接收企業(yè)辦社會(huì)職能對地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)的影響

劉冰

摘要：由于歷史、體制等原因，我國傳統(tǒng)的國有企業(yè)承擔(dān)了大量的社會(huì)職能。內(nèi)蒙古森工集團(tuán)是大型國有企業(yè)，自大興安嶺林區(qū)開發(fā)建設(shè)以來，林業(yè)企業(yè)一直承擔(dān)著教育、醫(yī)療衛(wèi)生、廣播電視、公安等政府職能，以及供熱、供水、環(huán)衛(wèi)物業(yè)管理等公共服務(wù)職能。隨著林業(yè)改革的深入和國家對林業(yè)政策的調(diào)整，林業(yè)企業(yè)辦社會(huì)職能逐步移交地方政府管理。在接收企業(yè)辦社會(huì)職能過程中，由于地方財(cái)政困難，沒有能力承擔(dān)如此沉重的政社性支出，存在諸多矛盾和問題。解決好企業(yè)辦社會(huì)職能問題，對于增強(qiáng)企業(yè)活力、改善民生、維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定等意義重大。

關(guān)鍵詞：企業(yè)辦社會(huì)；改革；林業(yè)政策；管理體制；財(cái)政經(jīng)濟(jì)

牙克石市是內(nèi)蒙古大興安嶺林區(qū)的政治、經(jīng)濟(jì)、交通、文化中心，境內(nèi)有大興安嶺林管局所轄的6個(gè)林業(yè)局，呼倫貝爾市所轄的3個(gè)林業(yè)局、3個(gè)國營林場及鐵路等駐在單位，林、地、農(nóng)、鐵、礦相互交織，國有企業(yè)辦社會(huì)職能問題比較突出。筆者對全市企業(yè)辦社會(huì)情況作了深入調(diào)查研究和思考，對此問題談點(diǎn)初淺認(rèn)識。

一、剝離企業(yè)辦社會(huì)職能改革緣由

我國大中型國有企業(yè)在建設(shè)初期，由于地方財(cái)力不足，基礎(chǔ)設(shè)施不完善，在特定的歷史條件下，“小政府、大企業(yè)”現(xiàn)象較多，企業(yè)普遍存在辦社會(huì)職能的情況。大興安嶺林區(qū)開發(fā)建設(shè)初期，先有林業(yè)，后有政府。來自祖國四面八方的干部、工人、轉(zhuǎn)業(yè)兵紛紛來到林區(qū)，為保障職工群眾基本的生產(chǎn)生活需要，林區(qū)先后建起了醫(yī)院、學(xué)校、公安等各類社會(huì)性、公益性單位，形成了自成體系的“小社會(huì)”。

然而，林區(qū)的公益建設(shè)和職能一直沒有納入正常的財(cái)政事業(yè)和公益投資經(jīng)費(fèi)渠道，始終靠企業(yè)利潤投入來維持，企業(yè)為此每年支付的費(fèi)用高達(dá)近5億元，企業(yè)在維持龐大的“社會(huì)”體系運(yùn)轉(zhuǎn)中艱難度日。

僅以教育為例：林區(qū)中小學(xué)最多時(shí)達(dá)到229所，在校生最多時(shí)達(dá)到13.4萬人。林區(qū)對教育的投入分兩個(gè)方面，一是投入大量資金改善教學(xué)環(huán)境，另一部分是包括教職員工工資、義務(wù)教育期間學(xué)生學(xué)雜費(fèi)在內(nèi)的林區(qū)教育經(jīng)費(fèi)。2002年至2007年5年間，每年僅教育支出就在1億元以上。就是這樣，林業(yè)教職員工的收入和政府學(xué)校員工的收入相比，仍然要相差一倍以上。2007年，林區(qū)職工年均工資僅為10，830元，還不到呼倫貝爾市地平工資的56%，與全區(qū)職工平均收入相差更多。同工不同酬的矛盾嚴(yán)重影響了地區(qū)的和諧發(fā)展。

