政策之源

陳秀娟

研究全球典型新能源汽車市場(chǎng)政策，對(duì)我國(guó)電動(dòng)汽車產(chǎn)業(yè)發(fā)展起著推動(dòng)作用

2015年，我國(guó)電動(dòng)汽車迎來了初期爆發(fā)式增長(zhǎng)。對(duì)此，業(yè)內(nèi)的共識(shí)便是：這主要得益于國(guó)家及地方各級(jí)政府在政策上的大力扶持。然而，在國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心企業(yè)所副所長(zhǎng)張永偉看來，在實(shí)際運(yùn)用中，政策運(yùn)用不當(dāng)便會(huì)成為電動(dòng)汽車發(fā)展過程中的一把“雙刃劍”。

在這樣的大背景下，汲取世界上其他國(guó)家電動(dòng)汽車政策優(yōu)勢(shì)，結(jié)合中國(guó)自身政策優(yōu)勢(shì)，對(duì)中國(guó)電動(dòng)汽車發(fā)展起著至關(guān)重要的作用。

2016年1月7日，中國(guó)電動(dòng)汽車百人會(huì)召開了《新能源汽車政策工具包解析》發(fā)布會(huì)。據(jù)介紹，《新能源汽車政策工具包解析》是中國(guó)電動(dòng)汽車百人會(huì)2015年九大研究課題之一，該課題對(duì)全球新能源汽車主要市場(chǎng)（中國(guó)、美國(guó)、歐洲、日本）的新能源汽車政策進(jìn)行了梳理，匯總集成全球新能源汽車政策工具包大全，并基于中、美、歐、日新能源汽車的產(chǎn)業(yè)發(fā)展情況，對(duì)其各自的工具包使用情況進(jìn)行介紹，分析這些政策在全球重點(diǎn)城市的實(shí)施情況及效果，對(duì)下一階段我國(guó)新能源汽車政策的制定提出相應(yīng)建議。

對(duì)此，張永偉表示，“過去我們對(duì)政策的認(rèn)識(shí)存在誤區(qū)，在實(shí)踐當(dāng)中也產(chǎn)生了一些不良效果。希望通過該課題研究，找到其他國(guó)家的亮點(diǎn)政策，為我所用，”以期更好地推動(dòng)國(guó)內(nèi)電動(dòng)汽車產(chǎn)業(yè)發(fā)展。

那么，通過該課題的研究，在全球典型新能源汽車市場(chǎng)都有著怎樣的政策特點(diǎn)？這些特點(diǎn)對(duì)我國(guó)的政策制定又有著怎樣的啟示？

在中國(guó)：亟須轉(zhuǎn)換機(jī)制

據(jù)中國(guó)電動(dòng)汽車百人會(huì)研究咨詢部副主任張娟介紹，全球范圍內(nèi)新能源汽車產(chǎn)業(yè)政策可分為生產(chǎn)類、購置類、使用類和基礎(chǔ)設(shè)施類四大類別。我國(guó)的新能源汽車推廣政策主要集中在購置類和使用類上，涉及到生產(chǎn)類和基礎(chǔ)設(shè)施類較少，而在激勵(lì)工具方面，貨幣類政策數(shù)量占絕大多數(shù)。

通過對(duì)我國(guó)從2009年開始示范推廣新能源汽車的90個(gè)示范城市進(jìn)行分析，課題組發(fā)現(xiàn)，新能源汽車推廣政策較多且較為多元化的城市，主要集中在華東地區(qū)，包括北京和杭州以及珠三角的部分城市。而對(duì)我國(guó)新能源乘用車銷量影響較大政策，依次是購置類、基礎(chǔ)設(shè)施類和使用類。其中，限購政策、公共充電樁管理系統(tǒng)相關(guān)政策、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的直通窗口相關(guān)政策、電池回收利用補(bǔ)貼政策、不限行政策最為重要，其中僅有電池回收利用補(bǔ)貼政策為貨幣類政策。由此也可以看出，貨幣類政策并不是影響新能源乘用車銷量的主要因素。

另外，課題組通過分析，發(fā)現(xiàn)現(xiàn)階段我國(guó)的新能源汽車市場(chǎng)過于依賴政策的扶持和推廣，而市場(chǎng)的調(diào)節(jié)作用并沒有體現(xiàn)出來。

