我國城市國有土地市場結(jié)構(gòu)概念模型解析

王心良 許連君 胡大偉

摘 要：改革開放開始的土地有償使用制度是我國國有土地市場化的開端，隨著時(shí)間推移，市場越來越成熟，市場框架越來越完善。通過文獻(xiàn)梳理和實(shí)證調(diào)查，得到由土地征購、土地交易一級市場、二級市場和三級市場4部分組成的我國城市國有土地市場結(jié)構(gòu)概念模型。對每類市場的市場主體、產(chǎn)權(quán)類別、交易方式、產(chǎn)權(quán)載體等內(nèi)容進(jìn)行詳細(xì)分析，總結(jié)提煉出本市場結(jié)構(gòu)中還存在征地比例過高，城鄉(xiāng)土地市場割裂，土地市場建設(shè)滯后等不足。

關(guān)鍵詞：土地市場；國有土地；概念模型

中圖分類號 F293.2 文獻(xiàn)標(biāo)識碼 A 文章編號 1007-7731（2016）13-0001-04

1 導(dǎo)言

中國實(shí)行土地的社會(huì)主義公有制，土地所有制形式包括農(nóng)村土地集體所有制和城市土地國有制2種形式。我國社會(huì)主義公有制規(guī)定：城市土地全民所有，由國家代表全體人民行使土地所有權(quán)。在新修改的《土地管理法》第二條第二款明確：“全民所有，即國家所有。土地的所有權(quán)由國務(wù)院代表國家行使?！蔽覈某鞘型恋鼐鶠閲型恋兀鞘型恋禺a(chǎn)權(quán)唯一的主體是國務(wù)院。廣義上的城市土地指城市區(qū)域內(nèi)陸地、水面及地上和地下空間，而作為土地市場上可以進(jìn)行交易的土地，一般特指城市建設(shè)用地，即居住用地、商業(yè)用地、工業(yè)用地、交通設(shè)施用地等幾大類。

新中國成立60a來，我國城市土地使用制度發(fā)生了巨大變化。以1978年改革開放為分界點(diǎn)，我國城市土地使用制度可分為土地?zé)o償使用和有償使用2個(gè)時(shí)期。1978年黨的十一屆三中全會(huì)前為無償使用階段，改革開放以后，我國城市土地使用制度轉(zhuǎn)向有償使用，在土地資源配置中引入市場機(jī)制。1979—1988年通過征收土地使用費(fèi)和征收土地使用稅建立城市土地有償使用制度；1988—2000年對土地使用權(quán)有償出讓和轉(zhuǎn)讓執(zhí)行城市土地流轉(zhuǎn)制度，初步形成土地收購—儲(chǔ)備—開發(fā)—出讓的機(jī)制。

城市土地使用制度逐漸轉(zhuǎn)向以市場為主導(dǎo)的轉(zhuǎn)變，初步建立起適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)要求的城市土地管理使用體制，確立了市場機(jī)制在土地資源配置中的基礎(chǔ)性地位，土地市場機(jī)制的主體、機(jī)制、價(jià)格、運(yùn)行模式日益成熟。然而，具體發(fā)展到什么程度，需要進(jìn)一步梳理。

2 國有土地市場結(jié)構(gòu)體系研究進(jìn)程

（1）在國有土地產(chǎn)權(quán)出讓方面，研究時(shí)間較早，從20世紀(jì)80年代開始，就有學(xué)者從國有土地產(chǎn)權(quán)性質(zhì)進(jìn)行理論研究，并對土地市場化提出積極的規(guī)劃和設(shè)想。高波（1992）充分發(fā)揮土地作為生產(chǎn)要素和資產(chǎn)的雙重功能，實(shí)行合理配置、適度投入和有效利用，發(fā)揮調(diào)控經(jīng)濟(jì)的職能，不斷提高土地的經(jīng)濟(jì)效率與經(jīng)濟(jì)價(jià)值。周京奎（ 2007）從土地的基本概念界定和土地市場上的供給與需求、地租理論、地價(jià)理論進(jìn)行初步研究；周誠（2007）對我國土地產(chǎn)權(quán)的構(gòu)成，產(chǎn)權(quán)歸屬與界定進(jìn)行論證；黃祖輝（2010）等提出實(shí)行土地制度改革導(dǎo)致土地市場活躍的結(jié)論。陳月紅（2010）對土地市場供給的類型、供給方式、供給渠道、供給政策的分解和研究，并通過實(shí)證分析來檢驗(yàn)我國現(xiàn)行的供給機(jī)制。高波（1992）指出我國城市土地市場為多元化市場體系，由土地產(chǎn)權(quán)總體讓渡市場、土地出讓市場、土地使用權(quán)轉(zhuǎn)賣市場、土地轉(zhuǎn)租市場、土地使用證交易市場、土地金融市場等市場組成。