企業(yè)辦社會(huì)還嚴(yán)重影響了林區(qū)的生態(tài)建設(shè)。林區(qū)地處高寒高緯地區(qū)，生態(tài)系統(tǒng)具有脆弱性和難以恢復(fù)性的特點(diǎn)，生態(tài)保護(hù)和建設(shè)任務(wù)十分繁重。隨著森林經(jīng)營管護(hù)成本的提高，天保工程資金已經(jīng)不能滿足生態(tài)建設(shè)需求，林管局（森工集團(tuán)）每年要拿出部分經(jīng)營資金補(bǔ)貼生態(tài)建設(shè)。由于企業(yè)辦社會(huì)的負(fù)擔(dān)沉重，企業(yè)沒有能力加大生態(tài)建設(shè)投入，加之職工生活困難，入山采集、生活取暖等需求增加，加大了資源管理、森林防火的工作難度。

二、牙克石市接收企業(yè)辦社會(huì)職能基本情況

根據(jù)國家、自治區(qū)關(guān)于剝離企業(yè)辦社會(huì)職能由當(dāng)?shù)卣邮照系挠嘘P(guān)文件要求，牙克石市自2002年11月開始，對境內(nèi)呼倫貝爾市所屬的農(nóng)場局、林業(yè)局和鐵路系統(tǒng)辦社會(huì)機(jī)構(gòu)進(jìn)行了接收和整合，共接收呼倫貝爾市所屬的農(nóng)場局、林業(yè)局和鐵路系統(tǒng)辦社會(huì)機(jī)構(gòu)職工2，074人，其中：鐵路系統(tǒng)移交人員1，648人，農(nóng)墾系統(tǒng)移交人員136人，呼林系統(tǒng)移交人員290人。

2008年對森工集團(tuán)所屬的50個(gè)社會(huì)機(jī)構(gòu)進(jìn)行了接收整合，共接收在職人員3，838人，占森工集團(tuán)全部剝離人員13，088人的29.32%。其中：接收境內(nèi)教育機(jī)構(gòu)24個(gè)，在職教職員工2，518人；衛(wèi)生系統(tǒng)機(jī)構(gòu)17個(gè)，在職人員1，090人；文體廣電系統(tǒng)8個(gè)，在職人員227人；地震臺1個(gè)，在職3人。

2016年，牙克石市又接收呼倫貝爾市屬林業(yè)局3個(gè)醫(yī)院106人。

截至目前，牙克石市累計(jì)接收呼倫貝爾市鐵路、農(nóng)墾、林業(yè)和森工集團(tuán)所屬的79個(gè)單位，接收6，018人。

三、接收企業(yè)辦社會(huì)職能給財(cái)政帶來的壓力

（一）人員工資和運(yùn)轉(zhuǎn)經(jīng)費(fèi)缺口問題

接收企業(yè)辦社會(huì)職能后，牙克石市財(cái)政供養(yǎng)人員增長到14，471人，在呼倫貝爾市各旗市區(qū)排第一位。接收人員的調(diào)整工資部分、社會(huì)保險(xiǎn)及運(yùn)轉(zhuǎn)經(jīng)費(fèi)全部由地方政府承擔(dān)，現(xiàn)已不堪重負(fù)，無力承擔(dān)，對社會(huì)穩(wěn)定造成極大壓力。

2007年自治區(qū)加大對旗市的轉(zhuǎn)移支付力度，牙克石市按照三類地區(qū)補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)人均財(cái)力3.7萬元，一般性轉(zhuǎn)移支付增加1.2億元，結(jié)束了我市赤字財(cái)政的歷史，基本上能夠保障牙克石市人員工資、機(jī)關(guān)正常運(yùn)轉(zhuǎn)和民生社會(huì)事業(yè)發(fā)展。但是2007年實(shí)施公務(wù)員津補(bǔ)貼改革增加工資，以及2008年對森工集團(tuán)所屬的社會(huì)機(jī)構(gòu)進(jìn)行接收后，雖然自治區(qū)2008～2015年下達(dá)牙克石市重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付，但每年仍存在較大資金缺口。