近幾年來，“加大補(bǔ)貼力度”被視為我國(guó)新能源汽車產(chǎn)業(yè)發(fā)展最重要的手段，甚至認(rèn)為補(bǔ)貼越多，產(chǎn)業(yè)就會(huì)發(fā)展越快。然而，張永偉則認(rèn)為，補(bǔ)貼是一把雙刃劍，特別是直接貨幣化的資助補(bǔ)貼是把雙刃劍。“在產(chǎn)業(yè)發(fā)展初期，可以打開市場(chǎng)。但當(dāng)產(chǎn)業(yè)進(jìn)一步發(fā)展后，如果相應(yīng)補(bǔ)貼退坡期間，沒有其他非貨幣化的政策銜接，也將影響新能源汽車產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。財(cái)政補(bǔ)貼政策必須要有良好的轉(zhuǎn)換機(jī)制?！彼f道。

張永偉坦言，我國(guó)的新能源汽車產(chǎn)業(yè)相關(guān)政策也存在一定的短板。如政策的協(xié)同性仍然存在一定的問題。我國(guó)出臺(tái)的新能源汽車產(chǎn)業(yè)相關(guān)政策多為生產(chǎn)側(cè)政策，而在與應(yīng)用側(cè)政策相互協(xié)同方面仍然存在欠缺。他以充電樁舉例，如果新能源汽車的生產(chǎn)、交通、電力、信息等主管部門能夠協(xié)同聯(lián)動(dòng)，充電樁的問題就能夠得到更好地解決，這也將實(shí)現(xiàn)新能源汽車推廣工作的進(jìn)一步推進(jìn)。

對(duì)此，張永偉進(jìn)一步解釋：實(shí)際上，過去電動(dòng)汽車扶植政策主要圍繞“造車”展開。但當(dāng)電動(dòng)汽車真正上路后，如何讓車主更加便捷地“用車”成為這一階段的政策研究重點(diǎn)。正是由于電動(dòng)汽車在不同發(fā)展階段所需要的配套政策并不相同，所以產(chǎn)業(yè)亟須必要的政策轉(zhuǎn)換機(jī)制?！拔覈?guó)政策調(diào)整的相應(yīng)機(jī)制仍然欠缺。如果對(duì)某些政策過于依賴，當(dāng)政策調(diào)整或新政出臺(tái)時(shí)，政策間的協(xié)調(diào)壓力將會(huì)變大，這也將影響到整個(gè)新能源汽車產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。”他說道。

對(duì)此，張娟也表示，在新能源汽車推廣前期，限購政策極大地推動(dòng)了我國(guó)新能源汽車的推廣；公共充電樁管理系統(tǒng)與基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的直通窗口等政策為各方提供更好的服務(wù)，不限號(hào)出行為車主提供更加便利的出行，因此也促進(jìn)了新能源汽車的銷量增長(zhǎng)。而電池回收利用補(bǔ)貼政策完善了新能源汽車產(chǎn)業(yè)鏈布局，也是一種較為全面和完善的扶持政策。

而對(duì)于購置補(bǔ)貼這一塊，張娟表示，購置補(bǔ)貼與新能源汽車銷量并沒有較強(qiáng)的相關(guān)性。造成這一現(xiàn)象主要在于，首先，汽車的總體價(jià)格才是消費(fèi)者決定是否購買新能源汽車的決定性因素，而盡管我國(guó)的新能源汽車購置補(bǔ)貼額度很大，但扣除補(bǔ)貼后，新能源汽車價(jià)格與傳統(tǒng)燃油車價(jià)格仍有較大差距。其次，由于目前我國(guó)新能源汽車市場(chǎng)已經(jīng)進(jìn)入示范推廣期，補(bǔ)貼對(duì)于新能源汽車市場(chǎng)的刺激遠(yuǎn)不如之前的市場(chǎng)導(dǎo)入期，因此，現(xiàn)階段購置補(bǔ)貼對(duì)于擴(kuò)大新能源汽車推廣的作用有限。

此外，課題組還認(rèn)為，各地在政策制定上應(yīng)該加強(qiáng)全產(chǎn)業(yè)鏈政策的支持力度，特別是基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域和技術(shù)研發(fā)領(lǐng)域，以推動(dòng)我國(guó)新能源汽車推廣工作更好地進(jìn)行。

