澳門財政狀況與經(jīng)濟增長互動性分析

文章編號：1001-148X（2016）11-0047-06

摘要：澳門政府財政的結(jié)構(gòu)失衡、資金運作效率不高和經(jīng)濟調(diào)節(jié)功能弱化等問題受到社會各界的關(guān)注，尤其是博彩業(yè)單一化導(dǎo)致的財政失衡問題尚未得到有效解決。基于祖國內(nèi)地新常態(tài)的經(jīng)濟下行壓力，本文對澳門財政的結(jié)構(gòu)性失衡問題進行探討，結(jié)合時間序列模型與協(xié)整分析探究其對經(jīng)濟的潛在調(diào)節(jié)功能，以期尋找問題的根源，并提出相應(yīng)的建議。

關(guān)鍵詞：澳門財政；平衡；經(jīng)濟增長；預(yù)算；時間序列分析

中圖分類號：F8122文獻標識碼：A

收稿日期：2016-08-10

作者簡介：張濤（1976-），男，江蘇蘇州人，澳門理工學(xué)院公共行政學(xué)校副教授，經(jīng)濟學(xué)、管理學(xué)雙博士，研究方向：財政學(xué)、貿(mào)易經(jīng)濟、數(shù)量經(jīng)濟等。

受祖國內(nèi)地經(jīng)濟新態(tài)勢的影響，澳門政府的財政問題2014年以來備受關(guān)注，尤其在澳門過度依賴的博彩業(yè)下行的壓力下[1]，大量問題的涌現(xiàn)與澳門政府財政的結(jié)構(gòu)性失衡、財政收支失衡，以及財政資金使用效率低下有密切的關(guān)系。本文利用2000年到2014年的數(shù)據(jù)對澳門財政和經(jīng)濟狀況進行完善的時間序列檢驗和分析，旨在為澳門財政的持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展提供決策依據(jù)。

一、澳門財政收支的整體狀況

根據(jù)1976年頒布的《澳門的組織章程》，澳門政府擁有資產(chǎn)與負債的獨立財政權(quán)力，由總督負責(zé)管理。澳門回歸祖國后在基本法和相關(guān)法規(guī)條例中又對澳門的財政預(yù)算進行了一系列規(guī)定，但并不完善。澳門政府2010年制定了專門的財政儲備制度法案，而這些法規(guī)制度的建立并沒有消除澳門財政的主要隱患，也沒有提高澳門財政的調(diào)節(jié)功能和使用效率。

（一）澳門實際財政收入與預(yù)算收入

圖1反映了澳門2000年至2014年財政預(yù)算收入和實際收入的變化情況，可以說基本上處于平穩(wěn)漸增階段，預(yù)算收入和實際財政收入都在緩慢增加，但是增加幅度并不明顯，而且預(yù)算中的財政收入和實際財政收入間的差距也很小，這說明澳門政府對財政收入的控制力還很強。2004年以后，澳門的實際財政收入出現(xiàn)了爆發(fā)式增長，到2013年止增加737倍，相應(yīng)的預(yù)算收入也不斷調(diào)整，但是預(yù)算收入始終遠低于實際財政收入——2013年澳門實際財政收入已超出當(dāng)年預(yù)算收入4114億澳門元，相當(dāng)于預(yù)算收入的13倍還多，這說明澳門政府的預(yù)算已不能控制實際財政，這對澳門政府的預(yù)算體系提出了挑戰(zhàn)。

