海南國(guó)際旅游島建設(shè)中失地農(nóng)民社會(huì)保障研究

摘 要：對(duì)于農(nóng)民本身而言，國(guó)際旅游島戰(zhàn)略的推進(jìn)，為農(nóng)村地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展迎來(lái)新的契機(jī)。但是失地農(nóng)民的社會(huì)保障問題也顯得日益突出，成為亟待解決的重要課題。本文從海南省失地農(nóng)民社會(huì)保障的基本現(xiàn)狀入手，論述了海南省失地農(nóng)民社會(huì)保障方面面臨的五個(gè)主要問題，在此基礎(chǔ)上提出了完善海南省失地農(nóng)民社會(huì)保障的三方面措施。

關(guān)鍵詞：失地農(nóng)民；社會(huì)保障；農(nóng)民權(quán)益

隨著國(guó)際旅游島建設(shè)項(xiàng)目的逐步展開，不僅帶來(lái)高樓大廈的崛起，更意味著海南經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)的轉(zhuǎn)型升級(jí)，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的整體洗牌，同時(shí)，失地農(nóng)民就會(huì)越來(lái)越多，農(nóng)民將在全新就業(yè)環(huán)境面臨一系列機(jī)遇與挑戰(zhàn)，在失去土地之后如何找到適合自己的新的位置，如何保障失地農(nóng)民的權(quán)益，成為失地農(nóng)民最關(guān)心的問題之一。這也是政府在失地農(nóng)民社會(huì)保障方面需要解決的問題。

1 海南失地農(nóng)民社會(huì)保障基本現(xiàn)狀

海南建省以后，經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展步伐不斷加快，尤其是近幾年“國(guó)際旅游島”戰(zhàn)略的提出，更是將“蠻荒之島”發(fā)展為現(xiàn)如今的“國(guó)際旅游之島”，城市化率也有相當(dāng)大的提高，據(jù)有關(guān)資料統(tǒng)計(jì)顯示，1978年海南省的城市化率為8.23%，而到了2004年，海南省的城市化率已經(jīng)提升到了40%左右，跟全國(guó)平均水平相比有近3.9個(gè)百分點(diǎn)的提高，在全國(guó)的城市化率排名中處于第13位，2007年及2013年，城市化水平分別為47.2%和53.6%，短短十來(lái)年時(shí)間，城市化水平有了相當(dāng)大的提高。海南省政府在《海南城鄉(xiāng)總體規(guī)劃》中提出到2020年海南城市化水平要有更大的提高，力爭(zhēng)達(dá)到60%以上。

海南這幾年大力開發(fā)旅游資源和經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，使得城市化水平進(jìn)一步提高，然而海南地理?xiàng)l件決定了海南耕地資源的有限性，也呈現(xiàn)出不斷減少的趨勢(shì)，隨之而來(lái)的是失地農(nóng)民數(shù)量的不斷增加。據(jù)相關(guān)統(tǒng)計(jì)資料，自2007年以來(lái)海南耕地和國(guó)家建設(shè)用地耕地占用每年都呈現(xiàn)大幅反向變化，耕地平均每年減少4527公頃，新增國(guó)家建設(shè)用地占用耕地約在3000—5000畝，建設(shè)項(xiàng)目用地也在不斷增加，截至2014年年底，已經(jīng)增加到4萬(wàn)多畝。以海口市府城鎮(zhèn)為例，在2011年之前的5年時(shí)間內(nèi)，全鎮(zhèn)約有18436畝農(nóng)民用地被八百多個(gè)組織征用或占用，直接導(dǎo)致全鎮(zhèn)很大一部分農(nóng)民失去或基本失去土地，這部分人群大約為30211 人。失地農(nóng)民的數(shù)量隨著耕地的不斷流失而大量增加。而從全省范圍來(lái)看，海南省失地農(nóng)民的數(shù)量已經(jīng)在2014年年底累計(jì)增加到 53萬(wàn)人之多，從目前的趨勢(shì)來(lái)看，在未來(lái)的很長(zhǎng)一段時(shí)間失地農(nóng)民的數(shù)量還將會(huì)以每年2萬(wàn)人以上的速度繼續(xù)增加。就全省范圍來(lái)看，從性別結(jié)構(gòu)、年齡構(gòu)成、文化程度以及技能水平等方面發(fā)現(xiàn)，大量失地農(nóng)民中，男女比例適中，中老年人居多，初中以下文化程度占比較大或無(wú)一技之長(zhǎng)等突出特點(diǎn)。

