集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)收益形成及其分配研究

宋雙玲

摘要：我國(guó)在解決建設(shè)用地的使用權(quán)流轉(zhuǎn)問(wèn)題中面對(duì)的首要問(wèn)題是其收益問(wèn)題。隨著社會(huì)的發(fā)展，集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的規(guī)模正在逐漸的擴(kuò)大，集體建設(shè)用地的使用權(quán)流轉(zhuǎn)收益的分配問(wèn)題對(duì)于集體土地流轉(zhuǎn)制度的建立有著重要的意義。文章通過(guò)對(duì)我國(guó)集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)收益的分配問(wèn)題進(jìn)行深入分析，并對(duì)其在非配管理創(chuàng)新方面做出探討，進(jìn)而為促進(jìn)我國(guó)集體用地建設(shè)提出建議，為政府相關(guān)部門做出決策提供參考。

關(guān)鍵詞：集體建設(shè)用地；使用權(quán)流轉(zhuǎn)；收益分配

集體建設(shè)用地的使用權(quán)流轉(zhuǎn)的收益分配問(wèn)題是集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)制度中一個(gè)較為重要的問(wèn)題，與流轉(zhuǎn)各個(gè)關(guān)系中的權(quán)利主體的利益息息相關(guān)。對(duì)于流轉(zhuǎn)收益進(jìn)行分配的問(wèn)題，國(guó)內(nèi)有關(guān)學(xué)者相繼進(jìn)行了調(diào)查研究，并提出了一系列的看法以及對(duì)策。而各地在對(duì)集體建設(shè)用地的流轉(zhuǎn)收益的分配問(wèn)題上又有著不同的做法。本文將通過(guò)對(duì)各地的實(shí)際做法進(jìn)行分析，根據(jù)集體建設(shè)用地的使用權(quán)的流轉(zhuǎn)收益的主要性質(zhì)，對(duì)集體建設(shè)用地的流轉(zhuǎn)收益機(jī)制建立提出相應(yīng)的對(duì)策，為相關(guān)法律政策的出臺(tái)提供參考，有著重要的現(xiàn)實(shí)意義。

一、集體建設(shè)用地的流轉(zhuǎn)收益分配概述

（一）流轉(zhuǎn)收益的形成

在大部分的地區(qū)相關(guān)法規(guī)中，明確規(guī)定了關(guān)于集體建設(shè)用地進(jìn)行的首次流轉(zhuǎn)問(wèn)題，其流轉(zhuǎn)主主體是土地所有權(quán)人。但就目前是的情況來(lái)講，以市以及縣所產(chǎn)生的交易現(xiàn)象還普遍存在。鄉(xiāng)村的而部分干部在此程度上成為了其所有權(quán)的代言人，并且在一定程度上享有土地流轉(zhuǎn)的決策權(quán)，此現(xiàn)象導(dǎo)致農(nóng)民集體成員的意愿得不到好的體現(xiàn)，在農(nóng)民集體是所有權(quán)人的情況下，依然得不到好的體現(xiàn)。

據(jù)我國(guó)相關(guān)法律，農(nóng)民的所有的不動(dòng)產(chǎn)與動(dòng)產(chǎn)在一定成度上是歸集體成員所共同擁有的，如果按照此規(guī)定來(lái)看，其所有權(quán)是由集體內(nèi)的成員所擁有的，而農(nóng)民集體則擁有成員權(quán)利。土地所有權(quán)在進(jìn)行流轉(zhuǎn)的同時(shí)，需要在我國(guó)的相關(guān)法律允許的情況下進(jìn)行，并且對(duì)其流轉(zhuǎn)的主題進(jìn)行詳細(xì)的了解，對(duì)于限制條件，不可以進(jìn)行單獨(dú)的設(shè)定，經(jīng)過(guò)上述方法，來(lái)順利實(shí)現(xiàn)集體建設(shè)用地與國(guó)有建設(shè)用地之間的價(jià)格統(tǒng)一、權(quán)力統(tǒng)一。

（二）流轉(zhuǎn)收益的分配

政府在流轉(zhuǎn)收益分配的過(guò)程中起到一定的監(jiān)督作用，并且政府為這個(gè)過(guò)程提供相應(yīng)的交易規(guī)則，在確保效率不會(huì)受到影響的同時(shí)，盡可能的去將交易趨于公平，因此對(duì)維護(hù)社會(huì)的公平也會(huì)起到一定的作用，并使涉及到權(quán)利的相關(guān)人員的利益不受到侵害。

