海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)稅收問題探討

劉險峰

摘要：經(jīng)過近幾年的發(fā)展，我國海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)域發(fā)展迅速，對我國經(jīng)濟(jì)的發(fā)展起到了積極的推動作用。但是，海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)域的種類過多，其管理還面臨著許多問題，存在許多亟需完善的地方。鑒于此，文章分析了海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)的發(fā)展?fàn)顩r及在稅收方面存在的問題，并對稅收問題提出建議，希望能促進(jìn)海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)的健康發(fā)展。

關(guān)鍵詞：海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)域；加工貿(mào)易；對外貿(mào)易；稅收

一、我國海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)的發(fā)展情況

（一）海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)域的發(fā)展

改革開放之后，我國逐漸形成加工貿(mào)易保稅制度，海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)域就是在此基礎(chǔ)上形成的。但由于缺乏統(tǒng)一的管理，海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)域發(fā)展并不順利，隨后，我國將有關(guān)加工貿(mào)易的業(yè)務(wù)統(tǒng)一放在一個特殊區(qū)域內(nèi)監(jiān)管。自1990年第一個保稅區(qū)建立后，截至2012年11月，我國已經(jīng)批準(zhǔn)設(shè)立了110個海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)域，其中包括了12個保稅區(qū)，5個保稅物流園區(qū)，47個出口加工區(qū)，30個綜合保稅區(qū)，2個跨境工業(yè)園區(qū)，14個保稅港區(qū)。東部沿海地區(qū)有78個，內(nèi)陸、沿邊地區(qū)有32個。海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)域現(xiàn)已成為我國對外開放的重要窗口，是促進(jìn)加工貿(mào)易、推動經(jīng)濟(jì)發(fā)展的先導(dǎo)區(qū)。

（二）海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)域的稅收政策

在海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)域的企業(yè)包含了大多數(shù)的稅種，大體包括了保稅政策、進(jìn)出口環(huán)節(jié)稅收政策、出口退（免）稅等。

1. 保稅政策

海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)域內(nèi)的企業(yè)為了加工出口產(chǎn)品而從境外進(jìn)入?yún)^(qū)內(nèi)的零件、原材料、消耗性的材料，以及轉(zhuǎn)口貨物或在區(qū)內(nèi)存儲的貨物，可予以保稅。

2. 進(jìn)出口環(huán)節(jié)稅收政策

區(qū)內(nèi)生產(chǎn)性基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、企業(yè)自用、生產(chǎn)所需的機(jī)器、設(shè)備、基建物資、辦公用品等免征其進(jìn)口環(huán)節(jié)稅收、進(jìn)口關(guān)稅。法律法規(guī)另有規(guī)定除外。

區(qū)內(nèi)企業(yè)加工制成品以及在加工過程中產(chǎn)生的余料，在運往境外時，免征出口關(guān)稅。法律法規(guī)另有規(guī)定的除外。

3. 出口退（免）稅政策

境內(nèi)從區(qū)外進(jìn)入?yún)^(qū)內(nèi)的基建物資、設(shè)備、原材料、機(jī)器等，可以按照規(guī)定辦理出口退（免）稅。

海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)域內(nèi)的企業(yè)所消耗的水、電等，可以按照規(guī)定辦理出口退（免）稅。

特殊監(jiān)管區(qū)內(nèi)使用的設(shè)備、機(jī)器等，運往區(qū)外進(jìn)行維修檢測時，對于在區(qū)外更換的機(jī)器設(shè)備等，可以辦理出口退（免）稅。

二、海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)域在稅收方面存在的問題

（一）政策不規(guī)范，建設(shè)滯后

我國特殊監(jiān)管區(qū)域一般是先試點，然后在實踐中慢慢調(diào)整，這樣一方面保證了政策實施的穩(wěn)健性，另一方面也導(dǎo)致政策的定位和優(yōu)惠可能面臨不統(tǒng)一的情況。盡管我國海關(guān)總署、稅務(wù)局等相關(guān)機(jī)構(gòu)在出臺稅收管理條例時，都專門針對這些特殊監(jiān)管區(qū)域進(jìn)行了相應(yīng)的優(yōu)化和調(diào)整，但這些大都屬于部門規(guī)章，法律層級較低，而且由于地域差異，其優(yōu)惠政策也不一致。再加之缺乏統(tǒng)一管理，層次較低，專門性差，導(dǎo)致各地的特殊監(jiān)管區(qū)域存在著隨意性，不利于特殊監(jiān)管區(qū)域的長遠(yuǎn)發(fā)展。