2008年以來，自治區(qū)累計(jì)下達(dá)牙克石市國家重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付112，798萬元，扣除上劃林業(yè)一中、林業(yè)總醫(yī)院等市屬5個(gè)單位經(jīng)費(fèi)，實(shí)際下達(dá)轉(zhuǎn)移支付82，383萬元。到2015年，接收人員工資及運(yùn)轉(zhuǎn)經(jīng)費(fèi)累計(jì)缺口達(dá)到81，417萬元。

以2015年為例，自治區(qū)下達(dá)牙克石市重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付16，310萬元，扣除上劃林業(yè)一中、林業(yè)總醫(yī)院等市屬5個(gè)單位經(jīng)費(fèi)4，345萬元，實(shí)際下達(dá)轉(zhuǎn)移支付基數(shù)11，965萬元，接收人員工資及運(yùn)轉(zhuǎn)經(jīng)費(fèi)增加支出22，988萬元，轉(zhuǎn)移支付彌補(bǔ)后工資和運(yùn)轉(zhuǎn)經(jīng)費(fèi)缺口11，023萬元。主要增支原因和計(jì)算依據(jù)：一是接收呼倫貝爾所屬人員新增支出。自2007年實(shí)施公務(wù)員津補(bǔ)貼改革至今，接收呼倫貝爾市所屬的農(nóng)場局、林業(yè)局和鐵路系統(tǒng)辦社會(huì)機(jī)構(gòu)人員人均年增加地方津補(bǔ)貼34，596元（月增加地方津補(bǔ)貼2，883元），計(jì)提各種險(xiǎn)費(fèi)后人均年增加費(fèi)用42，864元，按接收職工2，074人計(jì)算，財(cái)政每年需要多支出8，890萬元。二是接收森工集團(tuán)人員新增支出。自治區(qū)下達(dá)我市的接收森工集團(tuán)人員轉(zhuǎn)移支付是按照2008年人均財(cái)力狀況計(jì)算的。2009至今接收森工集團(tuán)人員人均年增加地方津補(bǔ)貼24，600元（月增加地方津補(bǔ)貼2，050元），計(jì)提各種險(xiǎn)費(fèi)后人均年增加費(fèi)用30，479元，按接收森工集團(tuán)職工3，838人計(jì)算，財(cái)政每年需多支出11，698萬元。三是保證接收機(jī)構(gòu)的正常運(yùn)轉(zhuǎn)新增財(cái)政支出。牙克石市位于大興安嶺林區(qū)，轄區(qū)面積27，590平方公里，點(diǎn)多、線長、面廣，交通、取暖等費(fèi)用較高，按最低標(biāo)準(zhǔn)每人4，000元公用經(jīng)費(fèi)計(jì)算，共需運(yùn)轉(zhuǎn)經(jīng)費(fèi)2，400萬元。

此外，從2016年開始，我市接收呼倫貝爾市屬林業(yè)局3個(gè)醫(yī)院職工106人，按照資金承擔(dān)分配方案，旗市區(qū)承擔(dān)比例每年遞增，2016～2020年將增加支出2，683萬元。

接收企業(yè)辦社會(huì)職能人員增資因素成為地方財(cái)政最大的負(fù)擔(dān)，也是造成財(cái)政赤字的重要原因。從財(cái)力看，縣級財(cái)政主要依靠上級轉(zhuǎn)移支付維持運(yùn)轉(zhuǎn)，沒有能力自主解決這些困難，只能由國家、自治區(qū)增加轉(zhuǎn)移支付補(bǔ)助解決。