目前，盡管博彩業(yè)稅收仍能維持澳門政府的基本財政收入，但受各種內(nèi)外部經(jīng)濟、政治因素的影響，澳門博彩業(yè)很難確保長期性的持續(xù)增長，整體穩(wěn)定性較低。從圖1可以看出澳門實際財政收入2014年相對于2013年有明顯下降，這是近十幾年來澳門實際財政收入的第一次下降。這是外部政策因素導(dǎo)致澳門博彩業(yè)2014年以后受到?jīng)_擊，受博彩稅收下降導(dǎo)致的，此時澳門政府的財政收入來源單一，過度依賴博彩稅收為主要收入的問題開始顯現(xiàn)，致使澳門政府的財政收入潛在風(fēng)險加大、穩(wěn)定性不足。因此，澳門政府要保持公共財政收入的穩(wěn)定性，就要打破單一的財稅來源，必須充分利用公共開支的功能性調(diào)節(jié)，提高澳門經(jīng)濟結(jié)構(gòu)多樣性。

（二）實際財政支出與預(yù)算支出

圖2給出了澳門政府2000年到2014年財政實際支出和預(yù)算開支的變動情況，從整體來看，澳門公共預(yù)算支出從2000年到2013年一直呈增加趨勢，2014年政府開始在預(yù)算中消減支出。就實際財政支出而言，整體也呈現(xiàn)上升趨勢，除了2007年和2013年略微下降以外，其它各年份均有所增加，其中政府預(yù)算在2014年減少了財政支出。但是，2014年實際財政支出卻相對增加，大大縮小了預(yù)算支出和實際支出的差距。此外，圖2顯示澳門政府2006年之前的當(dāng)年預(yù)算開支往往略小于實際公共開支，而2006年之后預(yù)算開支卻明顯大于實際財政支出，且在2014年之前一直有持續(xù)擴大的趨勢，這說明澳門政府對實際財政支出在2014年之前控制得比較嚴格。但是，過于嚴格的控制會減小財政支出對經(jīng)濟的功能性調(diào)節(jié)作用，甚至無法滿足經(jīng)濟增長對基礎(chǔ)設(shè)施的需求，導(dǎo)致社會矛盾的增加。

（三）財政盈余變化與國民經(jīng)濟發(fā)展

圖3顯示2000年到2014年間澳門財政盈余變化，除了2013年到2014年財政盈余有所下降外，澳門財政在此15年間一直呈現(xiàn)上升趨勢。2013年澳門財政盈余相對2000年增長了3964倍，極高速的增長看似可以促進澳門財政穩(wěn)定，實際卻損害了澳門財政收支平衡，過度的盈余損害了澳門經(jīng)濟整體發(fā)展的效率。此外，澳門財政預(yù)算基本上遵循古典預(yù)算原則，其中最重要的一條就是收支平衡原則。根據(jù)澳門財政預(yù)算綱要法，澳門財政預(yù)算應(yīng)當(dāng)“量入為出，力求收支平衡”，而現(xiàn)有澳門財政盈余過大的現(xiàn)象明顯違背了這一原則。

二、澳門財政收支結(jié)構(gòu)

（一）澳門財政的收入結(jié)構(gòu)

類似復(fù)式預(yù)算，澳門財政收入主要分為經(jīng)常收入和資本收入。表1列出了2010年到2014年澳門主要財政收入的數(shù)據(jù)。從結(jié)構(gòu)方面看，澳門財政收入中98%到995%依賴于經(jīng)常收入，資本收入幾乎可以忽略。在經(jīng)常收入中，與賭博專營權(quán)有關(guān)的直接稅占了80%以上，這說明澳門的財政收入主要依賴于與賭博專營權(quán)有關(guān)的直接稅。 從時間變化來看，澳門博彩稅2011年比2010年增長了429%，而2014年只比2013年增加了27%，這說明澳門財政收入減緩主要是因為博彩稅增加趨緩；與此同時，經(jīng)常收入中的財產(chǎn)收益、耐用品出售以及其它收入，與整體資本收入都呈現(xiàn)下降趨勢，唯有其它類的直接稅（例如營業(yè)稅、職業(yè)稅等）2014年比2013年有很大增長，增加幅度達到264%。另外，罰款費用收入和其它經(jīng)常收入也有很大增長，分別達到366%和1115%，除這些以外的其它收入都只有略微變動。這說明盡管澳門政府意識到了過于依賴博彩稅帶來的危機，企圖通過其它稅種來調(diào)節(jié)總體財政收入結(jié)構(gòu)，但由于博彩稅占總收入比重過大，而沒有明顯的效果。

