中小型水電站采用委托制建設(shè)管理模式的實(shí)踐與思考

【摘要】本文作者從理論與實(shí)踐兩方面對國內(nèi)目前水電站建設(shè)管理中采用的委托制建設(shè)管理模式進(jìn)行了較系統(tǒng)的分析和總結(jié)，并根據(jù)項(xiàng)目管理的發(fā)展趨勢提出了目前我國水電站項(xiàng)目管理工作應(yīng)該努力的方向。從而有利于加快我國中小型水電站建設(shè)管理發(fā)展的步伐，使我國的水利水電市場培育發(fā)展得更加完善。

【關(guān)鍵詞】中小型；水電站；建設(shè)管理；業(yè)主委托制；實(shí)踐

隨著近年來我國水利水電等基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目建設(shè)力度的不斷加大，投資規(guī)模迅速擴(kuò)大，投資方管理力量不足等問題日益突出，在中小型水電站工程建設(shè)中推行建設(shè)管理委托制，不僅可以有效地保證工程質(zhì)量，提高投資效益，杜絕建筑工程中的腐敗現(xiàn)象，而且對利用社會化專業(yè)機(jī)構(gòu)管理水平，從源頭上解決投資管理過程中的約束軟化、項(xiàng)目業(yè)主單位投資風(fēng)險(xiǎn)防范機(jī)制缺失等問題，都具有重大的意義。

目前，國內(nèi)水利水電工程建設(shè)管理模式大多還都屬于傳統(tǒng)型，即基本上延續(xù)了計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期“投資、建設(shè)、管理、使用”混為一體的集中管理模式。隨著我國投融資體制改革深入和投資多元化的進(jìn)一步推進(jìn)，傳統(tǒng)型的管理模式已不能適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)及社會發(fā)展的要求。本文對建設(shè)管理委托制管理模式在中小型水電站的建設(shè)階段實(shí)踐效果及應(yīng)注意的問題進(jìn)行了總結(jié)分析，提出了相應(yīng)對策，以便建設(shè)管理委托制模式能更快更好地在國內(nèi)大中型水電項(xiàng)目建設(shè)中應(yīng)用和推廣。

1、工程建設(shè)管理委托制的組織模式實(shí)踐

1.1 項(xiàng)目背景資料

某水利樞紐工程位于新疆阿勒泰地區(qū)，控制流域面積6056km2設(shè)計(jì)采用庫壩式開發(fā)方式，總庫容為2.32億m3，混凝土面板堆石壩，最大壩高140.3m，水電站裝機(jī)容量16萬kw。該項(xiàng)目主要任務(wù)是發(fā)電，樞紐工程由：攔河壩、左岸泄洪、引水發(fā)電建筑物及壩后岸邊式地面廠房等主要建筑物組成，屬大（2）型Ⅱ等工程。發(fā)電引水洞采用“一洞四機(jī)”供水型式，引水流量增加到167立方米每秒，地面廠房內(nèi)布置4臺機(jī)組，保證出力19.22MW，多年平均年發(fā)電量5.24億kw.h。工程施工工期為52個(gè)月，總投資為11.69億元。

投資單位采用業(yè)主委托制建設(shè)管理的模式，項(xiàng)目建設(shè)階段的建設(shè)管理委托系統(tǒng)內(nèi)有資質(zhì)的項(xiàng)目管理公司承擔(dān)建設(shè)管理任務(wù)。該工程于2009年6月份開工建設(shè)，2013年底建成首臺機(jī)組并網(wǎng)發(fā)電。

1.2 系統(tǒng)內(nèi)首次采用建設(shè)管理委托制模式

筆者所在公司作為投資方，是大型國有經(jīng)營性的發(fā)電公司，在疆內(nèi)各地投資開發(fā)的水、風(fēng)、光等電站項(xiàng)目較多，較分散。為了解決項(xiàng)目分散管理所帶來的人員不平衡和管理資源的浪費(fèi)，實(shí)現(xiàn)專業(yè)工程管理人才和先進(jìn)的管理資源在整個(gè)集團(tuán)系統(tǒng)內(nèi)的合理配置和共享，該項(xiàng)目借鑒國際國內(nèi)先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，在全國電力建設(shè)項(xiàng)目中創(chuàng)新性地采用工程建設(shè)委托管理的模式，項(xiàng)目的建設(shè)管理通過市場化的方式運(yùn)作，工程建設(shè)階段的建設(shè)管理工作，由投資方與項(xiàng)目管理公司簽訂委托管理合同的方式，確定了項(xiàng)目管理公司的職責(zé)和權(quán)限，明確了業(yè)主方和項(xiàng)目管理公司各自應(yīng)該承擔(dān)的責(zé)任。