（二）企業(yè)移交學(xué)校實(shí)施校安工程資金缺口問題

伴隨企業(yè)剝離辦社會(huì)相關(guān)政策的實(shí)施，牙克石市先后接收呼倫貝爾市農(nóng)墾、鐵路、林業(yè)和森工集團(tuán)56所學(xué)校，移交在崗教職工3，463人，移交退休人員624人，徹底結(jié)束了地方政府、農(nóng)墾、森工、鐵路等多家同時(shí)辦學(xué)的歷史。按照上級統(tǒng)一部署，為把學(xué)校建成最牢固、最安全、最讓百姓放心的場所，該市于2009年實(shí)施中小學(xué)校舍安全工程。由于移交學(xué)校辦學(xué)環(huán)境同標(biāo)準(zhǔn)化學(xué)校的建設(shè)要求差距很大，普遍存在校舍老化、教學(xué)儀器設(shè)備嚴(yán)重缺乏等問題，校安工程改造費(fèi)用較高。34所實(shí)施校舍安全工程的學(xué)校中企業(yè)移交學(xué)校24所。

截至目前，該市實(shí)施校安工程共投入資金28，700萬元，其中：貸款12，500萬元，上級補(bǔ)助2，000萬元，自籌資金4，150萬元，資金缺口10，050萬元，已經(jīng)形成拖欠工程款的嚴(yán)重局面。加上貸款還本付息12，670萬元，給財(cái)政增加22，720萬元的負(fù)擔(dān)。

（三）社會(huì)保障資金缺口問題

森工集團(tuán)剝離辦社會(huì)職能后，牙克石市境內(nèi)的近4萬名林業(yè)職工的基本醫(yī)療、工傷、失業(yè)、生育保險(xiǎn)從2008年7月1日起全部納入屬地統(tǒng)籌，林區(qū)職工家屬和已脫離森工企業(yè)的包括“4050”人員、零就業(yè)家庭、最低生活保障人群、一次性安置人員、靈活就業(yè)人員等各類群體的林區(qū)居民納入屬地保障，享受與地方居民同類人員政策待遇。企業(yè)剝離辦社會(huì)職能，導(dǎo)致牙克石市社會(huì)負(fù)擔(dān)沉重，涉及到城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)、低保、醫(yī)療保險(xiǎn)、新農(nóng)合的地方配套部分逐年增加，社保配套壓力很大。接收企業(yè)辦社會(huì)職能以來，新增社保配套支出達(dá)15，000萬元。

四、接收森工集團(tuán)“三供一業(yè)”存在的困難和問題

2016年，森工集團(tuán)分離移交“三供一業(yè)”工作正式啟動(dòng)，森工集團(tuán)所屬林業(yè)局承擔(dān)的供水、供熱和環(huán)衛(wèi)物業(yè)管理的職能將移交地方政府。牙克石市轄區(qū)各鎮(zhèn)“三供一業(yè)”基本由森工集團(tuán)6個(gè)林業(yè)局和呼倫貝是市屬3個(gè)林業(yè)局負(fù)責(zé)，共有鍋爐房121個(gè)，供熱面積達(dá)160萬平方米，供水泵房115個(gè)，供水面積約166萬平方米，物業(yè)環(huán)衛(wèi)管理面積約120萬平方米，供熱、供水、物業(yè)環(huán)衛(wèi)管理系統(tǒng)從業(yè)人員約1，300人，年人均工資約為3.2萬元，供熱、供水以及物業(yè)環(huán)衛(wèi)的管理一直由各林業(yè)局統(tǒng)一管理。若交由地方政府管理，接收過程中將存在諸多問題和隱患。

一是資金投入大，運(yùn)行成本高。市區(qū)現(xiàn)執(zhí)行的熱費(fèi)平均為3.5元/平方米，供水2.6元/噸，即使這樣供熱企業(yè)每平方米將虧損1.5元左右，供水僅僅維持收支平衡。各林業(yè)局的供熱成本為10.45元/平方米，而平均收費(fèi)為2元/平方米，每年供熱虧損約1億元；供水成本為7.4元/噸，而收取的費(fèi)用為0.5元/噸，每年供水虧損約為2，200萬元；供熱供水物業(yè)環(huán)衛(wèi)設(shè)備維護(hù)費(fèi)用約4，000萬元；供熱、供水、物業(yè)環(huán)衛(wèi)人員平均工資為每年4，200萬元，如移交地方，按照現(xiàn)行的工資標(biāo)準(zhǔn)，每年將達(dá)到9，100萬元。因此牙克石市財(cái)政每年將支付2.5億元，這將對地方政府造成極大的資金壓力。

