反腐環(huán)境下高校內(nèi)控制度存在的問題與變革趨勢

施偉 丁錦云 蔡艷婧

摘 要：全面從嚴(yán)治黨背景下，高校反腐必須強化制度建設(shè)。反腐敗斗爭應(yīng)以預(yù)防為主，內(nèi)控制度的實效性至關(guān)重要，傳統(tǒng)的投入預(yù)算模式缺乏可計量性、相關(guān)性和可解釋性，已經(jīng)不再適應(yīng)高校反腐新常態(tài)的發(fā)展之需。因此，新時期必須加強高校內(nèi)控制度的深層變革：一是由傳統(tǒng)的投入預(yù)算模式向現(xiàn)代績效模式轉(zhuǎn)變；二是由傳統(tǒng)的科層組織形式向開發(fā)合作型組織形式轉(zhuǎn)變。通過制度的整合創(chuàng)新，不斷提升高校預(yù)防腐敗的針對性與實效性，實現(xiàn)廉潔育校的價值理想。

關(guān)鍵詞：高校；內(nèi)控制度；變革

中圖分類號：G647 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A 文章編號：1674-9170（2016）05-0042-05

近年來高校已經(jīng)不再是一片凈土，腐敗之風(fēng)也逐漸滲透到這個“象牙塔”中。縱觀這幾年高校所發(fā)生的腐敗案件，基本以經(jīng)濟(jì)案件為主，而且主要是以領(lǐng)導(dǎo)干部為主的大案要案。傳統(tǒng)的投入預(yù)算模式在新時期預(yù)防腐敗中存在先天瑕疵，必須加強高校內(nèi)控制度建設(shè)的深層變革，以適應(yīng)高校反腐新常態(tài)的發(fā)展之需。

一、反腐環(huán)境下高校內(nèi)控制度存在的問題

高校內(nèi)控制度一般都比較嚴(yán)密，為什么會發(fā)生此類腐敗案件，有些學(xué)者從思想品德、外界因素、管理強度等各方面進(jìn)行了剖析，但是問題的討論大多是圍繞高?，F(xiàn)有內(nèi)控制度展開的，并沒有深刻地闡述其自身存在的問題。我們應(yīng)該反思當(dāng)前高校發(fā)展的種種問題所在，其組織結(jié)構(gòu)并不能真正地發(fā)揮制約人的貪婪、控制組織盲目的作用。《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范》第四條規(guī)定，“單位內(nèi)部控制的目標(biāo)主要包括：合理保證單位經(jīng)濟(jì)活動合法合規(guī)、資產(chǎn)安全和使用有效、財務(wù)信息真實完整，有效防范舞弊和預(yù)防腐敗，提高公共服務(wù)的效率和效果”[1]。從中可以發(fā)現(xiàn)高校的內(nèi)部控制制度其中一個重要目標(biāo)就是用來防治腐敗問題，同高校預(yù)算管理有著相同的追求?，F(xiàn)代高校預(yù)算體制從原有的投入預(yù)算體制轉(zhuǎn)變?yōu)榭冃ьA(yù)算體制。傳統(tǒng)的投入預(yù)算強調(diào)的是合規(guī)性，體現(xiàn)在預(yù)算管理方面就是“預(yù)算資金取得和使用是否符合規(guī)定”。而高校預(yù)算支出的最終目的在于最大限度地提高資金使用效益，為此，必須追問：資金使用或高校活動取得了怎樣的結(jié)果？因此，如果僅僅將“績效”作為確保預(yù)算資金的合規(guī)性，或者確保遵守規(guī)則和管制，那么就會忘記高校資金使用的真正目的。當(dāng)前在考慮經(jīng)費使用績效問題的時候，發(fā)現(xiàn)難點主要集中在以下幾個方面，使得內(nèi)控制度在防范腐敗問題時難以把握。