從表面上看，對于海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)域的稅收問題，各地方出臺的政策基本一致，但進(jìn)一步分析就會發(fā)現(xiàn)，這種統(tǒng)一只是表面現(xiàn)象，其內(nèi)部存在十分嚴(yán)重的分化現(xiàn)象。首先，當(dāng)貨物從境外運往區(qū)內(nèi)時，在關(guān)稅標(biāo)準(zhǔn)上各區(qū)域存在明顯差異。其次，在出口退免稅問題上，保稅區(qū)同其他區(qū)域的政策規(guī)定也不一樣。再次，對于不同的特殊監(jiān)管區(qū)域，有關(guān)營業(yè)稅、所得稅的相關(guān)規(guī)定也可謂五花八門。最后，特殊監(jiān)管區(qū)域內(nèi)不同類型企業(yè)的稅收政策也不一致，導(dǎo)致有關(guān)部門無法統(tǒng)一執(zhí)法。

（二）稅收負(fù)擔(dān)不平衡

在稅收政策的制定過程中，一個最基本的原則就是公平，然而，受特殊監(jiān)管區(qū)域內(nèi)稅收政策分化的影響，同類型企業(yè)位于不同區(qū)域時，所需承擔(dān)的稅負(fù)卻出現(xiàn)了明顯差異。以深加工轉(zhuǎn)接為例，企業(yè)需要將保稅進(jìn)口的材料加工制成產(chǎn)品，又轉(zhuǎn)到另一企業(yè)進(jìn)一步加工再出口，按照法律規(guī)定，這種情況應(yīng)該按內(nèi)銷的方式處理，先征收13%或17%的增值稅，出口時再按照退稅率給予退稅。雖然法律中有明文規(guī)定，但是在實操中不同區(qū)域有不同的處理辦法，一種是按照一般出口的規(guī)定在每一層交易中都征稅，一種則按照加工貿(mào)易的規(guī)定對其免稅，由于政策的不統(tǒng)一，導(dǎo)致同一條產(chǎn)業(yè)鏈的上下游企業(yè)稅收負(fù)擔(dān)嚴(yán)重不平衡。

（三）特殊監(jiān)管區(qū)域出口的國際競爭力下降

稅法規(guī)定，出口貨物實行零稅率的增值稅，但實際上，在出口退稅時并未給予全額退稅，而是征收13%或17%的增值稅，到了貨物出口時，按照更低的退稅率退稅。征收與退稅的不一致，加重了加工貿(mào)易企業(yè)的負(fù)擔(dān)，影響了其發(fā)展。另外，我國的一般納稅人和小規(guī)模納稅人的出口企業(yè)在稅收政策上享有不同的優(yōu)惠，小規(guī)模納稅人免稅，一般納稅人實行出口退稅政策。當(dāng)一般納稅人所用原料在國內(nèi)增值較多時，其稅收負(fù)擔(dān)就會加重，這種差別導(dǎo)致一般納稅人轉(zhuǎn)向小規(guī)模納稅人，不利于企業(yè)的良性發(fā)展。

（四）物流企業(yè)稅收負(fù)擔(dān)過重，阻礙保稅物流成長

我國物流市場競爭十分激烈，一般毛利在4%到6%間，稅后則只有1%到2%，倉儲業(yè)務(wù)的利潤率只有2.6%，卡車運輸?shù)纫话阄锪鞯睦麧櫬试?%左右。但是在我國目前的營業(yè)稅中，對運輸、裝卸等服務(wù)業(yè)，按3%的稅率征稅，對倉儲、配送等業(yè)務(wù)，卻按5%的稅率征稅，利潤已經(jīng)極低，而營業(yè)稅卻比運輸業(yè)高兩個百分點，而且法律規(guī)定，兼營了不同業(yè)務(wù)的企業(yè)，如果不能分別納稅，就需要按照業(yè)務(wù)中的較高稅率征稅，物流企業(yè)的稅收負(fù)擔(dān)過重，嚴(yán)重阻礙了保稅物流的成長。

三、在整合優(yōu)化過程中針對稅收問題提出的對策

（一）加強(qiáng)法規(guī)建設(shè)，規(guī)范稅收政策

針對特殊監(jiān)管區(qū)域稅收不平衡的問題，我國可以向國外借鑒，實行立法先行，完善我國的法律法規(guī)建設(shè)。首先，對全國的海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)域的類型進(jìn)行統(tǒng)一，制定出統(tǒng)一的法律體系，對特殊監(jiān)管區(qū)域的標(biāo)準(zhǔn)、審批、稅收政策以及業(yè)務(wù)范圍等做出全國適用的統(tǒng)一規(guī)定，再由地方政府出臺相應(yīng)的細(xì)則，完善海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)域的法律體系。另外，由全國人大來制定特殊監(jiān)管區(qū)域的法律條文，提高其法律層次。