（二）澳門財政的支出結(jié)構(gòu)

表2給出了澳門財政按職能分類的支出結(jié)構(gòu)，其中教育、房屋支出2014年與2013年連續(xù)兩年都比上年下降，尤其是相對于一般行政部門和治安部門，這兩個部門財政支出在2010年都小于教育部門，但到2014年均已超過教育部門支出。將這兩種職能支出與類似條件的香港橫向比較，不難發(fā)現(xiàn)澳門這兩種職能支出在2011年支出比例就已超過香港。澳門一般行政服務(wù)支出占財政比例2011年為16%，而香港至2012年才11%。澳門公共秩序和安全服務(wù)支出比例在2011年為11%，香港才8%。隨著這兩種支出的增長，所占比例越來越大。在環(huán)保和醫(yī)療等方面，澳門財政支出比例明顯小于香港，其它部門也有類似情況。從靜態(tài)來看，澳門公共支出中占比例最多的不是各個職能部門的支出，而是其它職能支出，約占總支出的57%左右，其它職能支出主要包含了澳門政府正在建設(shè)的公共設(shè)施超支部分。可見，澳門財政資金運用的低效率已顯著影響澳門財政支出結(jié)構(gòu)，一方面現(xiàn)有超支比重過大，另一方面新建基礎(chǔ)設(shè)施嚴重不足無法滿足社會經(jīng)濟需求，損害了澳門經(jīng)濟的全面均衡發(fā)展。

三、澳門財政與宏觀經(jīng)濟增長的互動功能分析

根據(jù)凱恩斯基本貨幣理論[2]和哈維·羅森的財政理論[3]，政府應(yīng)當(dāng)利用財政和政策兩種手段調(diào)節(jié)經(jīng)濟，通過政府財政對經(jīng)濟的影響適度增減需求，以減少貧富差距，穩(wěn)定經(jīng)濟均衡運行。著名財政學(xué)家馬斯格雷夫[4]認為政府在經(jīng)濟中扮演著重要的角色，公共財政可以對經(jīng)濟起到三個基本作用：一是優(yōu)化資源配置，減少貧富差距；二是調(diào)解和穩(wěn)定總體經(jīng)濟的運作；三是提高經(jīng)濟整體效率。因此，政府的財政收支與整體宏觀經(jīng)濟運行有著密不可分的聯(lián)系，形成了良性互動的關(guān)系，經(jīng)濟的增長可以促進財政收支的增加，而財政的擴張應(yīng)當(dāng)對整體經(jīng)濟的平穩(wěn)發(fā)展起到有益的促進作用。

本文利用2000年到2014年澳門財政支出和澳門宏觀經(jīng)濟數(shù)據(jù)進行時間序列分析，以期提供相關(guān)的參考依據(jù)。對澳門歷年的財政支出進行單位根檢驗（結(jié)果如表3），發(fā)現(xiàn)澳門財政支出有單位根的原假設(shè)不能被拒絕，必須考慮VAR等回歸方法。除單位根以外，時間序列模型還必須考慮協(xié)整問題，除了財政支出這個主要回歸變量，還要分析整體經(jīng)濟，本文挑選GDP（地區(qū)生產(chǎn)總值）、CPI（消費物價指數(shù)）和失業(yè)率作為主要的分析對象，先檢驗這些變量的協(xié)整現(xiàn)象。