2 海南失地農(nóng)民社會(huì)保障面臨的主要問題

2.1 失地農(nóng)民的“四無(wú)”現(xiàn)象嚴(yán)重

近幾年海南的城市快速擴(kuò)張，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)加快，國(guó)際旅游島戰(zhàn)略的迅速推進(jìn)等因素給失地農(nóng)民造成了很大的影響，就失地農(nóng)民的社會(huì)保障來(lái)看，大量的良田和耕地被政府征收以后，出現(xiàn)了大量的突出問題，比如失地農(nóng)民的基本生活保障，失地農(nóng)民的就業(yè)等，這時(shí)候出現(xiàn)了大量失地農(nóng)民“無(wú)地可種、無(wú)班可上、社保無(wú)證、醫(yī)療無(wú)?！钡脑絹?lái)越嚴(yán)重的“四無(wú)”現(xiàn)象。

2.2 失地農(nóng)民處于非農(nóng)非市的尷尬境地

海南省政府規(guī)定將土地補(bǔ)償與失地農(nóng)民的社會(huì)保障緊密聯(lián)系起來(lái)，以農(nóng)村標(biāo)準(zhǔn)為依據(jù)進(jìn)行補(bǔ)償。例如，省政府2009年出臺(tái)的《海南省被征地農(nóng)民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)暫行辦法》中規(guī)定：“被征地農(nóng)民的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)三方面承擔(dān)，政府承擔(dān)50%，這部分按規(guī)定納入征地補(bǔ)償成本，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織承擔(dān)20%，這部分由土地補(bǔ)償費(fèi)中支付，農(nóng)民個(gè)人承擔(dān)30%，這部分安置補(bǔ)助費(fèi)中支付?！边@樣的分配方式和政策措施在實(shí)施過(guò)程中也出現(xiàn)了一定的問題，在財(cái)政壓力不斷增大的情況下地方政府表現(xiàn)往往也不積極，而個(gè)人和農(nóng)村集體組織往往也不愿意或沒有辦法按相應(yīng)的比例去參加這樣的保險(xiǎn)，最后的結(jié)果是沒辦法真正落實(shí)這樣的政策措施。

另一方面，很多失地農(nóng)民對(duì)被征50%以上土地才能參保的條件要求不太滿意。而省政府在2013年出臺(tái)的政策《海南省被征地農(nóng)民參加社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)辦法》對(duì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的條件等有相應(yīng)的改進(jìn)，可還是不盡如人意。

一是忽略了年滿16周歲尚處于學(xué)習(xí)階段的學(xué)生及16周歲以下的農(nóng)業(yè)人口等的補(bǔ)貼，該部分農(nóng)業(yè)人口也應(yīng)視為失地人員范疇，雖然這部分人暫時(shí)還不涉及養(yǎng)老費(fèi)用繳納問題，但他們的養(yǎng)老保障隨著土地的喪失也無(wú)法享受。

二是在養(yǎng)老繳費(fèi)補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)上不盡合理，他是參照農(nóng)村最低生活水平以征地當(dāng)期當(dāng)?shù)剞r(nóng)村居民月最低生活保障等為標(biāo)準(zhǔn)，而失地農(nóng)民失去土地以后已經(jīng)不再是農(nóng)民，他們的生活必須要市民化。最后，在繳費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)上還是將農(nóng)村和城市分開，這樣對(duì)海南城鎮(zhèn)化建設(shè)及國(guó)際旅游島戰(zhàn)略的推進(jìn)都有很大影響，是極其不利的。