2009年6月，項(xiàng)目管理公司根據(jù)委托合同在項(xiàng)目所在地派駐項(xiàng)目公司領(lǐng)導(dǎo)班子，抽調(diào)專業(yè)人員50余人，組建了專業(yè)化的項(xiàng)目管理公司，在建設(shè)期內(nèi)，代行業(yè)主方的建設(shè)管理職能。而建設(shè)階段，投資方僅派駐現(xiàn)場6人，成立綜合管理部和財(cái)務(wù)管理部，負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)地方政府相關(guān)的移民征地、稅務(wù)等問題；負(fù)責(zé)銀行貸款及按合同審批、支付工程建設(shè)各方所需的資金。2013年底，工程建成投產(chǎn)發(fā)電后，項(xiàng)目管理公司根據(jù)合同完成情況，管理人員逐步撤出，由業(yè)主方組建運(yùn)營隊(duì)伍分批進(jìn)場，電站轉(zhuǎn)入運(yùn)營管理階段。

2、順利實(shí)現(xiàn)建設(shè)管理目標(biāo)，建設(shè)管理委托制值得推廣

隨著發(fā)電市場的開放，電廠投資主體多元化和產(chǎn)權(quán)多元化的進(jìn)程加快，將水電站資產(chǎn)的所有權(quán)與建設(shè)經(jīng)營權(quán)分開，開始成為一種選擇。同時(shí)，電源建設(shè)的迅猛發(fā)展，大量的新建水電站項(xiàng)目由于缺乏建設(shè)生產(chǎn)管理人員和技術(shù)骨干，開始尋找專業(yè)公司合作。上述背景，催生出了“委托建設(shè)、委托運(yùn)營”這種新的管理模式。

2.1 “自留地”與“責(zé)任田”分明，有利于專業(yè)化管理。

委（受）托雙方承擔(dān)的工作各有側(cè)重，業(yè)主方可充分發(fā)揮其掌握經(jīng)營自主權(quán)、掌控資金和良好公共關(guān)系等優(yōu)勢做好電站的資產(chǎn)經(jīng)營管理工作，能集中精力種好“自留地”；而建設(shè)管理公司和運(yùn)營公司則充分發(fā)揮其建設(shè)生產(chǎn)管理和運(yùn)行維護(hù)技能優(yōu)勢，做好電站工程建設(shè)、安全生產(chǎn)、經(jīng)濟(jì)運(yùn)行，以優(yōu)良的業(yè)績完成建設(shè)管理生產(chǎn)工作，能駕輕就熟種好“責(zé)任田”。

2.2 實(shí)施“小業(yè)主、大委托”方式，值得推廣

水電站項(xiàng)目建設(shè)管理實(shí)施委托管理制模式后，項(xiàng)目管理公司、運(yùn)營方和業(yè)主方能減少管理重疊和機(jī)構(gòu)、人員設(shè)置，有利于提高工作效率、控制管理成本，真正集中精力發(fā)揮各自優(yōu)勢。

該電站從開工建設(shè)到投產(chǎn)發(fā)電，工程建設(shè)期的安全生產(chǎn)、質(zhì)量、工期、造價(jià)等建設(shè)目標(biāo)都較好地實(shí)現(xiàn)了集團(tuán)公司的控制目標(biāo)，在整個(gè)建設(shè)期內(nèi)，由項(xiàng)目管理公司按照精干高效的原則組建一個(gè)經(jīng)營管理班子，建立和完善有關(guān)工程項(xiàng)目管理的各項(xiàng)制度、程序、標(biāo)準(zhǔn)和管理流程，項(xiàng)目管理比較規(guī)范，工程建設(shè)主要指標(biāo)均創(chuàng)造了全國同類型電站的最好水平。

