國內(nèi)地方政府債務(wù)文獻(xiàn)梳理

王紫菡 田曉江

摘要：地方政府債務(wù)是隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展而產(chǎn)生出來的，我國地方政府債務(wù)的表現(xiàn)形式和原因相對西方發(fā)達(dá)國家有其特殊之處。文章將通過文獻(xiàn)梳理，對地方政府債務(wù)的界定、產(chǎn)生原因和風(fēng)險(xiǎn)規(guī)避進(jìn)行總結(jié)，有利于推進(jìn)對地方政府債務(wù)的理論和實(shí)踐研究。

關(guān)鍵詞：地方政府債務(wù)；或有債務(wù)；債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)

地方政府債務(wù)是一國公債的一部分，是政府彌補(bǔ)赤字、調(diào)節(jié)經(jīng)濟(jì)的財(cái)政金融手段。我國的地方政府債務(wù)是隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)不斷發(fā)展產(chǎn)生出來的，國內(nèi)對地方政府債務(wù)的研究始于20世紀(jì)末，并且在2009年全球金融危機(jī)之后逐漸升溫。2010～2013年政府出臺(tái)了一系列管控地方政府債務(wù)的政策，各地逐漸公布債務(wù)情況，地方政府債務(wù)的研究日漸深入。本文將對國內(nèi)地方債務(wù)相關(guān)的研究進(jìn)行一個(gè)梳理。

一、地方政府債務(wù)的界定和產(chǎn)生原因

（一）地方政府債務(wù)的界定

20世紀(jì)90年代初，我國對地方政府債務(wù)的研究主要集中于對歐美國家和日本地方財(cái)政和政府債券模式的探討，因?yàn)楫?dāng)時(shí)我國地方政府債務(wù)規(guī)范化程度低，并且負(fù)債問題尚未暴露。

1994年我國開始推行“分稅制”，在我國中央政府和地方政府財(cái)政事權(quán)和財(cái)權(quán)不匹配、國有企業(yè)改革受阻的背景下，我國地方國企的債務(wù)危機(jī)逐漸凸顯，而地方政府面臨的擔(dān)保問題日益嚴(yán)峻。此時(shí)，不少學(xué)者開始重視地方債務(wù)問題，特別是對地方隱性債務(wù)非常重視。

張強(qiáng)和陳紀(jì)瑜（1995）將“地方政府債務(wù)”這個(gè)概念進(jìn)行了分解。地方政府包含省、市、縣、鄉(xiāng)四個(gè)級別；地方政府債務(wù)既包含發(fā)行的公債，也包含與政府有關(guān)的借款活動(dòng)形成的債務(wù)。我國《預(yù)算法》雖然規(guī)定地方政府不得發(fā)行公債，但是我國地方政府卻有隱性負(fù)債——為地方國有企業(yè)做的擔(dān)保。

自1999年起到2009年金融危機(jī)開始前，財(cái)政部、財(cái)科所、社科院、各財(cái)經(jīng)大學(xué)、地方財(cái)政研究所紛紛成立有關(guān)地方政府債務(wù)的課題小組，對我國的地方政府債務(wù)問題進(jìn)行規(guī)范化的研究。這個(gè)階段的研究主要從地方的或有債務(wù)入手，探討我國建立地方政府債務(wù)市場的模式和必要性，并且逐漸將研究重心延展到對政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的研究。這個(gè)階段的研究對“地方政府債務(wù)”進(jìn)行了清晰的定義，并且對地方政府或有負(fù)債進(jìn)行了定義和研究，是后期研究的基礎(chǔ)。其中，由財(cái)政部財(cái)政科學(xué)研究所賈康、劉尚希、趙全厚等人主導(dǎo)的課題成果頗豐，構(gòu)建出了地方政府負(fù)債的基本框架。

這段時(shí)期研究的基礎(chǔ)是Hana polackov Brixi（2000）對政府債務(wù)的分類，平新喬（2000）將這些觀點(diǎn)引進(jìn)了國內(nèi)。政府債務(wù)可以分為四種（表1）。

