行政行為救濟(jì)程序外撤銷權(quán)的限制

摘 要：針對違法行政行為撤銷的限制這一問題，我國法律僅僅規(guī)定了相對人提起行政復(fù)議、行政訴訟（救濟(jì)程序內(nèi)的撤銷）的法定期限，但是對于行政機(jī)關(guān)依職權(quán)主動(dòng)撤銷違法行政行為（救濟(jì)程序外的撤銷）并未施加任何限制，似乎有權(quán)機(jī)關(guān)可以隨時(shí)撤銷違法的行政行為。然而，對行政行為的撤銷權(quán)不加限制會造成法律關(guān)系的不穩(wěn)定，影響法的安定性和合法性原則，因此長期以來學(xué)界對于行政行為撤銷權(quán)的限制給予了廣泛的討論。

關(guān)鍵詞：行政行為撤銷；救濟(jì)程序外撤銷權(quán)；限制

Abstract： When it comes to the restrictions of revoking illegal administrative actions， our country law merely regulates the statutory time limit for administrative counterpart to file administrative review or administrative suit. However， when administrative body revokes such illegal actions actively， our law lays no restrictions， which destabilizes the legal relations. The problem above raises a lot of discussions for a long period of time.

Key words： revocations of administrative actions； revocation power outside the relief procedure； restrictions

一、行政行為撤銷的類型——救濟(jì)程序內(nèi)的撤銷與救濟(jì)程序外的撤銷

（一）救濟(jì)程序內(nèi)的撤銷

救濟(jì)程序內(nèi)的撤銷，是指行政相對人或者第三人通過提起行政復(fù)議或者行政訴訟請求復(fù)議機(jī)關(guān)或人民法院撤銷違法的行政行為，使行政行為歸于無效的一種權(quán)利救濟(jì)方式。對于救濟(jì)程序內(nèi)的撤銷，法律有明確的期限限制。對利害關(guān)系人尋求權(quán)利救濟(jì)施加必要的時(shí)間限制，是出于維護(hù)行政權(quán)威、提升行政效率、維護(hù)法律關(guān)系穩(wěn)定性的考量。

（二）救濟(jì)程序外的撤銷

行政救濟(jì)程序外的撤銷是指作出原行政行為的行政機(jī)關(guān)或其上級行政機(jī)關(guān)在作出行政行為后又撤銷該行政行為，或者在法定的救濟(jì)期限經(jīng)過之后或相對人通過法定的行政救濟(jì)途徑提請救濟(jì)但遭到駁回或相對人自愿放棄法定救濟(jì)的情況下，有權(quán)機(jī)關(guān)自行撤銷原行政行為的情形。行政機(jī)關(guān)行使救濟(jì)程序外的撤銷權(quán)，可能是由于其在行政管理活動(dòng)中對違法行政行為的主動(dòng)發(fā)現(xiàn)，也可能是由于利害關(guān)系人的申請，但即使是在后者的情形，撤銷權(quán)行使與否仍然由行政機(jī)關(guān)決定，因此救濟(jì)程序外的撤銷權(quán)是行政機(jī)關(guān)的法定權(quán)力，是有權(quán)機(jī)關(guān)依職權(quán)主動(dòng)撤銷原行政行為。

與救濟(jì)程序內(nèi)的撤銷不同，目前我國法律對救濟(jì)程序外撤銷權(quán)行使的期限和條件未作任何限制，也即，理論上，有權(quán)機(jī)關(guān)可以在任何時(shí)間撤銷任何違法的行政行為，這大概是出于對實(shí)事求是和依法行政原則的堅(jiān)持。然而，對行政機(jī)關(guān)的撤銷權(quán)不加限制會在很大程度上損害當(dāng)事人的合法權(quán)利，影響法的安定性，并且在客觀上造成了行政相對人與行政機(jī)關(guān)的利益失衡，因此，從權(quán)利義務(wù)的統(tǒng)一、維護(hù)法的安定性、維護(hù)社會秩序以及保障行政行為的權(quán)威性角度看，我們需要從法律層面對行政撤銷權(quán)的行使施以必要的限制。