在美國(guó)：最佳經(jīng)驗(yàn)漸顯

據(jù)張娟介紹，美國(guó)的電動(dòng)車鼓勵(lì)政策尤為多種多樣，不僅是聯(lián)邦政府，許多州政府、地方政府、電力公司和汽車制造商也都在促進(jìn)民眾認(rèn)識(shí)和購買先進(jìn)的電動(dòng)汽車并輔以必要的管理、充電基礎(chǔ)設(shè)施和財(cái)政支持。

課題組從不同層面對(duì)美國(guó)在降低電動(dòng)車成本和促進(jìn)電動(dòng)車銷售方面的政策措施的影響作用進(jìn)行評(píng)估，對(duì)比了2013年和2014年美國(guó)國(guó)家及各城市通過電動(dòng)車銷售鼓勵(lì)措施為消費(fèi)者帶來的貨幣化總收益。數(shù)據(jù)顯示如圖一：

2014年各州和美國(guó)25個(gè)人口最多的城市電動(dòng)車鼓勵(lì)政策為電動(dòng)車消費(fèi)者帶來的收益匯總和對(duì)比通過本次研究，課題組得出了以下幾個(gè)結(jié)論：

第一，州級(jí)和城市級(jí)電動(dòng)車鼓勵(lì)措施在降低電動(dòng)車實(shí)際購買和使用成本方面起著重要的前期作用。部分州和城市實(shí)施了大量電動(dòng)車鼓勵(lì)措施，包括加利福尼亞州（舊金山、洛杉磯、圣地亞哥）、佐治亞州（亞特蘭大）、俄勒岡州（波特蘭）和華盛頓州（西雅圖），其電動(dòng)車銷售份額大約是全國(guó)平均水平的2?3倍。通過統(tǒng)計(jì)回歸發(fā)現(xiàn)，消費(fèi)者從鼓勵(lì)措施中獲得的貨幣化總收益與BEV銷量是明顯呈正向關(guān)聯(lián)的。這些發(fā)現(xiàn)表明今后在鼓勵(lì)電動(dòng)車銷售方面，切實(shí)降低電動(dòng)車購車和用車的總成本才是行之有效的鼓勵(lì)措施。

第二，適當(dāng)?shù)恼咴O(shè)計(jì)和城市發(fā)展戰(zhàn)略能夠更加有效地促進(jìn)電動(dòng)車銷售。由于政策設(shè)計(jì)上的不同，同類型的電動(dòng)車政策也可能會(huì)產(chǎn)生不同的收益。就直接補(bǔ)貼而言，直接提供簡(jiǎn)單的稅務(wù)信用額或在購車時(shí)返現(xiàn)能夠更明顯地吸引消費(fèi)者。例如為電動(dòng)車提供拼車專用車道使用權(quán)，將交通流量很大的車道指定為拼車專用車道，就會(huì)讓那些希望避免嚴(yán)重交通擁堵的電動(dòng)車車主獲得更大的收益。另外，在大部分城市，公用基礎(chǔ)設(shè)施便利程度也都與電動(dòng)車的使用率呈正向關(guān)聯(lián)，說明投資公用充電基礎(chǔ)設(shè)施是非常有效的投資，比投資直接鼓勵(lì)措施更好，特別是從城市層面來講。

第三，推進(jìn)電動(dòng)車的最佳實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)正逐漸浮出水面。電動(dòng)車推進(jìn)方面的先驅(qū)為其他州和城市提供了大量參考經(jīng)驗(yàn)。消費(fèi)者鼓勵(lì)措施、電動(dòng)車充電基礎(chǔ)設(shè)施、車型選擇范圍和各城市推進(jìn)電動(dòng)車認(rèn)知程度的措施都與推進(jìn)電動(dòng)車發(fā)展呈正向關(guān)聯(lián)。在加州的城市中，電動(dòng)車消費(fèi)者從加州的車輛和燃料政策、長(zhǎng)期消費(fèi)者鼓勵(lì)措施以及城市層面實(shí)施的推進(jìn)措施中獲得了收益。而這所帶來的成效就是加州的電動(dòng)車使用率一直高于美國(guó)的平均水平。這一分析定量支持了傳統(tǒng)的“生態(tài)系統(tǒng)模式”的智慧，所有相關(guān)方——各州、地方、公眾和私人都為早期電動(dòng)車市場(chǎng)的成長(zhǎng)起到了關(guān)鍵作用和重大影響。