基于以上分類，劉尚希（2003）提出了政府或有負(fù)債的特征：由過去的既存事實(shí)引起，并且具有不確定性；同時(shí)從財(cái)政制度、政府干預(yù)和政府擔(dān)任最后支付人三個(gè)角度分析了或有負(fù)債的必然性。馬駿（2005）在以上分類的基礎(chǔ)上進(jìn)行了進(jìn)一步分類，將地方政府債務(wù)分為主動(dòng)負(fù)債——地方為實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)形成的債務(wù)，和被動(dòng)負(fù)債——由于經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)型而被迫執(zhí)行上級政策形成的債務(wù)。

安秀梅（2002、2003）也在以上分類的基礎(chǔ)上對我國的地方政府債務(wù)進(jìn)行了更細(xì)致的分類。該文將地方政府債務(wù)的債務(wù)人范圍進(jìn)行了明確，既包含狹義的政府部門，也包含政府機(jī)關(guān)和企事業(yè)單位，還有國有企業(yè)。安秀梅將地方或有負(fù)債分為顯性和隱性的，其中隱性地方債務(wù)主要包括：地方金融機(jī)構(gòu)的不良資產(chǎn)、下級政府的財(cái)政收支缺口和債務(wù)、一般競爭性國有企業(yè)虧損和債務(wù)最后清償、對非公共部門債務(wù)的清償。

（二）地方政府債務(wù)形成的原因

安秀梅從體制性和非體制性兩個(gè)方面分析了或有負(fù)債形成的原因。從體制上說，分稅制中的財(cái)權(quán)與事權(quán)不匹配，導(dǎo)致地方財(cái)政財(cái)力不足而責(zé)任過重；金融產(chǎn)權(quán)不明晰、投融資渠道不暢通、地方政府債務(wù)管理漏洞導(dǎo)致了政府隱性債務(wù)的形成和積累；此外，糧食企業(yè)大量掛賬也增加了或有負(fù)債。從非體制因素上說，現(xiàn)階段政府負(fù)債高是推進(jìn)工業(yè)化進(jìn)程和經(jīng)濟(jì)周期波動(dòng)的正常反映，地方國有企業(yè)的委托代理問題使得地方政府不得不為地方國企負(fù)擔(dān)債務(wù)。李冬梅在其專著中對地方政府債務(wù)的形成原因也有深入的探討，提到地方政府在短期內(nèi)為了提高政績而大量舉債。劉尚希（2003）將政府定義為雙重主體：經(jīng)濟(jì)主體和公共主體，因此政府在享有了公共主體權(quán)利的同時(shí)必須承擔(dān)公共主體的風(fēng)險(xiǎn)，因此政府將代表社會(huì)承擔(dān)公共風(fēng)險(xiǎn)——債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。馬駿、劉亞平（2005）中也提到，地方政府有逆向選擇問題，其預(yù)算軟約束促使地方政府主動(dòng)積累負(fù)債。政績合法性要求做出政績、淘汰制/年齡限制的干部晉升機(jī)制、社會(huì)和債權(quán)人的約束弱等因素都會(huì)導(dǎo)致地方政府突破預(yù)算，并因此造成財(cái)政機(jī)會(huì)主義，最終導(dǎo)致財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)。

二、地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)

進(jìn)入21世紀(jì)，我國學(xué)者對地方政府債務(wù)的研究逐漸深入到對債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的研究上。

（一）地方政府債務(wù)存在的風(fēng)險(xiǎn)

綜合各類文獻(xiàn)所述，引用最為廣泛的地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)概念界定是：把地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)分為廣義和狹義兩類，其中廣義地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)是指地方政府無力承擔(dān)其未來應(yīng)承擔(dān)的支出責(zé)任和義務(wù)，而給地方乃至整個(gè)國家經(jīng)濟(jì)帶來損失的可能性，狹義地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)則指地方財(cái)政債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。

