基層公務(wù)員素質(zhì)與能力建設(shè)研究

王秉超

【摘要】：隨著社會經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，政府職能逐漸表現(xiàn)出復(fù)雜特征，要求行政機(jī)構(gòu)在管理效率上不斷提升。而該目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)關(guān)鍵取決于公務(wù)員的素質(zhì)能力，但現(xiàn)行基層公務(wù)員整體素質(zhì)能力仍較低，究其原因在于能力建設(shè)中相關(guān)制度如考核制度、任免制度等處于缺失狀態(tài)，極大程度上阻礙公務(wù)員能力的提高。對此，本文將基層公務(wù)素質(zhì)與能力的相關(guān)概述、建設(shè)中的問題與問題產(chǎn)生原因以及公務(wù)員綜合能力提升的具體路徑進(jìn)行探析。

【關(guān)鍵詞】：基層公務(wù)員；能力；素質(zhì)；建設(shè)

前言：作為公務(wù)員隊(duì)伍的主要構(gòu)成部分，基層公務(wù)員本身處于行政管理活動第一線，是維護(hù)政府與群眾關(guān)系的重要紐帶。一旦基層公務(wù)員未能在群眾中樹立良好形象，將使整個政府形象受到影響?，F(xiàn)行基層公務(wù)員隊(duì)伍建設(shè)中，仍有較多激勵不足、機(jī)制缺失、能力素質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)不完善等弊病，整體建設(shè)表現(xiàn)出明顯的滯后性特點(diǎn)，要求采取相關(guān)的完善策略。因此，本文對如何提升基層公務(wù)員綜合能力素質(zhì)的研究，具有十分重要的意義。

一、基層公務(wù)員素質(zhì)與能力的相關(guān)概述

關(guān)于基層公務(wù)員素質(zhì)，根據(jù)以往學(xué)者研究主要將其界定在：行政職能履行、公共事務(wù)管理、公務(wù)員展示的知識技能與個人品質(zhì)等。有的學(xué)者認(rèn)為是公務(wù)員實(shí)踐活動中的思想行為、心理與生理特征表現(xiàn)等，如人際關(guān)系能力、組織能力等。需注意的是，區(qū)別于中高層公務(wù)員，基層公務(wù)員的素質(zhì)可細(xì)化為身心素質(zhì)、技能性素質(zhì)以及政治信仰素質(zhì)等。其中在身心素質(zhì)方面，主要指公務(wù)員行使政治職能中表現(xiàn)出的情緒自控能力、身體適應(yīng)能力等；技能性素質(zhì)包括基本的知識技能以及思考能力、觀察能力與想象力等；對于政治信仰素質(zhì)，公務(wù)員應(yīng)做到實(shí)事求是、清正廉潔以及從群眾來到群眾中去等。另外，在公務(wù)員能力方面，可將基層公務(wù)員能力細(xì)化為：溝通能力、協(xié)調(diào)控制能力、知識汲取與輸出能力以及其他能力。做好公務(wù)員素質(zhì)能力建設(shè)，對推動公務(wù)員隊(duì)伍建設(shè)、“服務(wù)型政府”的構(gòu)建、社會穩(wěn)定發(fā)展等可起到突出作用[1]。

二、基層公務(wù)員素質(zhì)與能力建設(shè)問題分析

（一）公務(wù)員專業(yè)技能與文化素質(zhì)問題

盡管近年來公務(wù)員隊(duì)伍建設(shè)步伐較快，但基層公務(wù)員在素質(zhì)上仍難與市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展與社會變化保持同步，基層公務(wù)員整體專業(yè)技能、文化素質(zhì)仍處于偏低狀態(tài)。有學(xué)者對國內(nèi)某縣區(qū)單位基層公務(wù)員學(xué)歷進(jìn)行調(diào)查，調(diào)查顯示中專及以下學(xué)歷公務(wù)員比重可達(dá)到30%左右，而大專學(xué)歷比重為46.5%，僅有小部分為本科以上學(xué)歷，尤其在鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道中，學(xué)歷偏低問題更為突出。這在很大程度上說明文化素質(zhì)不高是當(dāng)前基層公務(wù)員素質(zhì)建設(shè)中的主要問題。同時，基層公務(wù)員在專業(yè)知識上也表現(xiàn)為更新緩慢、知識老化等問題，無法與現(xiàn)代群眾對公共服務(wù)的要求相適應(yīng)。加上公務(wù)員其他相關(guān)知識如法律、財(cái)稅以及管理等處于缺失狀態(tài)，在實(shí)踐活動中往往會表現(xiàn)出力不從心狀態(tài)。另外，公共服務(wù)意識的缺失也是當(dāng)前基層公務(wù)員存在的主要問題，就該問題引發(fā)的群體事件極多，以孟連“7.19”事件為例，基層公務(wù)員在處理中，忽視對群眾與企業(yè)關(guān)系的協(xié)調(diào)，最終造成事件朝惡性方向發(fā)展。充分說明公務(wù)員公共服務(wù)意識的缺失，其成為事件未得到有效控制的關(guān)鍵性因素。綜合來看，現(xiàn)行基層公務(wù)員建設(shè)中，面臨的問題主要表現(xiàn)在公務(wù)員文化素質(zhì)、專業(yè)技能以及公共服務(wù)意識較差等方面[2]。