二是從業(yè)人員安置困難，存在集體信訪的風(fēng)險(xiǎn)。各林業(yè)局“三供一業(yè)”基本由本局正式職工負(fù)責(zé)，而市區(qū)“三供一業(yè)”均為市場化運(yùn)作，若轉(zhuǎn)交政府管理人員難以安置，存在極大信訪隱患。另外，供水、供熱事關(guān)百姓生活，過去林業(yè)局對供水、供暖收費(fèi)較低，如果按實(shí)際成本提高收費(fèi)，勢必引發(fā)矛盾，影響社會(huì)穩(wěn)定。

三是安全生產(chǎn)得不到保障，存在極大的運(yùn)行風(fēng)險(xiǎn)。各林業(yè)局供熱、供水均采取鍋爐房、泵站來完成，設(shè)備老舊，管網(wǎng)腐蝕嚴(yán)重。而各鎮(zhèn)政府并無專業(yè)管理人員，專業(yè)技術(shù)人員更是缺乏，一旦出現(xiàn)突發(fā)事故，將造成重大損失。

四是接收人員社會(huì)管理問題。接收人員包括離退休人員移交社會(huì)化管理，而當(dāng)?shù)劓?zhèn)政府和社區(qū)管理能力有限，接收“三供一業(yè)”人員的組織關(guān)系、檔案等社會(huì)管理工作量龐大，加之過去林業(yè)與地方各自為政，鎮(zhèn)政府對林業(yè)住戶情況不熟悉，無疑增加了管理難度和管理成本。

五、接收“三供一業(yè)”的政策建議

剝離企業(yè)辦社會(huì)職能是國有企業(yè)公平參與競爭、真正成為市場主體的必然要求，是國有企業(yè)精干主業(yè)、提升核心競爭力的必然要求。“三供一業(yè)”移交是一個(gè)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，需要大量的資金投入，在當(dāng)?shù)刎?cái)政困難的情況下，地方政府無力負(fù)擔(dān)，需要上級給予強(qiáng)有力的政策支持。

一是改革成本由上級承擔(dān)。縣級政府財(cái)力薄弱，根本無法承擔(dān)龐大的改革成本，建議接收人員的工資、公用經(jīng)費(fèi)等改革成本由上級增加轉(zhuǎn)移支付解決。按照動(dòng)態(tài)管理要求，遇政策性調(diào)整，增加支出部分由上級承擔(dān)。

二是設(shè)備維護(hù)改造費(fèi)用由上級財(cái)政解決。林業(yè)局居民生活區(qū)供水管網(wǎng)破舊，年久失修，銹蝕嚴(yán)重，容易發(fā)生爆管、水漏事故，存在較大安全隱患，而地方財(cái)政緊張，沒有資金來源，建議供熱、供水、物業(yè)等陳舊設(shè)備維護(hù)改造費(fèi)用由上級解決。

三是統(tǒng)籌解決社會(huì)保障問題。森工集團(tuán)社會(huì)保障參加自治區(qū)統(tǒng)籌，建議接收人員的社保按照原渠道解決，如納入屬地統(tǒng)籌，需增加社保配套資金，同時(shí)配備相應(yīng)的社保和管理人員。

四是明確信訪維穩(wěn)責(zé)任。接收前和接收過程中出現(xiàn)的信訪問題由移交單位負(fù)責(zé)解決，歷史遺留問題由原單位處理。

（作者單位：內(nèi)蒙古牙克石市財(cái)政局）