1. 定性分析

郭琳、樊麗明（2001）從內(nèi)外兩方面分析了我國地方政府債務(wù)的風(fēng)險(xiǎn)。內(nèi)在風(fēng)險(xiǎn)包括負(fù)債總量過大存在支付風(fēng)險(xiǎn)；外債、縣鄉(xiāng)級債和隱性負(fù)債占比大，造成結(jié)構(gòu)上的風(fēng)險(xiǎn)；地方政府固定利率和固定匯率負(fù)債多，存在利率和匯率風(fēng)險(xiǎn)；債務(wù)使用效率低的風(fēng)險(xiǎn)。外在風(fēng)險(xiǎn)包括債務(wù)負(fù)擔(dān)帶來的稅收加重、風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)嫁和宏觀經(jīng)濟(jì)政策無效風(fēng)險(xiǎn)。劉尚希（2003）將Brixi所述的政府財(cái)政（債務(wù)）風(fēng)險(xiǎn)矩陣引入，并根據(jù)我國的特殊情況進(jìn)行了拓展。

2. 債務(wù)總量測算

劉成（2000）定義了政府綜合債務(wù)負(fù)擔(dān)率=（直接債務(wù)+或有債務(wù)），測算的政府綜合負(fù)債率為90.0%～125.2%之間。劉尚希、趙全厚（2002）對地方政府債務(wù)規(guī)模進(jìn)行了測算。文章地方債務(wù)分類與Hana polackov Brixi（2000）的一致，測算結(jié)果為11.68萬億。劉少波和黃文青（2008）對地方政府2006 年5類隱性債務(wù)的規(guī)模進(jìn)行了估算，認(rèn)為地方政府的隱性債務(wù)已接近5. 5 萬億元，占2006 年全國GDP 的26. 3%，為2006年全國財(cái)政收入的1.41倍。2008年金融危機(jī)以后，我國財(cái)政支出大幅增加，政府債務(wù)大幅提升。史宗瀚（ 2010）在考慮中央財(cái)政國債余額、四大資產(chǎn)管理公司待售不良資產(chǎn)、鐵道部債務(wù)、地方融資平臺(tái)債務(wù)總額、三大政策性銀行債務(wù)和商業(yè)銀行不良貸款這幾個(gè)方面的基礎(chǔ)上，測算得出2009 年中國政府總債務(wù)為24. 29 萬億元，占當(dāng)年GDP 的71%； 同時(shí)他還預(yù)測， 2011 年年末，政府總債務(wù)可能高達(dá)39. 84 萬億元，將占2011 年GDP 的96%。曹遠(yuǎn)征（2012）采用推測法估算出2010 年政府債務(wù)規(guī)模為41.77萬億元，占當(dāng)年GDP 的104.9%，其中直接顯性債務(wù)為7.59萬億元，直接隱性債務(wù)（ 指養(yǎng)老金） 為16.48萬億元，或有顯性債務(wù)（包括政策性金融債托管余額與鐵道部債務(wù)）為7萬億元，或有隱性債務(wù)（指地方政府債務(wù)）為10.7萬億元。馬駿（2012）采用估值法，估算出2010年政府狹義債務(wù)包括國債和四大資產(chǎn)管理公司債務(wù)規(guī)模為8.05萬億元，占GDP 的20.1%；政府廣義債務(wù)包括國債、四大資產(chǎn)管理公司債務(wù)、地方政府債務(wù)、鐵路債務(wù)規(guī)模為20. 65萬億元，占GDP的51.5%。魏加寧（2012）從地方和中央兩個(gè)角度對我國的政府性債務(wù)進(jìn)行了測算。在對地方政府債務(wù)的測算中，最大的口徑包括省、市、縣債務(wù)+ 鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)+養(yǎng)老保險(xiǎn)隱性債務(wù)+公路債務(wù)，以這個(gè)口徑測算，2010地方政府負(fù)債務(wù)合計(jì)占地方收入比重為337.59%。