本文采用常用的約翰遜協(xié)整檢驗（Johansen tests for cointegration），采用2階滯后期，檢驗結(jié)果如表4所示。從結(jié)果來看，當(dāng)秩為0時，跡統(tǒng)計量87182大于統(tǒng)計臨界值4721，沒有協(xié)整方程的原假設(shè)被拒絕。當(dāng)秩為1，跡統(tǒng)計量4628大于統(tǒng)計臨界值2968，小于或者等于一個協(xié)整方程的原假設(shè)被拒絕。當(dāng)秩為2，跡統(tǒng)計量20238大于統(tǒng)計臨界值1541，小于或者等于兩個協(xié)整方程的原假設(shè)被拒絕。當(dāng)秩為3，跡統(tǒng)計量045小于統(tǒng)計臨界值376，小于或者等于三個協(xié)整方程的原假設(shè)不能被拒絕。因此，要采用VEC時間序列回歸，且以秩為3進行估計。

估計結(jié)果如表5所示，為簡化分析只列出澳門政府財政支出為解釋變量的回歸系數(shù)，解釋其對澳門宏觀經(jīng)濟3個主要指標的影響。從估計結(jié)果看，澳門財政支出對澳門失業(yè)率及澳門GDP沒有明顯影響，其回歸系數(shù)的統(tǒng)計量均不顯著，但是對澳門的消費物價指數(shù)有明顯的負相關(guān)性影響，這說明政府財政支出的擴張會壓制地區(qū)私人消費價格。此外，為了解經(jīng)濟發(fā)展對財政的影響，本文以財政收入為被解釋變量，以GDP作為解釋變量進行時間序列分析，經(jīng)過協(xié)整檢驗發(fā)現(xiàn)沒有協(xié)整方程的原假設(shè)不能被拒絕，無須使用協(xié)整分析，使用原始的向量自回歸（VAR）模型即可?；貧w結(jié)果顯示GDP的一階滯后變量回歸系數(shù)是1 1939，統(tǒng)計量為784，具有顯著的統(tǒng)計意義；GDP的二階滯后變量回歸系數(shù)是1 0253，統(tǒng)計量為523，也具有顯著的統(tǒng)計意義。因此，澳門經(jīng)濟的增長可以明顯促進澳門政府財政收入的增加，但是澳門政府財政支出對澳門經(jīng)濟平穩(wěn)發(fā)展卻沒有起到有效作用。

四、澳門政府財政結(jié)構(gòu)和功能的主要問題

雖然澳門財政受到當(dāng)?shù)亟?jīng)濟急速增長的刺激，在2014年之前的十幾年間始終保持高速增加趨勢，但受到當(dāng)?shù)亟?jīng)濟條件的制約而始終存在很多問題，一些問題在經(jīng)濟下行壓力下更加明顯。綜合之前的分析，本文總結(jié)出以下幾點主要問題。

（一）財政收入結(jié)構(gòu)失衡

財政收入來源過于單一，影響澳門財政收入的穩(wěn)定性和可持續(xù)性。由于高度單一的博彩經(jīng)濟體系，澳門的財政收入過于依賴博彩稅收，容易引起財政收入不穩(wěn)定，尤其當(dāng)博彩業(yè)受到?jīng)_擊的時候，博彩業(yè)稅收的下降必然導(dǎo)致整個財政體系收入的減少，這個問題已經(jīng)在2014年以后顯現(xiàn)。

（二）預(yù)算收支與實際財政收支數(shù)據(jù)失衡

圖1和圖2顯示澳門財政預(yù)算數(shù)據(jù)與實際數(shù)據(jù)差別很大，說明澳門政府財政預(yù)算無法有效對實際財政收入和支出進行控制和管理。實際稅收收入和預(yù)算收入之間巨大的差額可能會導(dǎo)致社會資源的浪費和不合理分配，而實際財政支出和預(yù)算支出的明顯差距會極大削弱財政部門對當(dāng)年財政資金使用的管理和控制能力。

（三）財政實際收支失衡，歷年盈余過大

澳門財政最大的一個特點就是財政盈余過大，而財政收支相抵達到出入動態(tài)平衡才是最好的狀態(tài)[5]，過度的盈余會對社會經(jīng)濟造成壓力，甚至破壞整體宏觀經(jīng)濟的運行，尤其對私人消費和私人投資領(lǐng)域造成影響，資金周轉(zhuǎn)減緩最終影響國民經(jīng)濟運行效率。