集體建設(shè)用地與偶有建設(shè)用地之間的權(quán)力應(yīng)該得到統(tǒng)一，處置權(quán)與受益權(quán)之間也應(yīng)該達(dá)到相同的效果。關(guān)于農(nóng)民集體內(nèi)部的分配問(wèn)題，是不在于留存和分配比例的，其主要體現(xiàn)在相關(guān)機(jī)制的確立，以及相關(guān)權(quán)利的界定。關(guān)于如何對(duì)農(nóng)民集體成員全進(jìn)行界定，還需要相關(guān)的指導(dǎo)政策給予規(guī)范。

二、集體建設(shè)用地在使用權(quán)流轉(zhuǎn)收益分配中存在的缺陷

（一）國(guó)家壟斷現(xiàn)象較為嚴(yán)重

國(guó)家在集體建設(shè)用地的使用權(quán)流轉(zhuǎn)中具有壟斷地位，主要體現(xiàn)在處分權(quán)的問(wèn)題上。國(guó)家從大局角度出發(fā)，為滿足公共利益的相關(guān)需要，依照法律對(duì)集體擁有的土地進(jìn)行相應(yīng)的征收或者是征購(gòu)，并采取一定的政策給予補(bǔ)償。土地的掌權(quán)人以及使用權(quán)人不能做相關(guān)反抗。集體土地是否需要處分、以何種方式進(jìn)行處分、采取怎樣的措施來(lái)對(duì)其進(jìn)行補(bǔ)償都職能按照國(guó)家的標(biāo)準(zhǔn)，集體組織不能與國(guó)家權(quán)力機(jī)構(gòu)進(jìn)行協(xié)商，也不存在表達(dá)自己意愿的社會(huì)機(jī)制。

（二）集體組織的違法謀利

集體組織在土地被征用的過(guò)程中不能獲得自身所期望的利益，就會(huì)想盡各種方法，甚至為了滿足私利利用違法手段將土地進(jìn)行私自轉(zhuǎn)讓。由于現(xiàn)行法律不健全，對(duì)農(nóng)村集體土地的所有權(quán)主體在設(shè)定概念時(shí)并不清晰，而集體組織又不具備成為法人代表的條件，在對(duì)具體的權(quán)利進(jìn)行行使時(shí)，知識(shí)作為所有權(quán)人，不能將自己的真實(shí)意愿充分的表達(dá)出來(lái)，就會(huì)使得一些村干部擅自利用職權(quán)帶來(lái)的便利，為自己謀取不正當(dāng)?shù)睦妗?/p>

（三）農(nóng)民在土地流轉(zhuǎn)中的話語(yǔ)權(quán)不高

農(nóng)民在土地流轉(zhuǎn)中的話語(yǔ)權(quán)不高，處于弱勢(shì)地位。我國(guó)的經(jīng)濟(jì)經(jīng)過(guò)了從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的過(guò)程，決定了我國(guó)的集體建設(shè)用地的使用權(quán)在進(jìn)行流轉(zhuǎn)時(shí)農(nóng)民的個(gè)人利益得不到有效保護(hù)。主要體現(xiàn)在兩個(gè)方面，第一方面，在對(duì)土地進(jìn)行征收的過(guò)程中，農(nóng)民不能通過(guò)土地增值而獲得相應(yīng)的收益；第二方面，我國(guó)社會(huì)雖然在進(jìn)步，但是社會(huì)的保障體系還不完善，農(nóng)民在集體建設(shè)用地的使用方面說(shuō)不上話，在土地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)過(guò)程中，不僅將自身賴以生存的土地失去，面對(duì)競(jìng)爭(zhēng)激烈的市場(chǎng)環(huán)境，農(nóng)民微弱的競(jìng)爭(zhēng)力使得他們陷入了一個(gè)生存困境當(dāng)中，進(jìn)而加劇了農(nóng)民的生存壓力。

三、集體建設(shè)用地在使用權(quán)流轉(zhuǎn)收益分配中存在問(wèn)題的解決措施

（一）科學(xué)引導(dǎo)流轉(zhuǎn)行為

對(duì)地規(guī)劃使政府在實(shí)行土地用途以及對(duì)土地進(jìn)行規(guī)范管理主要依靠的及時(shí)手段。集體建設(shè)用地必須符合規(guī)劃，但必須科學(xué)合理，滿足廣大民眾的要求，真正的將經(jīng)濟(jì)建設(shè)與耕地保護(hù)相結(jié)合，統(tǒng)一發(fā)展。如若在規(guī)劃中沒有章法，不且實(shí)際，只是考慮控制指標(biāo)，就很難起到應(yīng)該具有的規(guī)范作用?，F(xiàn)階段，用地指標(biāo)不斷的被突破，違法用地現(xiàn)象不斷的增加，人們必須對(duì)這一現(xiàn)象高度重視。