第四，城市是政府、汽車行業(yè)、電力公司和鼓勵(lì)政策合作的關(guān)鍵點(diǎn)。即使是同一個(gè)州的城市，電動(dòng)車市場(chǎng)發(fā)展進(jìn)程也有所差異。一些關(guān)鍵鼓勵(lì)措施的收益，比如拼車專用車道使用權(quán)和使用公用充電裝置，通常都會(huì)在城市層面體現(xiàn)出來，即便鼓勵(lì)措施是從州級(jí)層面提供的。各城市可以更主動(dòng)地和州級(jí)以及聯(lián)邦管理部門合作（為了增加和優(yōu)先獲得公眾資金支持），和非盈利團(tuán)體合作（為了擴(kuò)大影響范圍和支持改進(jìn)政策），和供電企業(yè)合作（為了共同推進(jìn)和鼓勵(lì)電動(dòng)車），和當(dāng)?shù)厣虡I(yè)企業(yè)合作（為了在工作場(chǎng)所建設(shè)充電基礎(chǔ)設(shè)施）以及和車輛生產(chǎn)企業(yè)合作（為了增加車型選擇范圍以及加強(qiáng)市場(chǎng)和服務(wù)范圍），從而將多方面的努力結(jié)合到一起。

在日本：偏向燃料電池車

據(jù)張娟介紹，近年來，日本對(duì)于新一代汽車的投入力度逐漸加大，并制定了面向未來的《新一代汽車戰(zhàn)略2010》。以此戰(zhàn)略為前提，日本政府經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)省和國(guó)土交通省等相關(guān)部門制定了一系列的財(cái)稅和非財(cái)稅政策，大力推動(dòng)新一代汽車的普及、基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)以及新一代汽車社會(huì)的構(gòu)筑。在日本，新一代汽車包括混合動(dòng)力車（HEV）、純電動(dòng)車（EV）、插電式混合動(dòng)力車（PHEV）、燃料電池車（FCV）、清潔柴油車（CDV），以及天然氣車（CNG）等低排量、低能耗車型。日本沒有節(jié)能汽車（如HEV）和新能源汽車（如EV、PHEV、FCV）的政策區(qū)分。

課題組研究發(fā)現(xiàn)：在財(cái)稅政策上，日本政府針對(duì)新能源汽車的購置和使用、充電站和加氫站等基礎(chǔ)設(shè)施的普及，先后出臺(tái)了一系列財(cái)稅政策。經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)省先后實(shí)施了“環(huán)保車補(bǔ)貼”、“清潔能源汽車導(dǎo)入補(bǔ)貼”、“充電設(shè)施補(bǔ)貼”、“加氫設(shè)備補(bǔ)貼”，以及“綠色稅制”和“環(huán)保車減稅”等新財(cái)稅政策。此外，還在18個(gè)地區(qū)設(shè)立了“EV/PHEV城市”示范區(qū)，以示范城市的方式推廣新能源汽車的范本。日本各地方政府也分別對(duì)新一代汽車給予適當(dāng)?shù)恼哐a(bǔ)貼。

然而，由于EV/PHEV在充電時(shí)間、續(xù)航里程等方面依然存在技術(shù)瓶頸，銷量一直徘徊不前。2014年12月，豐田的首款燃料電池車Mirai（未來號(hào)）率先上市，領(lǐng)跑全球FCV，其前期市場(chǎng)表現(xiàn)顯示出強(qiáng)勁態(tài)勢(shì)。在2014年6月，日本政府公布了《氫/燃料電池戰(zhàn)略規(guī)劃》，提出全力打造“氫社會(huì)”的新能源戰(zhàn)略，政府的政策重點(diǎn)也開始從EV/PHEV等電動(dòng)汽車系向燃料電池車轉(zhuǎn)移。FCV將是日本新能源汽車發(fā)展的戰(zhàn)略重點(diǎn)，其市場(chǎng)潛力或?qū)⒋笥贓V/PHEV等電動(dòng)汽車。

在歐洲：以財(cái)稅激勵(lì)為主

對(duì)于歐洲的政策情況，課題組通過對(duì)德國(guó)、法國(guó)、英國(guó)、荷蘭、挪威五個(gè)國(guó)家的政策情況和效果進(jìn)行了分別的評(píng)述及五國(guó)中重點(diǎn)城市案例分析。通過這五個(gè)國(guó)家及財(cái)稅激勵(lì)的量化評(píng)估與新能源汽車市場(chǎng)份額的對(duì)比，探索各國(guó)激勵(lì)政策的特色和對(duì)新能源乘用車銷量的影響。相關(guān)數(shù)據(jù)見圖二：

