北京市朝陽區(qū)衛(wèi)生系統(tǒng)項目支出財政預(yù)算執(zhí)行問題研究

游慶紅

摘要：北京市朝陽區(qū)衛(wèi)生系統(tǒng)財政撥款項目支出預(yù)算執(zhí)行率偏低。由于衛(wèi)生系統(tǒng)項目支出具有專項性、獨立性、完整性和專業(yè)性，項目資金量大，結(jié)余高，執(zhí)行情況不佳。文章通過2012～2014年部門決算的相關(guān)數(shù)據(jù)，分析了財政撥款項目預(yù)算執(zhí)行中產(chǎn)生的問題，認(rèn)為財政撥款項目支出的主要問題表現(xiàn)在分解年度預(yù)算與實際執(zhí)行不同步、不均衡；項目執(zhí)行不夠嚴(yán)格、規(guī)范以及政府采購項目資金執(zhí)行率低。文章認(rèn)為項目預(yù)算執(zhí)行不利，主要影響了財政資金運行效率和使用效率。其產(chǎn)生的原因是預(yù)算管理體制不盡完善、主管部門監(jiān)管力度不夠以及基層預(yù)算單位對項目預(yù)算執(zhí)行認(rèn)識不足、財務(wù)管理水平低。文章最后對加快財政項目支出預(yù)算執(zhí)行提出了對策，建議完善預(yù)算編制技術(shù)與財政支付系統(tǒng)，保障預(yù)算單位的執(zhí)行；區(qū)財政局、主管部門、基層單位共同構(gòu)建預(yù)算績效指標(biāo)體系的同時，要設(shè)計和搭建項目管理預(yù)算執(zhí)行平臺以便于管理需要；系統(tǒng)內(nèi)各行政事業(yè)單位的財務(wù)人員更要樹立全面預(yù)算觀念，改變一成不變的工作思路，引入管理會計的思想和方法，才能提高財務(wù)管理水平。

關(guān)鍵詞：衛(wèi)生系統(tǒng)；項目支出；財政預(yù)算；預(yù)算執(zhí)行

一、北京市朝陽區(qū)衛(wèi)生系統(tǒng)項目支出的內(nèi)涵及特點

（一）北京市朝陽區(qū)衛(wèi)生系統(tǒng)項目支出內(nèi)涵及主要構(gòu)成

北京市朝陽區(qū)衛(wèi)生系統(tǒng)項目支出（以下簡稱“項目支出”）指由區(qū)財政局根據(jù)部門預(yù)算撥付給區(qū)衛(wèi)計委所屬基層單位50余家單位的衛(wèi)生工作經(jīng)費、追加的項目經(jīng)費以及其他財政部門根據(jù)工作需要撥付的項目款，主要用于區(qū)屬行政事業(yè)單位構(gòu)建公共衛(wèi)生事業(yè)方面的項目撥款。目前，項目支出主要包括公共衛(wèi)生經(jīng)費、藥品零差率補貼、醫(yī)療機構(gòu)醫(yī)療設(shè)備購置經(jīng)費以及基層醫(yī)療機構(gòu)基建改擴經(jīng)費、物業(yè)管理費及住房補貼等。

（二）北京市朝陽區(qū)衛(wèi)生系統(tǒng)項目支出的特點

北京市朝陽區(qū)衛(wèi)生系統(tǒng)項目支出的特點表現(xiàn)在：一是專項性，項目支出預(yù)算具有特定目標(biāo)，為了完成特定工作任務(wù)而編制相應(yīng)的經(jīng)費支出預(yù)算，針對不同目標(biāo)或任務(wù)應(yīng)分別設(shè)立項目。二是獨立性，每個項目支出應(yīng)有其支出的明確范圍，項目之間不能交叉。三是完整性，項目支出預(yù)算應(yīng)完整體現(xiàn)為完成特定目標(biāo)或任務(wù)所開支的全部支出內(nèi)容，應(yīng)避免將為一個目標(biāo)或任務(wù)而發(fā)生的支出拆解分散到多個項目支出中。四是專業(yè)性，這是因為衛(wèi)生系統(tǒng)專項內(nèi)容多涉及衛(wèi)生專業(yè)知識。五是復(fù)雜性，朝陽區(qū)衛(wèi)生系統(tǒng)財務(wù)撥款項目的撥付，因設(shè)立單位性質(zhì)不同而有所側(cè)重。側(cè)重點隨著部門每年的衛(wèi)生工作計劃而微調(diào)。目前，衛(wèi)生系統(tǒng)內(nèi)涉及行政事業(yè)單位、參公單位、全額事業(yè)單位、各級醫(yī)療機構(gòu)及社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)中心（站）。截止2014年12月底，北京市朝陽區(qū)衛(wèi)生系統(tǒng)包括行政事業(yè)單位1家、參照公務(wù)員單位1家、全額事業(yè)單位10家、一至三級醫(yī)療機構(gòu)7家以及社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)中心36家。