（一）缺乏可計量性

對成果進(jìn)行計量的困難是顯而易見的。有些學(xué)者將成果定義為“考慮質(zhì)量因素進(jìn)行調(diào)整以后的個人價值”，可解釋為：成果=價值=產(chǎn)出×質(zhì)量。這條公式關(guān)注的不僅僅是質(zhì)量因素，而且也關(guān)注“誰的價值”應(yīng)加以關(guān)注的問題。問題是對“誰的價值”進(jìn)行計量是非常困難的，因為個體對價值的評估帶有一定的主觀性，因此在通過詢問受益人（如學(xué)生）獲得關(guān)于受益大小的信息時，如何對這些帶有主觀性的價值進(jìn)行加總來判斷成果，以及如何考慮利益分配這一政策問題，都存在著一定的難度。進(jìn)一步來講，對于高校所提供的教育服務(wù)，僅僅根據(jù)個人的支付能力來判斷服務(wù)成果的價值是讓人難以接受的。對成果進(jìn)行適當(dāng)?shù)挠嬃坎⒉皇且粋€簡單的問題，更為復(fù)雜的是績效評估，因為許多影響成果的因素是高校及相關(guān)個人所不能控制的。可計量性涉及控制問題，一般地講，越是具有可計量性，就越具有可控性。對于復(fù)雜任務(wù)（比如高等教育服務(wù)）而言，產(chǎn)出很少具有可控性（可操作性）。

（二）缺乏相關(guān)性

對于“我們干得怎么樣”做出判斷，就要考慮相關(guān)的產(chǎn)出及價值效用問題，而對于高校這種非營利性組織而言是相當(dāng)困難的。對相關(guān)性的理解需要聯(lián)系管理系統(tǒng)的特性，在一個強調(diào)“合規(guī)性”這一績效目標(biāo)的管理系統(tǒng)中，與“合規(guī)性”最相關(guān)的績效標(biāo)尺是投入，事實上，“資源的獲取和使用是否合規(guī)”本身就是投入問題。然而，在一個強調(diào)“結(jié)果如何”的管理系統(tǒng)中，與投入相比，效果及效率相關(guān)性要好得多。在這類管理系統(tǒng)中，投入雖然也能體現(xiàn)部分績效，但相對而言，產(chǎn)出和成果與績效的關(guān)聯(lián)更為密切。因此，與關(guān)注投入相比，關(guān)注結(jié)果則更有意義。但問題在于，與投入相比，效果和效率的可計量性和可控性要差多了。在實務(wù)中可以發(fā)現(xiàn)，常常正是由于效果和效率相當(dāng)，難以進(jìn)行考量，使得一些投入指標(biāo)大行其道，比如在考慮教學(xué)質(zhì)量問題的時候，常常涉及到的是投入，而產(chǎn)出則無法以數(shù)字來說明問題。

（三）缺乏可解釋性

可解釋性可以理解為：以特定標(biāo)尺所測度的績效，可在多大程度上解釋為由負(fù)責(zé)該項績效的個體所帶來的。如果這項績效完全是由負(fù)責(zé)實施該項績效的個體帶來的，那么可解釋性就非常強，反之則會很弱。只有在具有高度的可解釋性的情況下，使用績效標(biāo)尺對績效進(jìn)行計量所得出的信息，才能夠清楚地說明問題。高校的資金投入正是由于缺乏結(jié)果的可解釋性，才為腐敗現(xiàn)象的發(fā)生帶來了可能，比如最為典型的例子就是在實行預(yù)算編制中，常常使用的是增量計算法，而無法使用零基計算法，除去相關(guān)信息量較大的原因之外，更為重要的原因就是在于很多的支出數(shù)額缺乏可信度極高的解釋，但取消此類支出反而又缺乏可靠的解釋。

二、反腐環(huán)境下高校內(nèi)控制度存在問題的原因分析

當(dāng)前高校預(yù)算管理制度為投入預(yù)算管理，還沒有過渡到績效預(yù)算管理，內(nèi)部控制主要為了防止以下幾種形式的腐敗發(fā)生：第一種是為個人目的而挪用或濫用公款；第二種是由某個機構(gòu)的人員利用撥款的權(quán)力謀取私利；第三種是改變支出的政策、法律，或者按照個人或特定團(tuán)體的利益解釋法律，這種改變和解釋不是因為合理的需要，而是某些人的特定需要，是非常嚴(yán)重和普遍的一種腐敗。[2]

投入預(yù)算是對預(yù)算資源的投入進(jìn)行預(yù)算，對預(yù)算執(zhí)行過程的監(jiān)控也著眼于投入方面；預(yù)算中安排的投入（資源）取得了什么結(jié)果，并不是需要特別關(guān)注的問題。在投入預(yù)算模式下，支出控制者（核心部門）著眼于通過對投入的控制，包括控制支出總量、支出結(jié)構(gòu)和支出機構(gòu)資源使用方面的具體決策。在投入預(yù)算下，給每個支出部門、支出單位、支出項目安排多少預(yù)算，都是根據(jù)各種各樣的標(biāo)準(zhǔn)定額確定的。編制、審查和執(zhí)行預(yù)算，以及對預(yù)算進(jìn)行審計時，也以這些標(biāo)準(zhǔn)是否得到良好的遵守為基礎(chǔ)，因為各類支出標(biāo)準(zhǔn)都是強制性的。[3]