（二）利用稅收方式調(diào)節(jié)收益

集體建設(shè)用地是農(nóng)民集體所有，農(nóng)民集體以及農(nóng)民充當(dāng)所有權(quán)人應(yīng)優(yōu)先在流轉(zhuǎn)中獲得收益。有專家認(rèn)為，首先，地方政府不是土地所有者，沒有在土地流轉(zhuǎn)中參與分配的理由，即使政府作為投資者使得土地獲得了一定的增值，也是其職責(zé)所在，不應(yīng)成為其參與分配的理由。其次，各級(jí)政府在參與流轉(zhuǎn)收益分配的過(guò)程中，可能會(huì)使得土地供給出現(xiàn)混亂的現(xiàn)象，使土地市場(chǎng)秩序混亂。

在對(duì)土地增值收益進(jìn)行分配的問(wèn)題上，應(yīng)該充分考慮土地的所有權(quán)人以及社會(huì)各公眾的利益。對(duì)于集體建設(shè)用地在使用權(quán)上進(jìn)行初次流轉(zhuǎn)的收益，應(yīng)該首先考慮對(duì)農(nóng)民提供保障，并對(duì)社會(huì)發(fā)展提供支持，政府可以將剩余的部分通過(guò)稅收的方式進(jìn)行征收，并積極投入到對(duì)耕地的保護(hù)工作中以及當(dāng)?shù)卣w的基礎(chǔ)設(shè)施的建筑中。而在此流轉(zhuǎn)產(chǎn)生的收益，政府可以在適當(dāng)?shù)姆秶鷥?nèi)征收一定的土地增值稅。

（三）合理分配，重視農(nóng)民利益

集體建設(shè)用地在第一次的流轉(zhuǎn)過(guò)程中的集體土地所有權(quán)人，也就是農(nóng)民，對(duì)其初次流轉(zhuǎn)收益應(yīng)該做出明確的規(guī)定，對(duì)于全部收益的50%及以上，應(yīng)該被收納，作為集體財(cái)產(chǎn)進(jìn)行統(tǒng)一的管理，并將取得的收益在銀行中存儲(chǔ)，以用于對(duì)集體經(jīng)濟(jì)的組織成員進(jìn)行社會(huì)保障，主要包括醫(yī)療保險(xiǎn)業(yè)務(wù)、養(yǎng)老保險(xiǎn)業(yè)務(wù)以及對(duì)失業(yè)保險(xiǎn)業(yè)務(wù)的安排。各地對(duì)流轉(zhuǎn)收益的規(guī)定必須由集體留出一部分作為對(duì)集體成員的社會(huì)保障，這是至關(guān)重要的。

（四）以市場(chǎng)方式進(jìn)行流轉(zhuǎn)

集體建設(shè)是屬于市場(chǎng)行為的，各級(jí)政府無(wú)權(quán)對(duì)此進(jìn)行交易，否則不僅會(huì)擾亂市場(chǎng)正常運(yùn)行的秩序，同時(shí)會(huì)使得政府職能亂用的現(xiàn)象層出不窮，最終不利于服務(wù)型政府的構(gòu)建。因此，必須實(shí)現(xiàn)政府逐步退出市場(chǎng)交易，在管理和服務(wù)做出有效的回應(yīng)。

四、結(jié)語(yǔ)

關(guān)于集體建設(shè)土地使用權(quán)與國(guó)有土地使用權(quán)之間的界定還有待論述，本文針對(duì)集體建設(shè)用地形成流轉(zhuǎn)收益而形成的可行途徑進(jìn)行了詳細(xì)的分析，并從中得出了其收益的基本分配原則，并對(duì)集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)收益形成分配的現(xiàn)狀進(jìn)行了詳細(xì)的分析。總之，努力解決集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)收益問(wèn)題，并形成有效的、合理的分配，在土地可持續(xù)發(fā)展的戰(zhàn)略中起到了重要的作用，并為中國(guó)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展空間提供相應(yīng)的保障。

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（作者單位：山東省廣饒縣土地收購(gòu)儲(chǔ)備管理中心）