農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)問題探討

王金方

摘 要：土地資源的使用承包權(quán)歸農(nóng)民所有，通過家庭承包等合法的形式，農(nóng)民將經(jīng)營(yíng)權(quán)交給別的農(nóng)戶或者是企業(yè)，自己仍然保留承包權(quán)，這就是目前農(nóng)村流行的土地流轉(zhuǎn)。但是在市場(chǎng)條件下，很多地方的土地流轉(zhuǎn)出現(xiàn)低效、混亂的局面，農(nóng)民的權(quán)益受到侵害，反而對(duì)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展產(chǎn)生不利影響。面對(duì)問題，政府應(yīng)該發(fā)揮好管理和服務(wù)的職能，給農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)創(chuàng)造良好的市場(chǎng)、社會(huì)、法治環(huán)境，提供保障。本文分析了土地流轉(zhuǎn)的相關(guān)問題。

關(guān)鍵詞：農(nóng)村；土地流轉(zhuǎn)；土地用途管制

一、當(dāng)前農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中存在的問題分析

（1）土地流轉(zhuǎn)不規(guī)范，缺乏約束。雖然土地流轉(zhuǎn)早就存在，然而目前土地流轉(zhuǎn)的程序并沒有統(tǒng)一的規(guī)范。農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)普遍存在“三多三少”現(xiàn)象，即親戚朋友流轉(zhuǎn)的多，專業(yè)大戶流轉(zhuǎn)的少；轉(zhuǎn)包、出租或代耕的多，轉(zhuǎn)讓的少；口頭協(xié)商多，文字協(xié)議少。

（2）土地流轉(zhuǎn)糾紛重重。在村民之間的土地流轉(zhuǎn)很少簽訂合同，為后期流轉(zhuǎn)糾紛埋下隱患。這樣的土地流轉(zhuǎn)的利益關(guān)系不確定，權(quán)利和義務(wù)也沒有明確規(guī)定；在土地流轉(zhuǎn)過程中，雙方?jīng)]有完善的利益協(xié)調(diào)機(jī)制和協(xié)調(diào)中介，受到經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)及市場(chǎng)變化的限制，利益糾紛難免。

（3）土地流轉(zhuǎn)規(guī)模小、效益低。很多大型企業(yè)和種植大戶希望進(jìn)行土地大規(guī)模利用和經(jīng)營(yíng)，但很多市場(chǎng)上交易的土地都比較零散、規(guī)模小。大部分小規(guī)模的土地都在散戶間流動(dòng)，小規(guī)模承包，很少向大戶經(jīng)營(yíng)者流動(dòng)。這樣就限制了土地流轉(zhuǎn)的期限和集中程度，小規(guī)模的土地流轉(zhuǎn)不利于機(jī)械化生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)。農(nóng)業(yè)用地的市場(chǎng)價(jià)值得不到體現(xiàn)，受益很低。

（4）土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)不完善，農(nóng)民認(rèn)識(shí)模糊。在農(nóng)村，農(nóng)民生活的最基本的保障就是土地，這也是其重要的生產(chǎn)生活資料，這種對(duì)土地的依賴性在經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)表現(xiàn)更為明顯，由于他們對(duì)土地根深蒂固的情結(jié)，擔(dān)心土地流轉(zhuǎn)后自己的收益，對(duì)土地流轉(zhuǎn)產(chǎn)生抵觸情緒，有的甚至拋荒也不敢流轉(zhuǎn)給其他租戶，導(dǎo)致撂荒、遺棄土地的現(xiàn)象不斷增加。

二、改進(jìn)措施及政策建議

（1）完善土地承包相關(guān)法律法規(guī)?，F(xiàn)行法律規(guī)定，土地的所有權(quán)屬于集體，使用權(quán)屬于農(nóng)民個(gè)人，實(shí)際上這對(duì)所有權(quán)的規(guī)定并不明確，集體還包括集體的經(jīng)濟(jì)組織和鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體，這樣并不利于權(quán)利的劃分。應(yīng)該進(jìn)一步提高農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的法制化水平，界定清楚權(quán)益，制定相關(guān)的土地交易的規(guī)范。完善法律法規(guī)，加強(qiáng)宣傳，提高農(nóng)民和村干部的法律意識(shí)水平。此外，審批土地必須按照法律規(guī)范，禁止弄虛作假，對(duì)審批的土地進(jìn)行拆分。在土地流轉(zhuǎn)中違反法律的行為，要嚴(yán)厲處罰，尤其對(duì)于土地被非法占用的行為，要嚴(yán)厲禁止、收回或者復(fù)耕。

（2）因地制宜選擇土地流轉(zhuǎn)形式。由于我國(guó)農(nóng)村占地面積大，各個(gè)地區(qū)的農(nóng)村發(fā)展水平不同，市場(chǎng)成熟水平、政府職能行使水平有差別，故在選擇規(guī)模經(jīng)營(yíng)的方式時(shí)，應(yīng)該根據(jù)當(dāng)?shù)氐木唧w情況，要考慮到當(dāng)?shù)剞r(nóng)業(yè)市場(chǎng)的需求及傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)發(fā)展優(yōu)勢(shì)，選擇最佳的土地流轉(zhuǎn)形式，以市場(chǎng)發(fā)展為導(dǎo)向，優(yōu)化資源配置，避免盲目“一刀切”。只有這樣，才能協(xié)調(diào)好經(jīng)濟(jì)發(fā)展與農(nóng)民利益之間的關(guān)系，進(jìn)一步完善土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)。