投入預(yù)算方法的一個主要特征是對于支出部門和單位仔細(xì)查看其支出（投入）條目的增減，尤其是人員、設(shè)備和辦公用品方面的情況；對于預(yù)算合理性的判斷，則側(cè)重于觀察“投入（數(shù)量）——價格（支出標(biāo)準(zhǔn)）——數(shù)量（金額）”關(guān)系的有效性。在預(yù)算中作了安排以后，對預(yù)算執(zhí)行的審計和檢查就側(cè)重于投入方面的問題：實際的人員經(jīng)費比預(yù)算中規(guī)定的數(shù)額是多了還是少了？是否有挪用現(xiàn)象？人員數(shù)是否超過編制數(shù)？但是在實際中，投入預(yù)算并沒有能夠抑制住腐敗問題，主要的問題并不在于預(yù)算制度，而是內(nèi)控制度執(zhí)行過程中存在的問題。在傳統(tǒng)的投入預(yù)算模式下，導(dǎo)致腐敗的發(fā)生主要有以下幾個方面的原因：

（一）動機扭曲

高校每個學(xué)院和部門（包括其中的每個成員）不必對高校支出總量（被突破的可能性）負(fù)責(zé)，因此它們有足夠的動機去爭奪對自己有利的預(yù)算份額，并且盡可能在當(dāng)年把它們?nèi)炕ǖ簟Ｓ捎诟鞑块T各自得到的資源份額并不是在競爭的基礎(chǔ)上形成的，因此，支出機構(gòu)之間彼此爭奪資源削弱而不是改善了預(yù)算效率。支出機構(gòu)基于利己動機（理性行為）爭奪資源的結(jié)果，就是一次又一次地導(dǎo)致開支突破高校力所能及的規(guī)模，使得高校面臨著赤字預(yù)算的危險，最終導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)文獻(xiàn)中所描述的典型的“公共悲劇”?！肮脖瘎　睆膬蓚€方面削弱了頂算效率。首先，“公共悲劇”意味著高校各學(xué)院及部門通過無節(jié)制地爭奪來獲得資源，而不是通過競爭來使資源從低效用評價的項目釋放出來，從而轉(zhuǎn)入具有效益評價的項目，其長期后果就是導(dǎo)致高校資源的總體配置演化為一種低效益格局。其次，在缺乏資金總量約束制度的預(yù)算模式中，無節(jié)制地爭奪資源導(dǎo)致分項支出之和很容易突破預(yù)算支出限額，從而破壞了高校有效的資金運轉(zhuǎn)。由于預(yù)算程序允許在預(yù)算執(zhí)行中隨意追加支出滿足額外的需求，與具有較高優(yōu)先等級的項目、政策目標(biāo)中那些優(yōu)先等級較低的項目至少有相同的概率獲得額外的財政資源。

在傳統(tǒng)的預(yù)算程序規(guī)則支配下，理性的個體行為不僅有可能損害資金配置效率，同樣也會損害營運效率，因為這些正式的程序規(guī)則只強調(diào)服從，而不是出于機構(gòu)和個人的績效積極主動地參與管理。甚至有些程序還鼓勵學(xué)院及部門花掉其得到的全部預(yù)算資源，因為節(jié)省下的資金會在下一財政年度中失效。這類規(guī)則導(dǎo)致學(xué)院和部門處于這樣一種境地，即要么花掉資源要么失去資源，由此形成的“多爭和多花總是有利”的理念導(dǎo)致各部門以高成本（投入）提供服務(wù)，從而削弱運作效率。上級部門及領(lǐng)導(dǎo)趁此機會進(jìn)行尋租行為，下級部門及個人進(jìn)行各種行賄、利益交換等行為，尤其是在科研經(jīng)費的爭取過程中，腐敗問題多發(fā)頻發(fā)，最終導(dǎo)致了富者愈富、窮者愈窮的“馬太效應(yīng)”。

（二）信息障礙

所有決策在很大程度上都依賴于信息，預(yù)算決策亦是如此。預(yù)算決策決定了支出分配格局，決定了支出在各項政策目標(biāo)之間、各個學(xué)院、部門和各個項目之間的配置，從而影響到預(yù)算執(zhí)行的結(jié)果。高校管理者在公共資金使用方面掌握的信息也會影響到預(yù)算結(jié)果。在決定財務(wù)資源的配置方面，決策者和管理者對信息的依賴程度相對較高，其中與項目成本效益、機構(gòu)的產(chǎn)出數(shù)量、質(zhì)量和成本有關(guān)的信息，是其依賴程度最高的信息。由于信息不對稱，決策者和管理者在決定支出總額、特別是決定支出優(yōu)先排序表時，就會面臨極大的困難。這種信息障礙是導(dǎo)致預(yù)算結(jié)果經(jīng)常背離政策初衷的重要原因。