二、行政行為救濟(jì)程序外撤銷權(quán)限制的法理基礎(chǔ)

（一）法的安定性對行政合法性原則的限制

就行政法領(lǐng)域而言，合法性原則表現(xiàn)為兩個(gè)方面：一是行政機(jī)關(guān)在作出行政行為時(shí)要嚴(yán)格按照法律、法規(guī)的規(guī)定，不能超越職權(quán)、濫用職權(quán)或者其他恣意行為；二是在行政行為作出之后，只要行政機(jī)關(guān)發(fā)現(xiàn)其存在違法情形或者出現(xiàn)了客觀的情勢變更，就要及時(shí)且徹底對其加以改變，以確保法律秩序的純潔，維持法律規(guī)范體系的自足。①但是，基于保障公共利益和提升行政效率的考慮，行政行為具有公定力、確定力、拘束力和執(zhí)行力，對行政行為的撤銷應(yīng)當(dāng)考慮法的安定性原則，關(guān)注行政行為對相對人、案件、國家的影響，如信賴保護(hù)、公民對國家的信任、個(gè)案的正義等要素，使得“經(jīng)過程序認(rèn)定的事實(shí)關(guān)系和法律關(guān)系，都被一一貼上封條，成為無可動(dòng)搖的真正的過去?！雹?/p>

行政合法性與法的安定性之間存在著一定的張力，但二者并不矛盾。我們應(yīng)當(dāng)在追求行政合法性的同時(shí)注重維護(hù)法的安定性。對于違法的行政行為，一方面應(yīng)當(dāng)保障行政機(jī)關(guān)撤銷權(quán)的行使，另一方面又要對該種撤銷權(quán)施加必要的限制，以實(shí)現(xiàn)行政合法性與法的安定性之間的協(xié)調(diào)統(tǒng)一。

（二）公益與私益的調(diào)和

公益，即公共利益，是行政行為追求的目標(biāo)。私益，即個(gè)體利益，是每個(gè)個(gè)體追求的自身利益的最大化。行政機(jī)關(guān)行使職權(quán)是為了追求公共利益，但這并不排斥私人利益，因?yàn)楣怖孀罱K應(yīng)當(dāng)落實(shí)在具體的個(gè)體之中。事實(shí)上，公益與私益并非截然對立，恰恰相反，公益有助于私益的實(shí)現(xiàn)。一方面，體現(xiàn)公益的行政行為有助于減少利益差距，實(shí)現(xiàn)公平正義；另一方面，對公益的維護(hù)體現(xiàn)一種行政效率，避免私人重復(fù)提供造成的浪費(fèi)。③在行使救濟(jì)程序外的撤銷權(quán)時(shí)，往往存在公益與私益的矛盾與沖突，行政機(jī)關(guān)需要對公益和私益進(jìn)行衡量，如果私益存在且顯然大于公益，那么就應(yīng)當(dāng)限制行政行為的撤銷，是實(shí)現(xiàn)行政權(quán)力與公民權(quán)利的平衡。