推行電站建設(shè)項(xiàng)目委托管理是工程管理理念的創(chuàng)新，它改變了傳統(tǒng)建設(shè)管理模式中，每新建電站項(xiàng)目都要臨時(shí)抽調(diào)人員、組建項(xiàng)目班子進(jìn)行管理的做法，克服了各個(gè)工程建設(shè)管理人員老是處于邊工作、邊熟悉、邊培養(yǎng)和工程干完成冗員的弊端。

推而廣之，在實(shí)踐工作中不斷總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，不斷提高工程建設(shè)管理水平，在項(xiàng)目的建設(shè)、電廠的運(yùn)行、檢修和后勤服務(wù)等均可通過市場化的方式，以合同方式委托專業(yè)公司承擔(dān)，實(shí)施工程建設(shè)委托管理是工程管理加快實(shí)現(xiàn)專業(yè)化、標(biāo)準(zhǔn)化、規(guī)范化、現(xiàn)代化和國際化的有效途徑，也是加快電力建設(shè)，促進(jìn)發(fā)展的需要。

3、工程項(xiàng)目建設(shè)管理委托制的產(chǎn)生和發(fā)展

3.1 建設(shè)管理委托制產(chǎn)生的背景。

工程項(xiàng)目委托管理是國際通行的工程建設(shè)組織管理模式之一，在該模式下，從事工程項(xiàng)目管理的企業(yè)受業(yè)主委托，按照合同約定，代表業(yè)主對工程項(xiàng)目的組織實(shí)施進(jìn)行全過程或若干階段的管理和服務(wù).其主要方式有項(xiàng)目管理服務(wù)和項(xiàng)目管理承包。此外，政府投資工程項(xiàng)目實(shí)行這種方式之后，實(shí)現(xiàn)了建設(shè)管理和監(jiān)督的分離，對防止工程建設(shè)領(lǐng)域的腐敗也起到了積極的作用。

3.2 工程項(xiàng)目建設(shè)管理委托制在國外的發(fā)展。

建設(shè)工程項(xiàng)目管理模式與一個(gè)國家的經(jīng)濟(jì)體制、市場的發(fā)展程度和投融資主體密不可分。經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)國家的市場化、私有化程度較高，建設(shè)項(xiàng)目包括許多水電站、市政工程、高層建筑等大型項(xiàng)目，是由私人作為投資主體。加之發(fā)達(dá)國家建筑市場的法律法規(guī)體系較為完善，中介機(jī)構(gòu)較成熟，專業(yè)咨詢服務(wù)多，內(nèi)容全、信用好；建筑業(yè)的工程保險(xiǎn)、擔(dān)保體制非常健全。在這種環(huán)境下，業(yè)主的投資和質(zhì)量目標(biāo)的風(fēng)險(xiǎn)大大降低。因此，在不同的工程階段，業(yè)主可以委托不同的專業(yè)項(xiàng)目管理公司，協(xié)助自己做好項(xiàng)目的一體化管理。

國外對項(xiàng)目管理模式的研究主要從項(xiàng)目的承發(fā)包模式出發(fā)，發(fā)展不同的管理模式，以改善項(xiàng)目的投資、質(zhì)量和進(jìn)度目標(biāo)?？傮w來說，國外的業(yè)主項(xiàng)目管理普遍采用“委托管理”的原則，業(yè)主的項(xiàng)目管理組織是弱勢引導(dǎo)。從國外項(xiàng)目管理的發(fā)展歷史來看，經(jīng)歷了設(shè)計(jì)——招投標(biāo)——施工（DBB，Design-Bid-Build）、風(fēng)險(xiǎn)型建設(shè)項(xiàng)目管理（RISK-CM，Construction Management）、代理型建設(shè)項(xiàng)目管理（AGENCY-CM，Construction Management）和項(xiàng)目總承包（DB，Design-Build）模式等幾個(gè)階段。