2.3 征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)低、不到位

海南省政府目前對(duì)征地補(bǔ)償費(fèi)的組成有明確規(guī)定，大致由以下兩個(gè)部分構(gòu)成：

一是土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)，這兩項(xiàng)費(fèi)用的計(jì)算標(biāo)準(zhǔn)是征地統(tǒng)一年產(chǎn)值指標(biāo)。參照此標(biāo)準(zhǔn)，拿?？谑懈擎?zhèn)為例，其年產(chǎn)值為3154元/畝，按照26倍的綜合補(bǔ)償倍數(shù)，應(yīng)該獲得82004元/畝的征地補(bǔ)償費(fèi)。

二是征地青苗及地上附著物補(bǔ)償費(fèi)，按照海南征地青苗及地上附著物補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行。主要是將水稻這種常見的短期農(nóng)作物作為地上附著物，以此為補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，1615元/畝就是該補(bǔ)償價(jià)格。還是以?？谑懈擎?zhèn)為例，結(jié)合上面的82004元/畝的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)費(fèi)用計(jì)算，如果一個(gè)擁有6畝地農(nóng)戶的4個(gè)人組成的家庭，倘若這6畝地都是用來(lái)種植水稻，將獲得9690元青苗征地補(bǔ)償補(bǔ)償費(fèi)。加上前一項(xiàng)的征地補(bǔ)償費(fèi)，該農(nóng)戶一共可以獲得501714元的征地補(bǔ)償費(fèi)。

而據(jù)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局海南調(diào)查總隊(duì)抽樣調(diào)查資料顯示，2010年全省城鎮(zhèn)居民人均消費(fèi)支出達(dá)到10927元，僅靠補(bǔ)償費(fèi)維持生活更難以持久。在征用土地的過(guò)程中，土地征用、轉(zhuǎn)讓補(bǔ)償款不到位、拖欠農(nóng)民征地補(bǔ)償款的情況也時(shí)有發(fā)生。截至2008 年上半年，全省拖欠農(nóng)民征地補(bǔ)償款217宗、面積65370畝、金額1.9億元。如原瓊山區(qū)征用江東新區(qū)1萬(wàn)多畝土地，至2009年年底還拖欠征地補(bǔ)償款4319萬(wàn)元。

2.4 失地農(nóng)民就業(yè)難

就目前來(lái)看，很大一部分失地農(nóng)民都沒有經(jīng)過(guò)相應(yīng)的職業(yè)技能培訓(xùn)，他們的就業(yè)方式大都以餐飲娛樂、雜工、經(jīng)營(yíng)小攤小販甚至是臨時(shí)務(wù)工等形式，而真正能與企業(yè)簽訂正式的勞動(dòng)合同更是少之又少。造成失地農(nóng)民就業(yè)難的一個(gè)重要原因是大部分失地農(nóng)民學(xué)歷水平、文化素質(zhì)都不高。而且有一部分失地農(nóng)民還存在著一種舊思和就觀念，他們認(rèn)為“土地被國(guó)家沒收了，國(guó)家就要對(duì)自己負(fù)責(zé)到底”，這樣的思想觀念也嚴(yán)重影響了他們的就業(yè)；更有拿到征地補(bǔ)償款后的部分農(nóng)民心情特別高興，不知道如何使用這突如其來(lái)的“巨款”而隨意揮霍，任意投資，一段時(shí)間后就會(huì)更加貧困且影響其生活水平。