（三）救濟(jì)程序外撤銷權(quán)限制之必要性

對行政機(jī)關(guān)而言，對救濟(jì)程序外撤銷權(quán)的行使施加必要的限制有利于規(guī)范公權(quán)力的行使，提升行政機(jī)關(guān)依法行政的水平，降低行政權(quán)力濫用的可能性，增強(qiáng)行政機(jī)關(guān)的權(quán)威和公信力，提升行政行為的穩(wěn)定性和連續(xù)性，并減少權(quán)錢交易、貪污腐敗等違法行為。對行政相對人而言，限制救濟(jì)程序外撤銷權(quán)的行使有利于保障其信賴?yán)?，增?qiáng)其對自身行為的合理預(yù)期，維護(hù)法律關(guān)系和當(dāng)事人權(quán)利義務(wù)的穩(wěn)定性。對社會整體而言，救濟(jì)程序外撤銷權(quán)的必要限制能夠維護(hù)法律的安定性與普適性，增強(qiáng)社會的穩(wěn)定性。在現(xiàn)代國家，行政活動(dòng)滲透在社會生活的方方面面，行政權(quán)力已經(jīng)從傳統(tǒng)規(guī)制領(lǐng)域的“警察權(quán)力”逐漸向社會福利、公共服務(wù)等受益性領(lǐng)域發(fā)展，行政權(quán)的行使對于公民的生活產(chǎn)生了全方位的影響，不加限制地行使救濟(jì)程序外的撤銷權(quán)會導(dǎo)致人民的生活處于極度不安定的狀態(tài)，引發(fā)社會成員的緊張、不安、煩躁等不良情緒，影響正常的社會秩序。

三、救濟(jì)程序外撤銷權(quán)的限制因素

（一）行政行為類型的限制

根據(jù)對相對人影響的不同，可以將行政行為分為負(fù)擔(dān)性與受益性兩種。負(fù)擔(dān)性行政行為往往要求行政相對人負(fù)擔(dān)一定的義務(wù)或者對其權(quán)利進(jìn)行限制，而受益性行政行為則授予相對人以一定的權(quán)利或利益、或者免除其義務(wù)。④在判斷違法行政行為應(yīng)否撤銷時(shí)，需要區(qū)分行政行為的不同類型，受益性行政行為的撤銷所受的限制遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于負(fù)擔(dān)性行政行為，因?yàn)槌蜂N受益性的行政行為意味著對相對人克以了負(fù)擔(dān)，損害其對行政行為的合理信賴，如果不對行政機(jī)關(guān)的撤銷權(quán)進(jìn)行限制，意味著行政權(quán)力可以隨意干涉私人生活，行政機(jī)關(guān)的意志凌駕于公民的正當(dāng)權(quán)利之上，這是與依法行政和建設(shè)法治國家的理念背道而馳的。

（二）信賴?yán)姹Ｗo(hù)原則的限制

信賴保護(hù)原則作為行政法的一項(xiàng)基本原則，適用于行政法的各個(gè)領(lǐng)域，并且逐漸被具體的行政法律規(guī)范加以吸收。信賴保護(hù)原則保護(hù)相對人對公權(quán)力的合理信賴，行政行為一經(jīng)作出，非經(jīng)法定事由不得隨意撤銷，除非是基于公共利益的需要，并且，根據(jù)比例原則之要求，撤銷原行政行為所保護(hù)的公共利益大于公民遭受的信賴?yán)娴膿p失，否則行政機(jī)關(guān)無論如何也不能撤銷或者變更原行政行為。根據(jù)這一原則，對于可撤銷的行政行為，如果相對人對該行政行為的作出存在合理信賴，行政機(jī)關(guān)不得隨意撤銷或改變原行為。當(dāng)然，為了公共利益的需要，行政機(jī)關(guān)可以行使撤銷權(quán)，可以對行政行為作不利于相對人的撤銷、變更或廢止，但此時(shí)，撤銷行政行為所維護(hù)維的公共利益應(yīng)當(dāng)高于相對人遭受的信賴?yán)鎿p失時(shí)，并且必須補(bǔ)償當(dāng)事人信賴?yán)娴膿p失。