3.3 國內(nèi)建設(shè)管理模式的借鑒發(fā)展。

近年來，隨著體制改革的不斷深入和工程建設(shè)的不斷發(fā)展，并根據(jù)整頓和規(guī)范市場經(jīng)濟(jì)秩序的要求，傳統(tǒng)管理模式遠(yuǎn)不能適應(yīng)新機(jī)制、新要求，必須要有新的科學(xué)先進(jìn)的管理模式來取代。我國的委托制建設(shè)管理模式最早出現(xiàn)在政府投資項(xiàng)目，特別是政府投資的公益性項(xiàng)目的領(lǐng)域，率先開始探索代建制的是廈門市。從1993年開始，廈門市在深化工程建設(shè)管理體制改革的過程中，就通過采用招標(biāo)或直接委托等方式，將一些基礎(chǔ)設(shè)施和社會公益性的政府投資項(xiàng)目委托給一些有實(shí)力的專業(yè)公司，由這些公司代替業(yè)主對項(xiàng)目實(shí)施建設(shè)，并在改革中不斷對這種方法加以完善，逐步發(fā)展成為了現(xiàn)在的委托管理制及代建制等項(xiàng)目管理模式。

4、中小型水電站建設(shè)管理模式的思考

長期以來，我國水利水電工程項(xiàng)目建設(shè)單位分散，且基本采取使用單位“自建、自管、自用”的建設(shè)模式，導(dǎo)致的最大問題就是建設(shè)規(guī)模、建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)、投資、工期和質(zhì)量等難以有效控制。對水利工程項(xiàng)目實(shí)行“建設(shè)管理委托制模式”，將項(xiàng)目建設(shè)管理任務(wù)交由專業(yè)化、常設(shè)性的項(xiàng)目管理機(jī)構(gòu)或公司而非項(xiàng)目業(yè)主單位獨(dú)自承擔(dān)，是近年來在改革水利工程項(xiàng)目建設(shè)實(shí)施模式中的一項(xiàng)制度創(chuàng)新。

通過實(shí)踐，筆者認(rèn)為，中小型水電站建設(shè)管理采用委托制，業(yè)主投資方不再配備專門的建設(shè)管理機(jī)構(gòu)，為經(jīng)營型發(fā)電公司的主業(yè)經(jīng)營創(chuàng)造了條件，騰出了空間，有利于集中精力搞好電力生產(chǎn)營銷；委托制管理，用合同的形式明確了各方管理責(zé)任，有利于嚴(yán)格按設(shè)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)范規(guī)程進(jìn)行工程建設(shè)，保證了工程建設(shè)的高質(zhì)量、高水平，對于實(shí)現(xiàn)各項(xiàng)工程建設(shè)指標(biāo)非常有利；委托管理有效彌補(bǔ)了工程前期準(zhǔn)備和項(xiàng)目管理力量的不足，促進(jìn)了工程的進(jìn)展。由此，作為業(yè)主單位積極推行委托制建設(shè)管理模式，不僅節(jié)約了人力資源，而且能夠大大提高建設(shè)管理水平，降低建設(shè)階段的投資風(fēng)險(xiǎn)，建設(shè)管理成本也會得到有效控制，是兩全其美的方案。

當(dāng)然，建設(shè)管理委托制在我國水利水電工程建設(shè)領(lǐng)域尚處于探索階段，作為投資管理體制的一項(xiàng)重大改革，還有許多問題，需要在理論分析的基礎(chǔ)上，在實(shí)踐中進(jìn)一步探討嘗試，不斷完善。隨著我國水利水電建設(shè)事業(yè)的高速發(fā)展，在未來，水電站工程建設(shè)委托管理制也將隨著社會現(xiàn)代化進(jìn)程的推動繼續(xù)完善，發(fā)揮其應(yīng)有作用。

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作者簡介：杜應(yīng)軍，河南三門峽人。1991年參加工作，先后就職于中國電建集團(tuán)中國水利水電第十一工程局有限公司，新疆新華投資股份有限公司等單位，長期從事水利水電工程建設(shè)管理工作，現(xiàn)任中國核建新華水力發(fā)電有限公司所屬的新疆新華喀拉托別水電開發(fā)有限公司總經(jīng)理。