（3）實(shí)行土地用途管制。土地用途管制的核心是依據(jù)土地利用總體規(guī)劃審批各項(xiàng)建設(shè)用地，不得改變規(guī)劃用途。總之，農(nóng)村城鎮(zhèn)化對(duì)土地的需求，本質(zhì)上是實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展目標(biāo)的需求，不能因土地流轉(zhuǎn)而改變土地用途。因此，必須遵循土地與經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展的規(guī)律，堅(jiān)持開源與節(jié)流并重，節(jié)約每一寸土地，把好耕保的關(guān)口，從而達(dá)到優(yōu)化土地資源配置，提高土地利用率，以確保土地資源的可持續(xù)發(fā)展。并且，貫徹農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展思想，堅(jiān)持以經(jīng)濟(jì)效益、生態(tài)效益、社會(huì)效益相統(tǒng)一和眼前利益與長(zhǎng)遠(yuǎn)利益相兼顧的原則，根據(jù)不同的土地類型、區(qū)位條件，使土地的價(jià)值得到較為客觀的體現(xiàn)。

（4）積極開拓土地流轉(zhuǎn)的市場(chǎng)需求。首先，探索建立土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓機(jī)制，允許農(nóng)村土地在一定范圍內(nèi)流轉(zhuǎn)，并通過市場(chǎng)機(jī)制形成合理的土地轉(zhuǎn)讓價(jià)格。完善土地價(jià)格體系，加強(qiáng)土地價(jià)格的評(píng)估工作，對(duì)農(nóng)村土地進(jìn)行分等定級(jí)、科學(xué)評(píng)估，合理確定土地流轉(zhuǎn)價(jià)格。其次，培育和發(fā)展各種類型的為土地流轉(zhuǎn)提供服務(wù)的中介組織。要建立調(diào)節(jié)機(jī)制，防止土地使用權(quán)過于集中，以調(diào)節(jié)土地流轉(zhuǎn)過程中的壟斷和不公平現(xiàn)象。同時(shí)應(yīng)相應(yīng)建立農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)交易信息網(wǎng)絡(luò)，及時(shí)登記匯集可流轉(zhuǎn)土地的數(shù)量、區(qū)位、價(jià)格等信息資料，定期公開對(duì)外發(fā)布可開發(fā)土地資源的信息，接受土地供求雙方的咨詢，提高土地流轉(zhuǎn)交易的成功率。

（5）合理確定土地流轉(zhuǎn)周期。一方面，專業(yè)大戶或農(nóng)民專業(yè)合作社等經(jīng)驗(yàn)實(shí)體希望能將土地長(zhǎng)期穩(wěn)定下來(lái)，形成穩(wěn)的規(guī)模經(jīng)營(yíng)，同時(shí)，承租經(jīng)營(yíng)的項(xiàng)目也會(huì)隨市場(chǎng)變化而變化；另一方面，農(nóng)民可能因?yàn)樾畔⒉粚?duì)稱等原因，以較低價(jià)格將土地長(zhǎng)期轉(zhuǎn)租給了經(jīng)營(yíng)客體，損害到自身的土地收益。因此，在土地流轉(zhuǎn)過程中，要兼顧雙方利益，靈活確定流轉(zhuǎn)周期，盡量避免土地一次流轉(zhuǎn)定終身的現(xiàn)象。從土地流轉(zhuǎn)的整體情勢(shì)來(lái)說，地方政府應(yīng)根據(jù)自身實(shí)際發(fā)展水平，分階段合理推進(jìn)土地流轉(zhuǎn)進(jìn)程，不可盲目求快貪多，從而造成土地資源的浪費(fèi)。

（6）加大對(duì)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的金融支持力度。①建立多層次多渠道的農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)體系支持土地流轉(zhuǎn)。首先，對(duì)農(nóng)村信用社進(jìn)行改革，補(bǔ)充資本金，使之成為農(nóng)村金融服務(wù)的主力軍。其次，在成立郵儲(chǔ)銀行的基礎(chǔ)上，還要將農(nóng)村的郵政儲(chǔ)蓄存款用于農(nóng)村基本建設(shè)中去。最后，鼓勵(lì)建立村鎮(zhèn)銀行和小額貸款公司，加大對(duì)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的資金支持。此外，放開民間金融機(jī)構(gòu)，允許民間借貸合法化。與此同時(shí)，積極進(jìn)行探索和創(chuàng)新，可設(shè)立專門為農(nóng)地服務(wù)的互助性金融機(jī)構(gòu)。②出臺(tái)對(duì)土地流轉(zhuǎn)方面銀行貸款配套政策。首先，向種田大戶、專業(yè)合作社和農(nóng)業(yè)公司提供土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款，確保有足夠的資金支持土地的有序流轉(zhuǎn)。

三、結(jié)束語(yǔ)

土地不但是農(nóng)民最基本的生產(chǎn)資料，也是農(nóng)民最基本的生活保障和社會(huì)保障，是農(nóng)民最大的利益所在，也是農(nóng)村最大的穩(wěn)定因素。因此，必須尊重農(nóng)村生產(chǎn)力自身發(fā)展規(guī)律，尊重土地流轉(zhuǎn)的內(nèi)在規(guī)律，尊重農(nóng)民的意愿，從該地的實(shí)際條件出發(fā)，因地制宜，穩(wěn)妥推進(jìn)土地流轉(zhuǎn)。市場(chǎng)條件下，政府在推動(dòng)土地流轉(zhuǎn)時(shí)，要準(zhǔn)確定位，通過法律、金融等方式成為保障農(nóng)民利益的中堅(jiān)力量，規(guī)范土地流轉(zhuǎn)的市場(chǎng)程序。

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（作者單位：河南省鄭州市中牟縣農(nóng)委）