（二）基層公務(wù)員培訓(xùn)供給問題

有效的培訓(xùn)活動是提升公務(wù)員綜合素質(zhì)的重要保障。但現(xiàn)行基層公務(wù)員基層建設(shè)中，培訓(xùn)問題仍較為突出。具體表現(xiàn)在：第一，培訓(xùn)觀念問題。對于大多基層公務(wù)員培訓(xùn)活動，仍將培訓(xùn)指導(dǎo)思想界定在根據(jù)上級學(xué)習(xí)要求開展培訓(xùn)活動，整個培訓(xùn)思想表現(xiàn)出明顯的總體性、統(tǒng)一性特點(diǎn)，卻未做好人才差異性區(qū)分，加上大多公務(wù)員潛意識中認(rèn)為培訓(xùn)活動的開展只為應(yīng)付培訓(xùn)任務(wù)，“走馬觀花”態(tài)度表現(xiàn)極為明顯。第二，培訓(xùn)方式問題?，F(xiàn)行基層公務(wù)員培訓(xùn)工作，所應(yīng)用的方式仍以單向灌輸或自主學(xué)習(xí)相關(guān)資料等形式，更易使基層公務(wù)失去參與培訓(xùn)活動的積極性。第三，培訓(xùn)內(nèi)容問題?，F(xiàn)行基層政府為適應(yīng)社會環(huán)境變化，在管理職能上表現(xiàn)出明顯的多樣化特征，要求培訓(xùn)中仍圍繞這些職能內(nèi)容等為主，如政策性內(nèi)容、政治內(nèi)容等，內(nèi)容的針對性與實(shí)效性都較差，很難滿足基層公務(wù)員素質(zhì)能力培養(yǎng)要求。最后，培訓(xùn)中師資力量問題。現(xiàn)行擔(dān)任基層公務(wù)員培訓(xùn)工作的多以行政學(xué)校教師為主，這部分教師所掌握的理論內(nèi)容多較為陳舊，加上缺少實(shí)踐工作經(jīng)驗(yàn)，很難為公務(wù)員提供有效指導(dǎo)[3]。

（三）基層公務(wù)員能力考核與評價問題

關(guān)于基層公務(wù)員考核，其涉及的內(nèi)容應(yīng)集中表現(xiàn)在廉、績、勤、能與德等方面，而非以“才”對公務(wù)員綜合能力進(jìn)行判斷。然而從現(xiàn)行基層公務(wù)員能力評價現(xiàn)狀看，其標(biāo)準(zhǔn)大多界定在以文憑作為公務(wù)員知識水平的判斷、以年輕作為評價尺度、以學(xué)歷作為能力判斷標(biāo)準(zhǔn)。這種評價考核方式下，完全忽視公務(wù)員的綜合能力，如公共服務(wù)意識等。這樣基層公務(wù)員日常工作中，也難以對自身的工作質(zhì)量進(jìn)行界定，更無談及改善工作質(zhì)量。事實(shí)上，當(dāng)前較多發(fā)達(dá)國家對公務(wù)員評價考核，多將個人能力、工作業(yè)績、思想意識等作為標(biāo)準(zhǔn)，其不僅可作為基層政府考核公務(wù)員的標(biāo)準(zhǔn)，且可為公務(wù)員日常工作活動提供指導(dǎo)。因此，當(dāng)前能力評價考核問題，成為制約基層公務(wù)員綜合素質(zhì)建設(shè)水平提高的重要因素[4]。