（2）從20世紀(jì)90年代開始，學(xué)者明確提出土地市場層級化構(gòu)架。張谷和李嫻（1993）根據(jù)城市土地產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)的順序和參與交易的主體，把城市土地市場劃分為城市土地一級、二級和三級市場；王小映（2000）闡述了我國土地使用制度從建國以來的整個(gè)變遷過程，也將我國城市土地市場分為一級、二級和三級市場；楊慶媛（2001）在中國城鎮(zhèn)土地市場發(fā)展問題研究中，把土地一級市場的交易方式分類兩類，第一類是劃撥，第二類是出讓、出租和入股等有償出讓土地使用權(quán)；李濤（2012）指出國有土地所有權(quán)通過出讓、租賃，劃撥、作價(jià)入股、授權(quán)經(jīng)營等方式進(jìn)入土地一級市場，而在二級、三級市場，有轉(zhuǎn)讓、租賃、抵押、出租、典當(dāng)、作價(jià)入股等方式；袁弘（2003）我國城鄉(xiāng)土地市場與地價(jià)體系研究，對土地市場的一級市場與二級市場、三級市場的使用權(quán)交易性質(zhì)進(jìn)行區(qū)分，前者是使用權(quán)流轉(zhuǎn)，后兩者是使用權(quán)的再讓渡。并對土地流和資金流的方向做解釋，在一級市場和二級市場，土地流和資金流都是單向逆行流動(dòng)。在三級市場，土地流和資金流是雙向的逆行流動(dòng)，交易可以多層次反復(fù)進(jìn)行；支大成和唐康（1999）分析了我國土地產(chǎn)權(quán)市場結(jié)構(gòu)模式及與之相關(guān)聯(lián)的地價(jià)體系，建立了相對完整的土地市場結(jié)構(gòu)模型；李建建（2002）對中國城市土地市場結(jié)構(gòu)研究，分析了國有土地2大來源，一是原有存量國有土地通過收購、收回和置換將土地使用權(quán)重新收歸國有，二是農(nóng)村集體土地通過征收變成國有土地。在土地征購方面，李濤（2012）也對中國土地市場結(jié)構(gòu)進(jìn)行較為全面的刻畫，提出征用市場和收購市場2個(gè)土地構(gòu)成維度。胡拓坪（2005）分析了我國集體所有土地出讓的供給價(jià)格函數(shù)以及新增土地購買的需求價(jià)格函數(shù)，得到農(nóng)村集體土地征購的市場均衡價(jià)格模型。

（3）在土地市場調(diào)整和完善方面，張敬東和黃小虎（1994）在土地二、三級市場中由于“雙軌制”而導(dǎo)致的隱形市場的問題；劉守英（2014）建議，為完善土地租賃、轉(zhuǎn)讓、抵押二級市場，有關(guān)部門應(yīng)出臺(tái)有關(guān)規(guī)定，讓存量國有建設(shè)用地也進(jìn)入公開市場交易，完善交易規(guī)則、制定收益分配原則和相關(guān)稅收辦法，促進(jìn)土地二級市場的活躍與發(fā)展；田光明和曲福田（2010）提出中國城鄉(xiāng)一體的土地市場制度變遷在初始階段須由中央政府推動(dòng)，并在改革征地制度、制定城鄉(xiāng)一體土地市場管理辦法和規(guī)則等方面進(jìn)行制度創(chuàng)新，推動(dòng)城鄉(xiāng)一體土地市場制度變遷。在實(shí)踐層面，積極推進(jìn)我國城市土地利用方式從粗放型向集約型轉(zhuǎn)變，達(dá)到城市土地資源優(yōu)化配置和合理利用。有代表性的重慶、成都的地票模式、深圳模式、溫州模式，嘉興的“兩分兩換”模式，對農(nóng)村宅基地和農(nóng)村集體建設(shè)用地與城市建設(shè)用地一體化構(gòu)建了一個(gè)完整的體系，為農(nóng)村集體建設(shè)用地和宅基地入市提供了一個(gè)切實(shí)可行的方案。

以上這些研究，為我國國有土地市場結(jié)構(gòu)體系的梳理奠定良好基礎(chǔ)。

3 國有土地市場結(jié)構(gòu)概念模型解析

我國國有土地市場結(jié)構(gòu)以國有土地儲(chǔ)備用地管理中心為核心，后向?yàn)橥恋卣魇罩贫?，前向?yàn)橥恋厥褂玫囊患壥袌?、二級市場和三級市場，如圖1所示。