（三）行政行為作出期限的限制

雖然目前我國法律對于行政機(jī)關(guān)行使撤銷權(quán)的期限尚無明確規(guī)定，但是如果對該權(quán)力的行使不加期限限制，會使得相對人的權(quán)利義務(wù)長期處于不確定的狀態(tài)，嚴(yán)重?fù)p害法的安定性。因此，法律應(yīng)當(dāng)對行政機(jī)關(guān)行使撤銷權(quán)施加明確的期限限制，如果超出了法定期限，那么即使原先的行政行為存在違法情形，行政機(jī)關(guān)也不能依職權(quán)主動(dòng)撤銷。在確定行政機(jī)關(guān)撤銷權(quán)行使的具體期限上，需要平衡行政行為的效率性與公正性。一方面，行政行為往往具有及時(shí)性，因此為了保證行政機(jī)關(guān)的權(quán)威，提高行政效率，救濟(jì)程序外之撤銷權(quán)的行使期限不能過長；另一方面，行政違法行為畢竟是廣泛存在的，在利害關(guān)系人由于疏忽或者害怕等因素未能在法定期限內(nèi)提出救濟(jì)請求，而有權(quán)行政機(jī)關(guān)作為最后一道救濟(jì)程序，其行使撤銷權(quán)的期限也不能過短。

（四）行政行為的人身性限制

相較于財(cái)產(chǎn)性質(zhì)的行政行為而言，人身性質(zhì)的行政行為的撤銷應(yīng)當(dāng)受到更為嚴(yán)格的限制。財(cái)產(chǎn)關(guān)系往往處于不斷的變動(dòng)之中，而人身關(guān)系一般具有穩(wěn)定性，不宜隨意變動(dòng)。如果行政行為涉及人身性質(zhì)，那么救濟(jì)程序外撤銷權(quán)之行使應(yīng)當(dāng)受到更為嚴(yán)格的限制，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)保持審慎的態(tài)度，避免行政行為的行使對私人生活的過度干預(yù)。

（五）正當(dāng)程序的限制

救濟(jì)程序外撤銷權(quán)的行使關(guān)乎相對人和第三人的利益，因此在行使救濟(jì)程序外的撤銷權(quán)時(shí)，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)給予利害關(guān)系人充分的程序保障。在作出撤銷決定時(shí)，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)履行告知和說理義務(wù)，并聽取相對人的陳述和申辯，并告知其有申請聽證、提起行政復(fù)議或者行政訴訟的權(quán)利。根據(jù)正當(dāng)程序的要求，當(dāng)某一行政行為對他人的權(quán)利義務(wù)產(chǎn)生不利影響時(shí)，應(yīng)當(dāng)聽取其意見。

四、結(jié)論

在理論上，行政機(jī)關(guān)依職權(quán)主動(dòng)撤銷違法行政行為，需要受到公共利益、信賴?yán)姹Ｗo(hù)原則、比例原則的限制，也根據(jù)行政行為的不同類型、行政行為作出期限的長短等因素受到不同強(qiáng)度的約束。由于缺乏法律的明文規(guī)定，目前行政機(jī)關(guān)可以在任何時(shí)候撤銷違法的行政行為，不僅嚴(yán)重?fù)p害相對人的權(quán)利，造成社會秩序的混亂，也使得法院在處理因救濟(jì)程序外撤銷權(quán)行使引發(fā)的糾紛時(shí)無所適從。因此，應(yīng)當(dāng)確立完善的規(guī)則約束行政行為救濟(jì)程序外撤銷權(quán)的行使，規(guī)范行政權(quán)力，保護(hù)相對人及第三人的權(quán)益，也使得法院在裁判糾紛的過程中有法可依，提升法律的普適性。

注釋：

①閆爾寶：《行政行為的性質(zhì)界定與實(shí)務(wù)》，法律出版社2010年版，第312頁。

②參見趙宏：《法治國下的行政行為存續(xù)力》，法律出版社2007年版，第48—61頁。

③羅豪才、宋功德：《行政法的治理邏輯》，載《中國法學(xué)》2011年第2期。

④楊解君：《行政法與行政訴訟法》，清華大學(xué)出版社2009年10月第1版，第170頁。

作者簡介：

張怡悅（1992—），女，江蘇鎮(zhèn)江人，南京大學(xué)法學(xué)院碩士研究生，主要從事憲法與行政法學(xué)方面的研究。

（作者單位：南京大學(xué) 法學(xué)院）

（School of Law， Nanjing University， Nanjing 210093， China）