歐洲五國(guó)十城電動(dòng)汽車財(cái)稅激勵(lì)政策與充電樁密度及新車市場(chǎng)份額

課題組通過研究，得出以下結(jié)論：

第一，財(cái)稅激勵(lì)是目前歐洲電動(dòng)汽車的推動(dòng)最重要的因素，激勵(lì)水平越高的國(guó)家和城市，其電動(dòng)化進(jìn)展越成功。單獨(dú)的財(cái)稅激勵(lì)還不足以保障電動(dòng)汽車的采用，需要不斷采取措施來創(chuàng)造消費(fèi)者的認(rèn)知，例如建立電動(dòng)汽車共享平臺(tái)、公共領(lǐng)域引入電動(dòng)汽車以及其他針對(duì)消費(fèi)者的宣傳活動(dòng)等。這些措施在提高電動(dòng)汽車的認(rèn)可度上很普遍也十分有效。

第二，充電基礎(chǔ)設(shè)施的便利性是電動(dòng)汽車發(fā)展的先決條件，可以有效克服里程焦慮。研究發(fā)現(xiàn)，充電基礎(chǔ)設(shè)施越密集的國(guó)家和地區(qū)，電動(dòng)汽車市場(chǎng)占有率越高。

第三，通過實(shí)施強(qiáng)有力的國(guó)家層面的政策或戰(zhàn)略，政府可以保證電動(dòng)汽車激勵(lì)政策之間的內(nèi)聚力。地區(qū)和城市級(jí)政策作為國(guó)家政策的補(bǔ)充，可以更加適應(yīng)當(dāng)?shù)氐膶?shí)際需求。

第四，在政策設(shè)計(jì)時(shí)，政府需要考慮財(cái)政的可持續(xù)性，因?yàn)榉€(wěn)定的激勵(lì)及有保障的資金支持標(biāo)志著對(duì)電動(dòng)汽車長(zhǎng)期的支持。交叉補(bǔ)貼被認(rèn)為是財(cái)政可持續(xù)性的一個(gè)潛在的解決方案。

通過對(duì)中、美、歐、日新能源汽車市場(chǎng)政策的梳理，發(fā)現(xiàn)目前國(guó)內(nèi)外主要通過貨幣類激勵(lì)推動(dòng)新能源汽車的發(fā)展；且激勵(lì)工具主要集中在購置和使用環(huán)節(jié)，在生產(chǎn)研發(fā)以及基礎(chǔ)設(shè)施方面的激勵(lì)工具種類相對(duì)較少。當(dāng)然，這也和四個(gè)環(huán)節(jié)本身的特點(diǎn)有關(guān)，在購置和使用環(huán)節(jié)，可以激勵(lì)的點(diǎn)相對(duì)于生產(chǎn)研發(fā)及基礎(chǔ)設(shè)施來說，比較靈活。

對(duì)此，張永偉認(rèn)為，在美國(guó)，最具吸引力的政策是碳排放方面的相關(guān)政策。該政策可能是未來產(chǎn)業(yè)政策研究的又一重點(diǎn)。而日本政府技術(shù)路線方面的選擇機(jī)制，也值得我們學(xué)習(xí)和借鑒，“能夠基于市場(chǎng)判斷的技術(shù)路線和產(chǎn)業(yè)化路線風(fēng)險(xiǎn)就偏低一點(diǎn)”。

另一方面，從市場(chǎng)驅(qū)動(dòng)的角度上講，新能源汽車前期市場(chǎng)較小，政府大力促進(jìn)新能源汽車的銷售，并完善車輛使用環(huán)境，將反過來推動(dòng)企業(yè)的生產(chǎn)研發(fā)，從這個(gè)角度上講，目前大量的工具集中于車輛的購置和使用階段，符合新能源汽車推廣應(yīng)用的階段性需求。但是，新能源汽車的推廣使用，必須依靠更為完善的充換電基礎(chǔ)設(shè)施的布局，而目前從全球看，在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)運(yùn)營(yíng)上的激勵(lì)工具相對(duì)于車輛端的激勵(lì)還不夠。