（二）擴(kuò)大區(qū)內(nèi)外稅收差距

為了引導(dǎo)加工貿(mào)易企業(yè)向特殊監(jiān)管區(qū)域轉(zhuǎn)移，應(yīng)該適當(dāng)加大區(qū)內(nèi)外的稅收差距，給予區(qū)內(nèi)的企業(yè)更多的優(yōu)惠政策。鼓勵區(qū)內(nèi)外貿(mào)易企業(yè)使用符合稅收政策的機(jī)器設(shè)備，以減免進(jìn)口的關(guān)稅和增值稅，國產(chǎn)設(shè)備出口時退稅。另外，對于區(qū)內(nèi)外的深加工結(jié)轉(zhuǎn)貨物實行差別稅收政策，可以促進(jìn)區(qū)外企業(yè)入駐區(qū)內(nèi)，實現(xiàn)加工貿(mào)易企業(yè)的整合。

（三）實現(xiàn)各類特殊監(jiān)管區(qū)域稅收政策的統(tǒng)一化

稅收政策的不統(tǒng)一導(dǎo)致了企業(yè)稅負(fù)的不平衡，違背了稅收的公平原則，因此，應(yīng)盡快對各類特殊監(jiān)管區(qū)域的稅收政策進(jìn)行規(guī)范化、統(tǒng)一化，具體應(yīng)從以下方面著手：第一，對于來料加工或進(jìn)料加工貿(mào)易，政府要制定統(tǒng)一的優(yōu)惠政策，吸引更多的企業(yè)采用國產(chǎn)料件；對于現(xiàn)行政策下部分采用國產(chǎn)料件的企業(yè)稅負(fù)較重的情況，可適當(dāng)擴(kuò)大出口退稅政策的覆蓋范圍，使進(jìn)料加工中的國產(chǎn)料件能夠平等地享受政策上的優(yōu)惠，有效降低其稅收負(fù)擔(dān)；對于特殊監(jiān)管區(qū)域內(nèi)的加工貿(mào)易企業(yè)，可針對其出口貨物中采用國產(chǎn)料件的比例制定一個下限，要求企業(yè)必須達(dá)到這一比例，而對于達(dá)到更高比例的企業(yè)，可令其享受更高標(biāo)準(zhǔn)的出口退稅率，以資鼓勵。第二，對于深加工結(jié)轉(zhuǎn)貨物的稅收規(guī)定也要予以統(tǒng)一，切實落實各方面的免稅政策，以降低企業(yè)資金周轉(zhuǎn)負(fù)擔(dān)，為企業(yè)營造更公平、寬松的稅負(fù)環(huán)境。

（四）完善出口退稅政策

首先，對于進(jìn)料所用到的國產(chǎn)原料無法得到全額退稅的問題，可以提高國產(chǎn)材料出口產(chǎn)品的退稅率，實現(xiàn)真正的出口零稅率。其次，保稅區(qū)與其他監(jiān)管區(qū)域統(tǒng)一，把境內(nèi)的從區(qū)外進(jìn)入到區(qū)內(nèi)的貨物納入到出口退免稅的范圍里，使其能夠享受到出口退稅的優(yōu)惠。最后，對于小規(guī)模納稅人與一般納稅人的問題，可以將小規(guī)模納稅人企業(yè)納到出口退稅的范圍，防治一般納稅人企業(yè)為了逃避稅負(fù)而轉(zhuǎn)向小規(guī)模納稅人。此外，，應(yīng)適當(dāng)降低物流企業(yè)的稅收負(fù)擔(dān)，實現(xiàn)各行業(yè)營業(yè)稅向增值稅的轉(zhuǎn)型發(fā)展，對監(jiān)管區(qū)物流給予一定的減免優(yōu)惠。

四、結(jié)語

20多年來，海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)域在擴(kuò)大對外貿(mào)易、推動加工貿(mào)易轉(zhuǎn)型升級、增加就業(yè)等方面做出了重要貢獻(xiàn)，針對其發(fā)展過程中存在的稅收問題，還需各方共同努力，貫徹落實國家方針，完善管理機(jī)制，實現(xiàn)特殊監(jiān)管區(qū)域的整合優(yōu)化。

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