（二）地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)管理

關(guān)于地方政府債務(wù)比較早期的研究專注于提出簡單的政策建議。趙迎春（2006）通過對某市債務(wù)的分析，認(rèn)為政府債務(wù)的財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)是來源于管理風(fēng)險(xiǎn)。因此建議在制度上要加強(qiáng)對債務(wù)管理制度的建設(shè)；在需求上，通過完善事權(quán)與財(cái)權(quán)等制度弱化地方政府舉債的動(dòng)機(jī)；債務(wù)管理要實(shí)行全程控制。

后期關(guān)于地方政府債務(wù)管理，主要是從地方政府債務(wù)平臺(tái)來看的?，F(xiàn)有文獻(xiàn)有從風(fēng)險(xiǎn)評估、風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警和信用風(fēng)險(xiǎn)的角度進(jìn)行研究。對地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的測算方法有三種：債務(wù)預(yù)警指標(biāo)、財(cái)政的可持續(xù)性和KMV模型。

1. 債務(wù)警戒指標(biāo)

債務(wù)警戒指標(biāo)的大致思路是通過對影響地方政府債務(wù)承受能力的因素進(jìn)行分析，測算負(fù)債指標(biāo)警戒線?！兜胤秸畟鶆?wù)》課題組（2000）對地方政府債務(wù)的警戒指標(biāo)進(jìn)行了設(shè)計(jì)。該文章通過對我國財(cái)政情況、經(jīng)濟(jì)情況、中央和地方債務(wù)空間、債務(wù)結(jié)構(gòu)和外部環(huán)境的綜合考量，對我國地方債務(wù)的警戒線進(jìn)行了測算。測算得到的綜合財(cái)政償債率警戒線為12%；債務(wù)負(fù)擔(dān)率警戒線為10%。

后期對債務(wù)境界指標(biāo)的研究主要是做了壓力測試。張亮（2013）對地方政府償債率進(jìn)行了壓力測試分析，并認(rèn)為基于參數(shù)估計(jì)的logistic模型和非參數(shù)估計(jì)的神經(jīng)網(wǎng)絡(luò)模型，比較適合對地方政府融資平臺(tái)的貸款風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行預(yù)警。沈亮（2014）以上海投融資平臺(tái)為例，利用模糊綜合評估法和主成分分析法，研究了融資平臺(tái)的風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警問題。

2. 可持續(xù)分析模型

可持續(xù)分析模型的基礎(chǔ)是圭多提和庫莫提出的資產(chǎn)負(fù)債框架，即將地方政府看作是一個(gè)企業(yè)，既有資產(chǎn)（地方國有企業(yè)和金融機(jī)構(gòu)的凈值、地方所擁有的公共資源市場價(jià)值）和負(fù)債（地方政府債務(wù)）。當(dāng)?shù)胤秸馁Y產(chǎn)足以覆蓋負(fù)債時(shí)負(fù)債程度就是可持續(xù)的。洪源和李禮（2006） 通過計(jì)算得到2004年我國地方政府的凈資產(chǎn)為負(fù)的1353億元，通過動(dòng)態(tài)框架分析，我國地方政府的收入對負(fù)債是不具有可持續(xù)性的。

3. KMV模型

KMV 模型是基于Black Scholes 提出的期權(quán)定價(jià)公式和Meton 提出的風(fēng)險(xiǎn)債務(wù)定價(jià)理論，1995 年美國KMV 公司開發(fā)了KMV 模型，又被稱為預(yù)期違約概率模型（EDF）。該模型首先計(jì)算出公司資產(chǎn)的市場價(jià)值和公司資產(chǎn)價(jià)值的波動(dòng)率，其次，根據(jù)現(xiàn)在的資產(chǎn)價(jià)值確定未來的公司資產(chǎn)預(yù)期價(jià)值，然后通過公司負(fù)債計(jì)算出違約點(diǎn)，最后算出預(yù)期資產(chǎn)價(jià)值下降至違約點(diǎn)的違約距離（ 違約距離） ，最后通過違約距離得到違約概率的映射。也就是說，資產(chǎn)價(jià)值決定了違約風(fēng)險(xiǎn)。

