員教育管理機(jī)制，培育黨員黨性及對(duì)黨的政治忠誠，又要筑牢黨的組織基礎(chǔ)和群眾基礎(chǔ)，擴(kuò)大黨組織的覆蓋面，提升黨組織的動(dòng)員能力、組織能力、領(lǐng)導(dǎo)能力、協(xié)調(diào)能力和控制能力等，同時(shí)還要完善黨的內(nèi)控機(jī)制，強(qiáng)化黨紀(jì)監(jiān)督，增進(jìn)黨的團(tuán)結(jié)和協(xié)調(diào)統(tǒng)一。第四，應(yīng)重點(diǎn)圍繞黨務(wù)公開和權(quán)力問題以及由此可能衍生的腐敗問題，完善黨務(wù)公開和黨內(nèi)權(quán)力配置、運(yùn)行、監(jiān)督與制約等機(jī)制，并把黨務(wù)和權(quán)力“暴曬”在陽光下，凈化腐敗可能滋生的土壤。第五，應(yīng)注重黨紀(jì)與國法的有效銜接，既秉承黨紀(jì)嚴(yán)于國法，又堅(jiān)持黨必須在憲法法律范圍內(nèi)活動(dòng)，堅(jiān)持用法治的思維和方略治黨、管黨。第六，應(yīng)自覺接受公眾和輿論對(duì)黨內(nèi)治理的“法外監(jiān)督”，織密、開啟人民群眾監(jiān)督之網(wǎng)，充分吸納并運(yùn)用人民群眾中蘊(yùn)藏的管黨治黨的智慧和力量。

文章來源：《理論探討》2016年第1期

責(zé)任編輯：雙艷珍