下面詳細(xì)介紹該體系的構(gòu)成和相互關(guān)系。

3.1 國有土地征購 土地征購，是土地征收和土地回購2個(gè)詞的縮寫。

（1）國有土地征收。區(qū)縣一級政府通過對農(nóng)村集體組織補(bǔ)償，改變農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)的產(chǎn)權(quán)性質(zhì)，把農(nóng)村集體土地變成國有土地。土地從農(nóng)村集體流向區(qū)縣一級政府的土地儲(chǔ)備中心，補(bǔ)償資金呈相反方向流動(dòng)。城市國有土地對農(nóng)村集體土地征收實(shí)現(xiàn)國有土地?cái)?shù)量增加。

（2）國有土地回購。即城市國有土地所有權(quán)的重新確立，按照城市國有土地規(guī)劃，區(qū)縣一級政府重新收回或者收購屬于其他單位或者個(gè)人擁有的城市土地。這里又分類2類，一類是因?yàn)槌鞘幸?guī)劃或者公共利益，需要重新調(diào)整土地利用形式，通過對原土地使用者給與補(bǔ)償?shù)姆绞绞召復(fù)恋?；另一類是對使用期滿、用地者違法使用或者閑置期過長等原因的土地，依法收回，一般不給土地?fù)碛姓哐a(bǔ)償。土地從城市土地所有者轉(zhuǎn)到區(qū)縣一級政府的土地儲(chǔ)備中心，補(bǔ)償資金呈相反方向流動(dòng)。通過對城市國有土地所有權(quán)的回購，重新獲得城市國有土地產(chǎn)權(quán)。土地回購不會(huì)對國有土地?cái)?shù)量產(chǎn)生影響，只是原有國有土地產(chǎn)權(quán)從具體的單位或者個(gè)人重新回到政府機(jī)構(gòu)。

征地是一種政府行為，是政府強(qiáng)制的專有權(quán)利的體現(xiàn)，必須依法批準(zhǔn)并進(jìn)行補(bǔ)償，接受社會(huì)公開監(jiān)督。不管是土地征收還是土地回購，土地接收方都是唯一的，即政府，屬于完全的買方壟斷市場。

3.2 國有土地一級市場 國家將國有建設(shè)用地使用權(quán)出讓給企業(yè)、單位或個(gè)人，屬于土地一級市場。交易主體雙方是區(qū)縣一級政府與地產(chǎn)企業(yè)及公共事業(yè)單位。國有土地一級市場由市、縣級人民政府及所屬職能部門組織操作，市場的供應(yīng)方是唯一的，即政府部門，需求者是眾多的土地需求者，這個(gè)市場是政府完全壟斷。

目前我國城市一級土地市場的需求者主要有3類：一是房地產(chǎn)開發(fā)商，他們對土地的需求主要集中在城市建設(shè)用地中的住宅用地、商業(yè)用地和綜合用地上。二是生產(chǎn)性企業(yè)，他們對土地的需求主要是廠房、倉庫用地。三是公共事業(yè)單位，他們對土地的需求主要是科研、教育、醫(yī)療以及相關(guān)配套用地，由于我國公共事業(yè)的用地一般為行政審批后劃撥，這一部分的需求往往與上述兩者的競爭性需求是分開的，對我國土地市場的交易與價(jià)格影響較小。

一級市場的交易方式是指國家通過指定部門將征收或者回購的國有土地通過劃撥、出讓、租賃、作價(jià)出資或入股等方式給土地使用者，形成建設(shè)用地使用權(quán)出讓市場。土地從區(qū)縣一級政府的土地儲(chǔ)備中心流向房地產(chǎn)開發(fā)商、經(jīng)濟(jì)組織和公益項(xiàng)目使用者，資金呈相反方向流動(dòng)。出讓的土地，可以是生地，也可以是毛地、熟地、凈地等土地類型。土地使用權(quán)出讓環(huán)節(jié)的增值，是首次增值。