二、北京市朝陽區(qū)衛(wèi)生系統(tǒng)財政撥款投入與項目執(zhí)行情況分析

（一）北京市朝陽區(qū)衛(wèi)生系統(tǒng)財政項目撥款及結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余概況

北京市朝陽區(qū)衛(wèi)生系統(tǒng)2012～2014年財政項目撥款及結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余數(shù)據(jù)如表1所示。

從上述表中，可看到近三年財政對于衛(wèi)生系統(tǒng)的投入資金逐年遞增，尤其是對社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)中心的投入量遞增尤為顯著，社區(qū)單位財政專項結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余分別占到當(dāng)年財政項目撥款總額的44.12%、41.46%和40.14%（決算項目支出財政撥款包括預(yù)算內(nèi)資金、追加資金及其他財政性撥款）；數(shù)據(jù)顯示，行政機關(guān)連續(xù)三年財政專項結(jié)轉(zhuǎn)及結(jié)余持續(xù)遞增，從2012年的2317.35萬元增加到6975.74萬元，通過歷年項目支出明細(xì)表分析，主要原因是對全系統(tǒng)信息化建設(shè)經(jīng)費及全系統(tǒng)醫(yī)療設(shè)備采購款項數(shù)額大，不少衛(wèi)生系統(tǒng)的業(yè)務(wù)經(jīng)費依舊在行政機關(guān)名下，不利于衛(wèi)生業(yè)務(wù)職能的下沉。

2012～2014年項目結(jié)余中，比較突出的項目問題是為基層醫(yī)療購置醫(yī)療款、衛(wèi)生系統(tǒng)信息化建設(shè)經(jīng)費，資金額大，跨度長，但實際使用額低。

（二）北京市朝陽區(qū)衛(wèi)生系統(tǒng)項目使用中存在的問題

1. 基層單位分解年度預(yù)算與實際執(zhí)行不同步、不均衡

近年來的年度部門預(yù)算項目支出中，均存在部門預(yù)算每月用款申請與實際執(zhí)行數(shù)不同步、預(yù)算執(zhí)行不均衡現(xiàn)象。例如，2014年全年部門預(yù)算項目支出申請總額11175.58萬元，但1月和12月由于受到財政體系方面客觀影響，不能申請項目用款，此外的2～11個月的項目支出預(yù)算申請額分別為1287.47萬元、1103.39萬元、1521.5萬元、1549.44萬元、1239.33萬元、691.2萬元、637.41萬元、615.17萬元、2051.32萬元和479.35萬元，其中，項目支出用款申請額最高發(fā)生在5月（13.86%），最低額為11月（4.29%），上半年項目支出用款申請總額6701.13萬元（59.96%），高于下半年申請總額。

實際工作中，各預(yù)算單位在用款申請后，通過財政國庫集中支付方式支出，實際執(zhí)行數(shù)與申請額并不相符。而原始單據(jù)有時因手續(xù)、資料不完備，使得記賬憑證的會計記錄滯后，不能及時反映實際支出的情況。因此，預(yù)算單位的用款申請額、實際執(zhí)行額與實際支出額往往在月度財務(wù)報表日出現(xiàn)不一致的情況。雖然項目支出未使用完畢的額度，會形成財政性結(jié)轉(zhuǎn)或結(jié)余，在次年，以財政應(yīng)返還額度的形式返還給用款單位，而年底財務(wù)決算日時，實際執(zhí)行總額與實際支出總額一致，但在會計年度中，總預(yù)算內(nèi)項目的實際支出額的變化幅度往往大于項目支出申請額度每月的變動情況。

2. 項目執(zhí)行不夠嚴(yán)格規(guī)范

預(yù)算執(zhí)行不規(guī)范的問題表現(xiàn)多種多樣。預(yù)算單位項目執(zhí)行不嚴(yán)謹(jǐn)，主要體現(xiàn)一是項目申請書不夠科學(xué)、規(guī)范，尤其是一些經(jīng)常性項目，由于歷史原因，很多延續(xù)項目缺少規(guī)定的支出明細(xì)額，造成預(yù)算執(zhí)行中，支出隨意性大，同時，使得審計部門、紀(jì)檢部門在審核項目支出中缺乏必要的依據(jù)。二是基本支出中公用定額占用項目支出。不少單位由于公用定額不足，而在項目中列支停車費、汽油費、水費、電費等。