（四）管理機(jī)構(gòu)問題

關(guān)于基層公務(wù)員管理機(jī)構(gòu)，其作為當(dāng)前高素質(zhì)公務(wù)員團(tuán)隊(duì)建設(shè)的重要保障，也存在較多弊端。首先，管理機(jī)構(gòu)自身方面。本文在研究中主要選取某市為例，在進(jìn)行管理機(jī)構(gòu)改革中，直接利用人力資源和社會保障局替代原有的人事勞動社會保障局，并以“公務(wù)員和專業(yè)技術(shù)人員管理科”作為科室管理名稱，且有四名行政編制，這種形式下對于區(qū)屬單位中較多基層公務(wù)員的管理，很難取得明顯的效果，整個管理工作完全流于形式，可見管理機(jī)構(gòu)自身問題較為明顯。其次，管理機(jī)構(gòu)中的人員素質(zhì)不高。通常管理機(jī)構(gòu)中的從業(yè)人員本身以公務(wù)員為主，這部分公務(wù)員在管理理論知識上多處于缺失狀態(tài)，很難在實(shí)踐操作中取得良好的管理效果。 最后，各基層單位人事管理人員綜合素質(zhì)較低。一般單位人事管理人員在工作任務(wù)上主要表現(xiàn)為協(xié)助公務(wù)員管理工作、辦公室行政管理等方面，要求其業(yè)務(wù)能力較為突出。但部分基層單位多將重點(diǎn)置于業(yè)務(wù)層面，公共管理工作往往被忽視，較多被安排到人力管理崗位的公務(wù)員多以能力素質(zhì)差、業(yè)務(wù)操作不熟練等人員為主，這樣便制約整個公務(wù)員管理工作水平的提高[5]。

三、基層公務(wù)員能力與素質(zhì)問題產(chǎn)生的原因研究

（一）從相關(guān)制度角度

我國近年來關(guān)于公務(wù)員管理方面，出臺較多相關(guān)政策，將福利保險、培訓(xùn)、獎懲、任免、考核等較多內(nèi)容納入其中，一定程度上推動公務(wù)員管理制度的進(jìn)一步完善。然而因配套法規(guī)政策的缺失，仍使制度表現(xiàn)為明顯的“粗放”特點(diǎn)，無法滿足基層公務(wù)員管理要求。以其中的基層公務(wù)員晉升問題為例，由于相關(guān)法律中對主任科員數(shù)量進(jìn)行嚴(yán)格控制，這樣公務(wù)員晉升將極為困難。例如，基層單位中有4個科級領(lǐng)導(dǎo)職位，20名行政編制，若根據(jù)相關(guān)規(guī)定，僅需進(jìn)行兩個副主任科員、主任科員職數(shù)的設(shè)置，充分說明16個職務(wù)內(nèi)能夠晉升的將僅有兩名。這種情況下，基層公務(wù)員在晉升方面很難得到鼓勵，在日常工作中便會表現(xiàn)出明顯的“安于現(xiàn)狀”、“不思進(jìn)取”等狀態(tài)[6]。

（二）從基層公務(wù)員自身角度

公務(wù)員在長期的工作實(shí)踐中，不斷積累工作經(jīng)驗(yàn)，使其自身工作壓力不斷減小，故將精力轉(zhuǎn)移至升遷、處理人際關(guān)系等方面，降低對自身素質(zhì)能力的要求?？梢姡珓?wù)員素質(zhì)相對較低，與其安于現(xiàn)狀的心理狀態(tài)聯(lián)系密切。目前，我國公務(wù)員類型主要集中在綜合管理方面，而其它專業(yè)型、技術(shù)型的公務(wù)員人數(shù)相對較少。針對公務(wù)員素質(zhì)低的種種現(xiàn)狀，原因主要表現(xiàn)在以下方面：首先，在公務(wù)員崗位設(shè)置方面，存在人崗不匹配的問題。例如：將技術(shù)型公務(wù)員安置于管理崗位中，既不能使公務(wù)員大展拳腳，又難以充分發(fā)揮崗位設(shè)置的積極作用。其次，公務(wù)員招錄環(huán)節(jié)中，由于招錄人數(shù)有限，只能錄取少數(shù)專業(yè)人員，并且短期內(nèi)將公務(wù)員上調(diào)，導(dǎo)致其基層基礎(chǔ)較為薄弱。再次，公務(wù)員單位申請招考人才時，由于審核流程多而嚴(yán)格，導(dǎo)致諸多單位未能得到招考指標(biāo)，難以滿足自身發(fā)展對公務(wù)員人才的實(shí)際需求。最后，公務(wù)員崗位設(shè)置中，存在“所學(xué)非所用”的問題，如管理型人才占據(jù)技術(shù)型崗位，而技術(shù)型人才則被指派做其它類型工作[7]。