3.3 國有土地二級市場 國有土地二級市場，是指土地使用者將符合規(guī)定可以轉(zhuǎn)讓的土地，通過轉(zhuǎn)讓等形式進(jìn)入流通領(lǐng)域，一般是指首次進(jìn)入流通市場交易所形成的市場。獲得國有土地使用權(quán)的用地者，在合同約定的期限內(nèi)，將依托在房地產(chǎn)和生產(chǎn)性企業(yè)工廠上的剩余期限的土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓、出租給其他用地或抵押給銀行的活動(dòng)，屬于土地二級市場。交易主體是房地產(chǎn)企業(yè)與經(jīng)濟(jì)組織或者個(gè)人，土地二級市場土地供給和需求雙方數(shù)量眾多，是一個(gè)完全競爭市場。交易流程為土地從房地產(chǎn)開發(fā)商、經(jīng)濟(jì)組織流向經(jīng)濟(jì)組織和個(gè)人，資金呈相反方向流動(dòng)。土地二級市場屬于土地使用者之間的交易行為，政府應(yīng)負(fù)監(jiān)管之責(zé)。國有土地二級市場是土地使用權(quán)占有環(huán)節(jié)的增值，是二次增值。市場的其他參與者包括：一是金融機(jī)構(gòu)；二是中介機(jī)構(gòu)。例如土地估價(jià)機(jī)構(gòu)、土地交易經(jīng)紀(jì)、土地法律顧問等部分組成。

3.4 國有土地三級市場 土地三級市場是指購買地產(chǎn)的單位和個(gè)人，再次將土地通過轉(zhuǎn)讓、出租、抵押、置換等形式進(jìn)行交易，形成土地三級市場。這個(gè)市場供求雙方，數(shù)量眾多，也是一個(gè)完全競爭市場。交易流程是土地在經(jīng)濟(jì)組織和個(gè)人之間相互流動(dòng)，資金呈相反方向流動(dòng)。土地三級市場還包括以資金運(yùn)作為核心的土地金融市場和土地交易磋商、土地評估、土地信息服務(wù)、土地登記和土地仲裁等為主要構(gòu)成內(nèi)容的土地中介服務(wù)市場。三級市場的土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓環(huán)節(jié)的增值，是三次增值。

4 破解國有土地市場結(jié)構(gòu)中存在的問題對策

4.1 改變過多非公益目的的征地，完善征地制度 在我國現(xiàn)行的法律框架下，城市土地屬于國家所有，農(nóng)村土地屬于農(nóng)民集體所有；國家為了公共利益的需要，依法對農(nóng)村土地實(shí)行征收或征用并給予補(bǔ)償。在征地中，政府是征地的唯一執(zhí)行者，是征地的需求方完全壟斷者。處在征地另一端的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織，屬于相對較弱勢的位置。在征地過程中，因?yàn)橥耆珘艛嗨斐傻膹?qiáng)勢政府，會(huì)造成征地標(biāo)準(zhǔn)、征地范圍不合理、征地程序不規(guī)范等問題。要進(jìn)一步健全和完善征地制度，需要明確規(guī)定，除了公共利益的征地之外，不通過征地方式來實(shí)現(xiàn)土地國有化，以減少征地糾紛，提高社會(huì)和諧程度。

4.2 改變土地市場建設(shè)滯后的問題，優(yōu)化市場交易機(jī)制 在土地一級市場中，國家是唯一的土地供應(yīng)者，處于完全壟斷地位。傳統(tǒng)的劃撥用地，對提高土地使用效率，提升資源配置形成阻礙，造成用地不經(jīng)濟(jì)等問題。利用市場配置的土地出讓方式，能優(yōu)化土地利用模式，提高土地資源利用效率。在土地供給過程中，土地市場建設(shè)滯后造成的不規(guī)范的操作，低價(jià)甚至減免出讓金的情況依然比較突出，影響了土地資源的優(yōu)化配置。需要大力發(fā)展二三級土地市場，規(guī)范土地中介服務(wù)市場，理順土地價(jià)格形成機(jī)制，促進(jìn)土地市場健康發(fā)展。通過市場機(jī)制，最大限度的優(yōu)化土地資源和資產(chǎn)，實(shí)現(xiàn)社會(huì)經(jīng)濟(jì)和環(huán)境效益的可持續(xù)發(fā)展。

4.3 改變城鄉(xiāng)建設(shè)用地市場分離的狀況，建立統(tǒng)一的城鄉(xiāng)建設(shè)用地市場 我國城鄉(xiāng)建設(shè)用地市場的分割，造成城鄉(xiāng)土地權(quán)益不平等等問題，導(dǎo)致農(nóng)村集體建設(shè)用地供給與市場嚴(yán)重脫節(jié)，降低了土地使用市場的效率，也為農(nóng)地轉(zhuǎn)化審批供給造成黑市交易，提供了腐敗溫床。要逐步建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場，對依法取得的農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地，在符合規(guī)劃的前提下與國有土地享有平等權(quán)益，通過統(tǒng)一有形的土地市場、以公開規(guī)范的方式轉(zhuǎn)讓土地使用權(quán)。

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