3. 政府采購資金項目執(zhí)行率低

政府采購資金項目一般金額大，由于政府采購審批、撥付等環(huán)節(jié)銜接不夠順暢，加之項目資金專業(yè)性強，直接影響預(yù)算執(zhí)行進度。如2013年當(dāng)年撥付三家醫(yī)院的醫(yī)療設(shè)備采購資金632萬元，累計年末結(jié)余844萬元（以前年度尚有結(jié)余資金212萬元）；而對七家社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)中心投入的醫(yī)療設(shè)備采購資金2013年底財政結(jié)轉(zhuǎn)資金達(dá)到680萬元。

三、北京市朝陽區(qū)衛(wèi)生系統(tǒng)項目支出存在問題的影響及原因

（一）北京市朝陽區(qū)衛(wèi)生系統(tǒng)項目支出存在問題的影響

北京市朝陽區(qū)衛(wèi)生系統(tǒng)項目支出存在問題，主要是影響財政資金運行效率和使用效率。

北京市朝陽區(qū)審計局在《關(guān)于朝陽區(qū)2013年預(yù)算執(zhí)行和其他財政收支的審計工作報告》中，提出了“健全機制制度，加強和規(guī)范財政資金管理”，指出了財政資金效益使用方面存在的問題。財政性結(jié)轉(zhuǎn)資金大，會造成財政資金的閑置、浪費，效益低下，使國家的方針政策不能及時有效地實施。而執(zhí)行不均衡，不講究績效使用財政資金，將導(dǎo)致財政資金的使用的安全性、規(guī)范性和有效性得不到保障。數(shù)據(jù)顯示，北京市朝陽區(qū)衛(wèi)生系統(tǒng)2014年財政結(jié)轉(zhuǎn)資金中，尚有2005年的項目結(jié)余。項目結(jié)余留而不用，影響了財政資金的使用效益。另外，衛(wèi)生系統(tǒng)信息化建設(shè)經(jīng)費2014年底結(jié)余達(dá)到了2770萬元。

（二）北京市朝陽區(qū)衛(wèi)生系統(tǒng)項目支出問題的原因分析

1. 預(yù)算管理體制不盡完善

自20世紀(jì)90年代后期，我國全面推開了政府采購、部門預(yù)算編制、國庫集中支付、預(yù)算收支分類、財政支出績效評價等各項支出管理制度改革。特別是部門預(yù)算改革自2000年推行以來，取得了明顯進展，基本構(gòu)建了預(yù)算管理的框架體系和制度。為規(guī)范和加強部門項目支出預(yù)算管理，提高資金使用效益，各級財政和管理部門先后出臺了完善項目支出預(yù)算的相關(guān)辦法。

北京市朝陽區(qū)財政局根據(jù)實際工作需要，陸續(xù)先后推出了《北京市朝陽區(qū)財政資金支付管理暫行辦法》、《北京市朝陽區(qū)財政局結(jié)余資金管理辦法》、《北京市朝陽區(qū)財政局關(guān)于進一步做好預(yù)算執(zhí)行工作的指導(dǎo)意見》等，加強了預(yù)算執(zhí)行管理，有效促進了朝陽區(qū)衛(wèi)生系統(tǒng)預(yù)算執(zhí)行。區(qū)財政局2013年成立了專門的項目績效考核科室，建立了大中型項目績效考核評價體系，主要針對資金量1000萬元以上的政府采購項目進行科學(xué)、有效的項目論證，但由于財政內(nèi)部機制不健全、歸口科室對衛(wèi)生系統(tǒng)的專業(yè)性了解不能深入，造成了信息的不對稱。主要體現(xiàn)在如下幾點。

首先，由于部門預(yù)算必須經(jīng)每年同級人民代表大會同意后才能執(zhí)行，財政綜合管理網(wǎng)上系統(tǒng)能夠真正執(zhí)行的月份，從每年的3月開始正式執(zhí)行；而每年12月10日左右，財政管理網(wǎng)上系統(tǒng)就關(guān)閉，使得預(yù)算使用資金時間縮短。

其次，項目管理方面缺乏深度、廣度，項目精細(xì)化管理不夠。雖然朝陽區(qū)財政局加強了對大中型項目績效考核，因條件所限，不能對全部財政性資金項目進行績效管理。另外，經(jīng)常性項目明細(xì)程度不夠，使得客觀上項目執(zhí)行過程中，隨意性增大。而科學(xué)、有效的項目申請書及明細(xì)分類，是審計、紀(jì)檢工作審核、預(yù)算單位嚴(yán)格執(zhí)行項目的重要依據(jù)。

2. 主管部門預(yù)算執(zhí)行督導(dǎo)力度不夠

由于財政、主管部門、基層單位之間缺少一個共有的項目管理平臺，而主管部門所管轄的基層單位多，資金量大而項目復(fù)雜，很難對全部系統(tǒng)內(nèi)各類項目資金進行橫向比較，難于在項目控制數(shù)上進行分析、合理調(diào)配以及有效管理。