三、國外經(jīng)驗(yàn)借鑒

宋立（2005）介紹了美國和日本的地方政府融資方式。美國主要通過市政債券籌資，發(fā)行主體包括政府、政府機(jī)構(gòu)（含代理或授權(quán)機(jī)構(gòu)）和以債券使用機(jī)構(gòu)出現(xiàn)的直接發(fā)行體；從種類來看，包括責(zé)任債券（GOs）和收入債券（Revenue bonds）。美國市政債券的投資者包括：個(gè)人家庭、貨幣市場基金、共同基金、保險(xiǎn)公司、銀行、銀行年金信托以及封閉式基金和其他投資者等。日本地方政府債務(wù)主要包括地方公債和地方公企業(yè)債，然而日本地方公債并不具有市場性，多為柜臺(tái)交易的非公募債。宋立在其2004年的文章中就提到發(fā)行市政收益?zhèn)墙鉀Q地方政府債務(wù)問題的重要途徑。

此外，魏加寧和唐滔（2010）總結(jié)了國外地方政府的債務(wù)融資方式，各個(gè)國家銀行貸款和債券融資的占比各不相同，此外，該文還對地方債的發(fā)行進(jìn)行了設(shè)計(jì)，強(qiáng)調(diào)了市場的作用。

四、總結(jié)

通過文獻(xiàn)的梳理，可以發(fā)現(xiàn)，由于國內(nèi)財(cái)政體系和經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段與國外不同，國內(nèi)外對政府債務(wù)的研究在思路、方法、側(cè)重點(diǎn)方面均有不同。

從理論上看，國外對地方債務(wù)的研究已經(jīng)建立了相對全面的理論體系，如李嘉圖理論、財(cái)政分割理論等等。然而，我國財(cái)政體系尚未健全，中央和地方的分級財(cái)政制度還在完善，地方負(fù)債問題錯(cuò)綜復(fù)雜，我國目前對政府債務(wù)的研究還停留在對現(xiàn)象的簡要解釋，尚未建立理論體系。

從研究方法上看，由于我國地方政府債務(wù)基本沒有公開數(shù)據(jù)，各地的財(cái)政和經(jīng)濟(jì)數(shù)據(jù)又往往并不準(zhǔn)確，因此我國對地方政府債務(wù)的研究以定性為主。而國外政府債務(wù)公開，統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)相對可信度高，并且有成熟的實(shí)證模型，因此定量研究較多。

從研究側(cè)重點(diǎn)看，西方對政府債務(wù)的研究多集中于債務(wù)規(guī)模的決定因素和債務(wù)管理上，較少有針對政府債務(wù)危機(jī)或者地方政府債務(wù)進(jìn)行研究的。這一方面是因?yàn)閲獾胤秸梢宰孕邪l(fā)債，并且地方政治制度與我國不同，地方政府債務(wù)問題不突出。有很多時(shí)候，針對中央政府債務(wù)的研究同樣適用于地方政府。另一方面是，國外政府隱性債務(wù)不多，因此地方政府債務(wù)問題沒有我國明顯和復(fù)雜。

國外經(jīng)驗(yàn)有一定借鑒作用，但是具體問題必須具體分析，我國的政府債務(wù)問題還是必須放在我國的經(jīng)濟(jì)社會(huì)環(huán)境下進(jìn)行分析。我國對地方政府債務(wù)的研究尚待深入，從債務(wù)理論、研究方法和側(cè)重點(diǎn)方面都有可以繼續(xù)挖掘的部分。

參考文獻(xiàn)：

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（作者單位：王紫菡，中央財(cái)經(jīng)大學(xué)金融學(xué)院；田曉江，中央財(cái)經(jīng)大學(xué)組織部）