（四）政府大量公共項目超支嚴重，財政資金運作效率低下

由于澳門政府對財政資金運作效率低下，加上預(yù)算無法有效管理財政收支，而立法機構(gòu)對財政的監(jiān)督能力又很有限，導(dǎo)致澳門政府大量公共支出項目嚴重超支，最典型的例如北安碼頭項目和城建輕軌項目。輕軌項目的開支從最初估算的27億增到42億又增至75億，目前已經(jīng)增加到110億，但仍然無法完工。澳門大學(xué)橫琴校區(qū)的建設(shè)花費了102億，超支近44億元?？傊?，澳門近年的政府大型項目幾乎都出現(xiàn)了嚴重的超支。

（五）財政收支的宏觀經(jīng)濟調(diào)節(jié)功能弱化，不能起到調(diào)節(jié)經(jīng)濟平衡、穩(wěn)定經(jīng)濟增長的作用

根據(jù)馬斯格雷夫[4]的財政理論，政府財政應(yīng)該起到調(diào)節(jié)宏觀經(jīng)濟、穩(wěn)定就業(yè)和經(jīng)濟運行的作用。但是，澳門財政基本沒有起到此類作用，澳門財政收入隨著經(jīng)濟增長在增加，財政支出卻對就業(yè)和整體經(jīng)濟幾乎沒有任何明顯的影響，澳門政府財政的經(jīng)濟調(diào)節(jié)功能無法體現(xiàn)，財政支出對經(jīng)濟的負面作用依然存在。

五、對澳門財政的主要建議

針對以上幾個主要問題及其產(chǎn)生原因，本文提出以下幾點建議：

（一）調(diào)整經(jīng)濟結(jié)構(gòu)，促進財政收入多元化

由于澳門財政收入過度依賴博彩業(yè)，致使其財政收入缺乏長期穩(wěn)定性，尤其在祖國內(nèi)地相關(guān)政策不利于澳門博彩業(yè)發(fā)展，以及亞洲周邊地區(qū)博彩娛樂業(yè)競爭加劇的情況下，澳門財政收入已經(jīng)出現(xiàn)增長趨緩甚至下滑的態(tài)勢。為了長期穩(wěn)定的財政收入來源，澳門必須要推動產(chǎn)業(yè)多元化的發(fā)展，應(yīng)綜合發(fā)展休閑、旅游、會展、零售等行業(yè)，以提升澳門經(jīng)濟結(jié)構(gòu)的合理性。此外，澳門還可適當(dāng)發(fā)展金融、貿(mào)易等產(chǎn)業(yè)。這些產(chǎn)業(yè)對自然資源的依賴程度較低，對于澳門這樣嚴重缺乏資源和土地的地區(qū)比較適合。

（二）適當(dāng)擴張收入來源，調(diào)整稅收結(jié)構(gòu)

為了擴大澳門財政收入來源的渠道，除了調(diào)整經(jīng)濟結(jié)構(gòu)以外，還可以在現(xiàn)有經(jīng)濟體系中調(diào)整稅種或適當(dāng)增加稅收收入數(shù)額。對現(xiàn)有稅種在合理范圍內(nèi)可以增加稅收數(shù)額，尤其是針對一些非必需品，如名貴煙酒、古董、名表等增加稅率，不會影響普通市民的生活水平。此外，可以擴大稅基，引入新的稅種，例如奢侈品稅、房屋閑置稅等，這些稅種不僅增加了財政收入，卻不會對普通居民生活有影響，還能適當(dāng)調(diào)節(jié)貧富差距[6]，還會對澳門整個社會的穩(wěn)定起到促進作用。