（三）從行政文化角度

傳統(tǒng)封建社會計(jì)劃集權(quán)體制下，社會群眾整體特征表現(xiàn)為依附權(quán)威、崇拜權(quán)威，較多個人專斷、權(quán)力集中等問題極為明顯，對于行政組織提出的要求或政策，民眾多會出現(xiàn)被動接受狀態(tài)。而在當(dāng)前社會開放與發(fā)展背景下，群眾權(quán)利意識、自主觀念等不斷增強(qiáng)，更傾向于對自身利益進(jìn)行維護(hù)與改善。在這種背景下，各層級行政主體為滿足群眾訴求也會在日常管理事務(wù)等方面做出一定的改變，而基層人員作為日常工作的主體，其自身素質(zhì)與能力也需不斷提高，一旦個人素質(zhì)能力與當(dāng)前群眾需求、行政工作要求相脫離，便會表現(xiàn)出素質(zhì)與能力不足現(xiàn)狀。由此可見，當(dāng)前行政文化的變化，對公務(wù)員素質(zhì)能力提出較高的要求[8]。

四、提升基層公務(wù)員綜合素質(zhì)的具體路徑

（一）基層公務(wù)員制度建設(shè)的加強(qiáng)

制度完善中，主要需從兩方面著手，即：第一，在考試錄用制度方面進(jìn)行完善。盡管當(dāng)前我國在基層公務(wù)員錄用考試方面不存在漏洞較多、程序不嚴(yán)謹(jǐn)?shù)葐栴}，但實(shí)際錄用考核方面仍不夠完善，較多素質(zhì)不高人員很容易在考核中蒙混過關(guān)。因此，在考試錄用制度完善中應(yīng)注意在原則上以公平擇優(yōu)、公開競爭為主，且在考核中應(yīng)注重對人員才、德兩方面進(jìn)行考察，判斷公務(wù)員綜合素質(zhì)能夠滿足崗位要求。第二，激勵機(jī)制的健全。在基層公務(wù)員素質(zhì)與能力建設(shè)中，應(yīng)注意做到落實(shí)以人為本的理念，將考核與激勵相結(jié)合。在具體完善過程中，首先需認(rèn)可公務(wù)員“經(jīng)濟(jì)人”特性，基層公務(wù)員本身也體現(xiàn)出經(jīng)濟(jì)人特性，若其個人利益難以得到滿足，便可能出現(xiàn)以權(quán)謀私，追求“灰色收入”等現(xiàn)狀。所以，實(shí)際落實(shí)激勵機(jī)制中，應(yīng)注意在福利待遇方面進(jìn)行完善，可考慮將公務(wù)員自身能力與工資相掛鉤，有利于調(diào)動公務(wù)員工作積極性。同時，也需注重采取道德激勵方式，盡可能使公務(wù)員在服務(wù)意識、社會責(zé)任感等方面不斷加強(qiáng)。此外，在激勵機(jī)制完善中，要求使公務(wù)員工作滿意度逐漸提高。該目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)可細(xì)化為：①根據(jù)考核與測評結(jié)果，做好公務(wù)員職位的安排，盡可能實(shí)現(xiàn)人盡其才的目標(biāo)，保證公務(wù)員素質(zhì)與其所處的職位相適應(yīng)；②對工作內(nèi)容進(jìn)行改善，在崗位設(shè)置合理的基礎(chǔ)上做好工作難度的控制，可通過工作挑戰(zhàn)性的提高使公務(wù)員積極性得以提高；③在決策、參與范圍上進(jìn)行擴(kuò)大，可使公務(wù)員享受更多工作自主權(quán)，這樣工作滿意度自然會得到提高[9]。

事實(shí)上，激勵機(jī)制完善中，也可考慮將培訓(xùn)內(nèi)容融入其中。針對現(xiàn)行基層公務(wù)員培訓(xùn)方面存在的問題，要求在培訓(xùn)方式、培訓(xùn)內(nèi)容等方面進(jìn)行創(chuàng)新。如在培訓(xùn)方式上，應(yīng)改變傳統(tǒng)單一的講授方式，可考慮利用現(xiàn)代信息技術(shù)手段，如將相關(guān)的政治理論知識與黨和國家的政策方針，利用網(wǎng)絡(luò)平臺或移動終端等適時向公務(wù)員傳授，能夠改變以往講授過程中公務(wù)員培訓(xùn)興趣缺失的現(xiàn)狀。而在培訓(xùn)內(nèi)容方面，也可考慮將政治理論知識與實(shí)事內(nèi)容相結(jié)合，這樣基層公務(wù)員可直接在分析實(shí)事內(nèi)容中利用先進(jìn)的政治理論作為指導(dǎo)。保證培訓(xùn)工作的有效落實(shí)，才可使基層公務(wù)員能力素質(zhì)得以提高，在日常工作中更有動力[10]。