2.5 失地農(nóng)民生活水平有所下降

收入完全依靠農(nóng)業(yè)的這部分純農(nóng)業(yè)戶在土地被征用后他們的收入往往會(huì)相應(yīng)減少。因?yàn)樗麄冎皇且揽哭r(nóng)業(yè)生產(chǎn)來(lái)養(yǎng)家糊口，沒有任何其他的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，他們的耕地被征用后收入必然會(huì)相應(yīng)降低。而農(nóng)戶的土地被征用后獲得了一部分土地補(bǔ)償款，這在一定程度上可以提高農(nóng)民的生活水平和增加總體收入，但這并不是長(zhǎng)久之計(jì)。因?yàn)楣潭ǖ难a(bǔ)償費(fèi)終究會(huì)慢慢被消費(fèi)，這時(shí)候收入較低的這部分農(nóng)民由于失去土地沒有一技之長(zhǎng)又找不到工作，生活變得越來(lái)越困難，而且還要負(fù)擔(dān)子女教育費(fèi)、醫(yī)療衛(wèi)生費(fèi)以及養(yǎng)老等各項(xiàng)費(fèi)用，這會(huì)使他們的生活雪上加霜，變成新的失地農(nóng)民貧困戶。

3 完善海南失地農(nóng)民社會(huì)保障的措施

3.1 對(duì)失地農(nóng)民制定人性化的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)

2014年海南省政府調(diào)高了征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，在七月初批準(zhǔn)公布了《海南省征地統(tǒng)一年產(chǎn)值標(biāo)準(zhǔn)》和《海南省征地青苗及地上附著物補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)》。根據(jù)新旳征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，全省各地區(qū)征地土地補(bǔ)償費(fèi)用的幅度大概是42357元/畝—145600元/畝這樣的范圍內(nèi)。平均水平而言，全省的征地補(bǔ)償費(fèi)用大概為78768元/畝，大大超出了原來(lái)的執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)，超過(guò)幅度達(dá)68%。此次更新調(diào)整的短期農(nóng)作物、果樹、林木等三大類青苗補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)與原執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)相比，增幅在62%-75%之間。如水稻、花生、瓜類補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)分別由原來(lái)的1615元/畝、1800元/畝、2100元/畝提高到1663元/畝、1971元/畝、4300元/畝。成果期香蕉、模榔、蔡枝由原來(lái)的48元/株、160元/株、319元/株提高到75元/株、266元/株、352元/株。海南省施行新的征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)以后，征地農(nóng)民的合法權(quán)益得到了很大的保障。

3.2 完善失地農(nóng)民社會(huì)醫(yī)療保障和法律援助制度

老無(wú)所依是失地農(nóng)民的嘆息。從調(diào)研來(lái)看，失地農(nóng)民非常希望獲得政府的社會(huì)保障，由于各種各樣的原因失地農(nóng)民還不能完全實(shí)現(xiàn)就業(yè)，同時(shí)完全實(shí)現(xiàn)就業(yè)也是不符合市場(chǎng)規(guī)律是不現(xiàn)實(shí)的。所以對(duì)于失地農(nóng)民要建立完善的社會(huì)保障制度。