（三）提高財政預(yù)算編制水平，減小預(yù)算和實際收支差距

澳門財政部門編制的預(yù)算與下一年的財政實際收支差距較大，應(yīng)當(dāng)加強預(yù)算的編制水平，使預(yù)算數(shù)額大致可以接近下年的實際數(shù)額，從而讓政府預(yù)算起到對財政的實際管理和控制效果。另外，財政稅收部門應(yīng)該嚴格按照預(yù)算中規(guī)定的數(shù)額進行征稅，不應(yīng)過分脫離預(yù)算數(shù)額。立法部門（即澳門立法會）的會員應(yīng)該得到預(yù)算方面專業(yè)的指導(dǎo)和解釋，使其可以更好地了解預(yù)算和政府財政，從而真正起到對財政和預(yù)算的監(jiān)督和審批作用。

（四）妥善分配財政收支，減少大量盈余

澳門政府財政大量盈余的出現(xiàn)違反了政府財政收支平衡的基本原則，削弱了宏觀經(jīng)濟的整體效率，在一定程度上造成資源的浪費。當(dāng)經(jīng)濟水平和財政收入增長到一定階段，澳門政府對財政資金的應(yīng)用不可以局限在政府日常開支以及有限的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，而要更多地增加社會福利、醫(yī)療、教育、文化等方面的支出，為整個社會經(jīng)濟的良性發(fā)展奠定基礎(chǔ)。

（五）加強對財政監(jiān)督、資金使用效率

澳門對財政預(yù)算的監(jiān)督力量薄弱，既缺乏專業(yè)的機構(gòu)又缺乏相關(guān)信息的透明度，使得立法會員和民眾無法有效地對財政和預(yù)算進行監(jiān)督。因此，應(yīng)該成立更加專業(yè)的財政監(jiān)督部門，該部門不僅可以監(jiān)督財政資金的日常運作，還需要向立法會提供相應(yīng)的專業(yè)指導(dǎo)和咨詢建議，幫助立法部門更加有效的監(jiān)督和審批政府財政預(yù)算；同時，開放財政預(yù)算的使用信息，讓普通民眾與媒體可以參與監(jiān)督政府財政，從而提高財政資金的使用效率。

（六）提升政府行政水平，減少浪費

澳門政府基本采用傳統(tǒng)的科層制，使得政府管理僵化，在財政資金的使用上明顯體現(xiàn)出效率低下的狀況。因此，應(yīng)該適當(dāng)增加財政資金使用靈活性，提高資金使用效率，如引入公私合作制度，提高資金效率和靈活性，強化委員會制度對資金的管理，從而打破尋租模式等。

（七）加強財政收支對經(jīng)濟的調(diào)節(jié)功能，穩(wěn)定經(jīng)濟發(fā)展

政府財政一個最重要的功能是調(diào)節(jié)宏觀經(jīng)濟，但澳門政府財政基本沒有起到相應(yīng)作用，既未能有效地減少貧富差距，也沒有對整體經(jīng)濟的運行起到很好地促進作用。澳門政府財政應(yīng)該加強對經(jīng)濟的調(diào)節(jié)作用，有效合理地促進經(jīng)濟的可持續(xù)發(fā)展。

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The Status of Public Finance in Macao and Its Correlation with Economic Growth

ZHANG Tao

（School of Public Administration， Macao Polytechnic Institute， Macao 999078， China）

Abstract：Macao government′s financial problems， such as the imbalance of financial structure，the low operation efficiency of capital and weak economic adjustment function，etc， have been significantly concerned by the community and society of Macao， especially the existing problem of fiscal imbalance due to singular economic structure of gambling industry has not been solved effectively. Under the pressure of newly downward economic status of Mainland China， this study discusses fiscal structure problems in Macao. With combining time-series analysis and co-integral analysis， this paper also explores fiscal adjustment relationship with economy to find the sources of problems， and give the appropriate advice.

Key words：Macao′s public finance； balance； economic growth； budget； Time Series Analysis

（責(zé)任編輯：關(guān)立新）