（二）基層公務(wù)員自身素質(zhì)的提高

基層公務(wù)員本身處于公共行政崗位上，其客觀責(zé)任不會隨公務(wù)員個人意志而轉(zhuǎn)移，應(yīng)以法律需求、社會需求與組織需求為依據(jù)，使自身責(zé)任得以明確。其中的客觀責(zé)任首先表現(xiàn)在公務(wù)人員需嚴(yán)格按照政府指示工作，對上級負(fù)責(zé)。該責(zé)任內(nèi)容，要求基層公務(wù)員做到履行崗位職責(zé)，不失職，不越權(quán)。假定基層公務(wù)員、機(jī)關(guān)各部門、政府內(nèi)部未能在崗位責(zé)任方面進(jìn)行明確，便會有失職行為、侵權(quán)行為產(chǎn)生，所以崗位職責(zé)需進(jìn)一步明確，確保公務(wù)員能夠認(rèn)真履職。其次，公務(wù)員自身素質(zhì)的提高，要求對法律制度負(fù)責(zé)。該部分內(nèi)容中，要求基層公務(wù)員能夠?qū)π姓ㄒ?guī)內(nèi)容進(jìn)行深入了解，確保自身行政工作中能夠履行相應(yīng)的法律義務(wù)與職責(zé)。同時，基層公務(wù)員需保證自身在履行工作責(zé)任的基礎(chǔ)上，遵守相應(yīng)的職業(yè)操守。最后，基層公務(wù)員需堅(jiān)持對公民負(fù)責(zé)的原則。現(xiàn)行較多基層公務(wù)員存在的問題集中表現(xiàn)在公共服務(wù)意識缺失方面，如工作中的假公濟(jì)私、玩忽職守等實(shí)質(zhì)都為服務(wù)意識淡薄的具體表現(xiàn)。因此，在提升自身素質(zhì)能力過程中，應(yīng)注意堅(jiān)持對群眾負(fù)責(zé)，自覺抵制自私自利、腐敗專制等思想[11]。

（三）行政文化環(huán)境的構(gòu)建

良好的行政文化環(huán)境是基層公務(wù)員素質(zhì)與能力建設(shè)的重要保障。在實(shí)際進(jìn)行行政文化構(gòu)建中，首先應(yīng)考慮從電子政務(wù)環(huán)境方面著手?，F(xiàn)行基層政府單位信息化建設(shè)中，逐漸考慮電子政務(wù)的快速建設(shè)，而作為建設(shè)的主體，基層公務(wù)員也會在該環(huán)境下受到熏陶，所以需考慮在電子政務(wù)環(huán)境培育中，做到社會行政文化環(huán)境先行，使公務(wù)科技文化素質(zhì)、道德作風(fēng)建設(shè)以及政治思想素質(zhì)等方面不斷加強(qiáng)。其次，在行政文化環(huán)境構(gòu)建中應(yīng)考慮將廉政建設(shè)引入其中。而廉政環(huán)境的構(gòu)建關(guān)鍵在于有監(jiān)督工作作為保障，所以基層公務(wù)員日常工作中，應(yīng)注意做到群眾監(jiān)督、行政監(jiān)督、法律監(jiān)督以及黨內(nèi)監(jiān)督等，其對于懲治腐敗、依法行政將起到明顯的推動作用，可使黨風(fēng)廉政建設(shè)得以加強(qiáng)。除此之外，行政文化建設(shè)中應(yīng)注意做到行政管理現(xiàn)代化，其主要指在實(shí)際開展公務(wù)員管理工作中，應(yīng)做到繼承傳統(tǒng)優(yōu)秀文化理念的基礎(chǔ)上，可考慮吸收更多先進(jìn)的外來文化，這樣可使整個管理水平得以提高，對推動基層公務(wù)員素質(zhì)與能力建設(shè)可起到突出的作用[12]。

結(jié)論：公務(wù)員綜合素質(zhì)的提升是提高基層政府單位工作效率的重要保證。實(shí)際提升公務(wù)員綜合素質(zhì)中，應(yīng)正確認(rèn)識基層公務(wù)員素質(zhì)與能力的基本內(nèi)涵，立足于當(dāng)前基層公務(wù)員素質(zhì)與能力建設(shè)中的問題，分析問題產(chǎn)生的原因，在此基礎(chǔ)上通過基層公務(wù)員制度建設(shè)的加強(qiáng)、公務(wù)員自身素質(zhì)的提高以及行政文化環(huán)境的構(gòu)建，使整體建設(shè)水平得以提高，為基層政府單位工作的開展提供堅(jiān)實(shí)的人力資源保障。

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