失地農(nóng)民擔(dān)心的“老無(wú)所依”來(lái)自兩個(gè)方面：

一是到?jīng)]有勞動(dòng)能力或年老時(shí)無(wú)法自己養(yǎng)活自己，

二是擔(dān)心生病的時(shí)候沒有醫(yī)療保障。針對(duì)這兩方面的問題措施有三點(diǎn)。

第一，要建立完善的基本生活保障制度，對(duì)于失地農(nóng)民中比較困難的農(nóng)戶要給予一定的最低生活保障，按月發(fā)放。

第二，要建立完善的社會(huì)保障與醫(yī)療保障制度。

第三，對(duì)于有條件的政府，可以考慮向失地農(nóng)民提供專用安置住房，讓失地農(nóng)民老有所居。

另外，還存在由于公共利益范圍不清，現(xiàn)行相關(guān)法律卻沒有清晰規(guī)定，有部分失地農(nóng)民對(duì)于政府征地補(bǔ)償行為沒有落實(shí)到位或者還在落實(shí)過(guò)程中的政策或做法有相當(dāng)大的不滿，自己的養(yǎng)老、醫(yī)療、下一代的教育問題等利益得不到保障，還有在征地過(guò)程中存在的不合理現(xiàn)象，并且把這種不滿擴(kuò)散到各個(gè)方面，一律歸結(jié)為是政府沒有維護(hù)失地農(nóng)民的正當(dāng)權(quán)益。所以政府應(yīng)當(dāng)設(shè)置專門的法律援助部門，對(duì)失地農(nóng)民的權(quán)益進(jìn)行合理合法的維護(hù)，不僅可以幫助失地農(nóng)民，還為政府與失地農(nóng)民之間架起了一座溝通的橋梁，讓政府有渠道澄清失地農(nóng)民對(duì)政府、政策的某些盲點(diǎn)與誤解，直接與失地農(nóng)民對(duì)話。

3.3 促進(jìn)第三產(chǎn)業(yè)發(fā)展，鼓勵(lì)發(fā)展鄉(xiāng)村工業(yè)

第三產(chǎn)業(yè)包括生產(chǎn)性和生活性服務(wù)業(yè)等，主要以生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)為主。它能夠不斷獲得新的資本，因而能不斷擴(kuò)大生產(chǎn)，規(guī)模并吸收勞動(dòng)就業(yè)。大量農(nóng)業(yè)剩余勞動(dòng)力使工業(yè)部門能以較低工資雇用勞動(dòng)力就業(yè)，從而現(xiàn)代工業(yè)得以在低成本、高利潤(rùn)、高積累條件下快速發(fā)展。20世紀(jì)中后期，許多發(fā)展中國(guó)家，尤其是東亞國(guó)家，鄉(xiāng)村工業(yè)得到了飛速發(fā)展，成為鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)中的一支重要力量。鄉(xiāng)村工業(yè)通過(guò)其聚集功能推動(dòng)了小城鎮(zhèn)建設(shè)，并且改善農(nóng)民的生活環(huán)境，提高農(nóng)民素質(zhì)，為鄉(xiāng)村城市化、現(xiàn)代化鋪平了道路。

推動(dòng)第三產(chǎn)業(yè)發(fā)展是實(shí)現(xiàn)海南經(jīng)濟(jì)發(fā)展，提高海南綜合能力的重要著力點(diǎn)。特別在海南島作為國(guó)際旅游島，作為中國(guó)改革創(chuàng)新的實(shí)驗(yàn)區(qū)，建設(shè)成為世界一流的海島休閑度假勝地，國(guó)家給予了海南島一系列優(yōu)惠政策。海南的第三產(chǎn)業(yè)能夠在發(fā)展過(guò)程中自覺產(chǎn)生大量的就業(yè)崗位，政府可以加強(qiáng)對(duì)失地農(nóng)民的就業(yè)培訓(xùn)，讓失地農(nóng)民適應(yīng)第三產(chǎn)業(yè)中的崗位。這不僅能解決失地農(nóng)民的就業(yè)問題，還可以讓失地農(nóng)民就地上崗，不用背井離鄉(xiāng)。同時(shí)也解決了海南省第三產(chǎn)業(yè)在發(fā)展過(guò)程中用工荒的局面。

4 總結(jié)

伴隨著國(guó)際旅游島建設(shè)步伐的逐步推進(jìn)，海南經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)迅速，城市化進(jìn)程快速推進(jìn)，必須保障大量失地農(nóng)民的各項(xiàng)權(quán)益，不僅能夠快速提升農(nóng)民生活質(zhì)量，而且更能提升國(guó)際旅游島建設(shè)的內(nèi)部動(dòng)力，同時(shí)為國(guó)家整體經(jīng)濟(jì)穩(wěn)步發(fā)展做出巨大貢獻(xiàn)，也將惠澤億萬(wàn)中國(guó)農(nóng)民。

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基金項(xiàng)目：

海南省哲學(xué)社會(huì)科學(xué)規(guī)劃課題，No：HNSK（QN）15-20。

作者簡(jiǎn)介：

王林（1981—），男，貴州思南人，碩士，講師，研究方向：人力資源管理，勞動(dòng)保障。