3. 衛(wèi)生系統(tǒng)內(nèi)基層單位對項目預(yù)算認(rèn)識不足，財務(wù)管理水平偏低

系統(tǒng)內(nèi)單位多屬于行政事業(yè)單位。行政事業(yè)單位預(yù)算資金管理是非營利性組織，要實現(xiàn)國家宏觀調(diào)控，實現(xiàn)財政預(yù)算收支平衡，就必須加強對行政事業(yè)單位的預(yù)算管理，樹立全面預(yù)算思想，把項目預(yù)算管理看作全面預(yù)算管理的重要環(huán)節(jié)，改變“為預(yù)算而預(yù)算、為執(zhí)行而執(zhí)行”的現(xiàn)狀。

四、加快財政項目支出預(yù)算執(zhí)行的對策建議

根據(jù)《關(guān)于加強和改進中央部門項目支出預(yù)算管理的通知》精神，充分認(rèn)識加強和改進項目支出預(yù)算管理的重要性，全面落實加強和改進項目支出預(yù)算管理工作的各項工作。

（一）完善預(yù)算編制技術(shù)與財政支付系統(tǒng)，保障預(yù)算單位的執(zhí)行

首先，區(qū)財政局加強對衛(wèi)生系統(tǒng)項目前期可行性論證，對于投資大、專業(yè)性強的預(yù)算項目，組織相關(guān)預(yù)算單位、主管部門、基層單位、行業(yè)專家進行論證，嚴(yán)格審核，科學(xué)、合理安排項目支出。

其次，在同級人代會審核前，由區(qū)財政局根據(jù)項目性質(zhì)，對預(yù)算單位撥付經(jīng)常性項目一定比例項目款，優(yōu)化財政網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)，提高國庫集中支付單一賬戶體系的信息化程度和效率，保持與會計年度一致。

（二） 區(qū)財政局、主管部門、基層單位共同構(gòu)建預(yù)算績效指標(biāo)體系

預(yù)算績效指標(biāo)體系以績效目標(biāo)為基礎(chǔ)進行設(shè)計，要明確衛(wèi)生部門績效目標(biāo)后，細(xì)化績效目標(biāo)確定實施的項目，最終制定項目的具體績效目標(biāo)?？冃е笜?biāo)體系必須包括部門績效指標(biāo)體系和財政績效指標(biāo)體系。

（三）區(qū)財政局、主管部門、基層單位設(shè)計和搭建項目管理預(yù)算執(zhí)行平臺

利用現(xiàn)有財政網(wǎng)絡(luò)支付大系統(tǒng)，建立項目預(yù)算管理平臺。將項目明細(xì)金額預(yù)設(shè)到信息平臺，人工錄入每筆項目支出后，由信息平臺輸出預(yù)算編制與預(yù)算執(zhí)行關(guān)聯(lián)數(shù)據(jù)，為各方面管理人員進行項目管理提供事前、事中、事后等的信息支持。

（四）衛(wèi)生系統(tǒng)內(nèi)各行政事業(yè)單位樹立全面預(yù)算觀念，引入管理會計思路，提升財務(wù)管理水平

2014年10月財政部正式發(fā)布《財政部關(guān)于全面推進管理會計體系建設(shè)的指導(dǎo)意見》，成為建設(shè)我國管理會計體系的綱領(lǐng)性文件。雖然管理會計在政府部門的應(yīng)用存在局限。但作為行政事業(yè)單位的預(yù)算管理，全面預(yù)算的“全”有三層含義，即全員、全額、全程，為此，以提供內(nèi)部報告為目的的管理會計逐步發(fā)展起來，預(yù)算項目績效考核、項目預(yù)算管理平臺的建立和應(yīng)用，都為行政事業(yè)單位提高財務(wù)管理及決策質(zhì)量，提出了挑戰(zhàn)。如何將部門項目績效指標(biāo)體系與衛(wèi)生工作規(guī)劃結(jié)合后，在基層預(yù)算單位層層分解；而基層單位如何將本單位的項目績效評價與衛(wèi)生工作計劃、基本支出中的績效工作合理掛鉤等等內(nèi)部財務(wù)管理的工作，都值得系統(tǒng)內(nèi)的會計人員思考。一些能力偏低、計算機操作水平低，工作思路總是一成不變的財務(wù)人員急需改變工作思路，盡早加強對管理會計知識的學(xué)習(xí)，才能提高行政事業(yè)單位的財務(wù)管理水平。

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（作者單位：北京市朝陽區(qū)醫(yī)院管理中心）