在投入預(yù)算模式中，信息是自下而上的流動：支出控制者高高在上，不僅決定支出總額，而且決定各部門內(nèi)部資金的具體使用，包括批準(zhǔn)支出項目和計劃，因此需要掌握與支出機構(gòu)上報支出需求和資金使用情況相關(guān)的大量信息。這種自下而上的信息流動產(chǎn)生了兩種形式的信息障礙：信息不足和信息不對稱。信息不足源于信息的生產(chǎn)與傳播需要成本，高昂的信息成本意味著不能產(chǎn)生足夠的信息以滿足決策者和管理者的需要。高校在這種信息收集、傳遞成本極高的情況下，所謂的內(nèi)控制度也會失去應(yīng)有的效力。

（三）角色對立

在傳統(tǒng)觀念中，總是認(rèn)為局部要服從整體，個人要服從集體，預(yù)算是全校一盤棋，但實際情況中卻并不是如此。在投入預(yù)算模式中，支出使用者與支出控制者的角色是對立的：前者有足夠的動機獲取預(yù)算撥款并盡可能全部花掉；后者則需要對此實施控制，控制與逃避控制、服從與逃避服從構(gòu)成兩者關(guān)系的主線。因而高校和下面各個學(xué)院、部門之間的關(guān)系并不是那么融洽的，而是一種典型的角色對立關(guān)系。角色是由職責(zé)決定的，而職責(zé)是由特定的預(yù)算程序規(guī)則規(guī)定的。預(yù)算過程中有許多參與者，其中典型的有兩類：層次較高支出控制者和層次較低支出機構(gòu)?？刂普哓?fù)責(zé)控制各項支出開支，而支出機構(gòu)則負(fù)責(zé)使用和管理所獲得的資金。控制者與支出機構(gòu)的和諧一致對于完成預(yù)算任務(wù)非常重要，但傳統(tǒng)的預(yù)算程序規(guī)則賦予兩類參與者一種敵對的關(guān)系：由于權(quán)力集中在支出控制者手中，在權(quán)力序列中處于劣勢地位的支出機構(gòu)，總是想方設(shè)法打破權(quán)力的限制以獲得對自己有利的預(yù)算份額，使用虛假信息就是常用的手段。這樣一來，支出控制者的權(quán)力和他們重新分配財政資源的能力就會被削弱，由此產(chǎn)生不利的預(yù)算結(jié)果。

三、反腐環(huán)境下高校內(nèi)控制度變革的趨勢

反腐環(huán)境下，高校預(yù)算管理及內(nèi)部控制變革呈現(xiàn)出“兩大趨勢”：一是由傳統(tǒng)的投入預(yù)算模式向現(xiàn)代績效模式轉(zhuǎn)變；二是由傳統(tǒng)的科層組織形式向開發(fā)合作型組織形式轉(zhuǎn)變。

（一）由傳統(tǒng)的投入預(yù)算模式向現(xiàn)代績效模式轉(zhuǎn)變

傳統(tǒng)投入預(yù)算管理強調(diào)對預(yù)算執(zhí)行過程的“外部控制”，現(xiàn)代績效預(yù)算管理強調(diào)將預(yù)算資源的管理責(zé)任下放到部門，形成“內(nèi)部控制”模式。在此模式中，各支出部門在部門內(nèi)部進(jìn)行資源再分配方面被賦予廣泛的自主權(quán)，以決定資源在各計劃、項目或活動中的配置。從外部控制模式向內(nèi)部控制模式的轉(zhuǎn)軌反映這樣一種認(rèn)識：即要想獲得預(yù)算過程的配置效率，中央控制者必須想方設(shè)法讓支出部門愿意合作，而強迫它們進(jìn)行資源再分配并不是一種好辦法。但是這兩種模式是有差別的：

1.信息需求內(nèi)容不同。在外部控制模式中，支出控制者依賴自下而上的信息流動，需要大量有關(guān)支出的信息據(jù)以做出資源分配決策。而在內(nèi)部控制模式中，由于部門和機構(gòu)層次上的資源分配權(quán)力被移交上級部門或機構(gòu)負(fù)責(zé)人，因此不需要大量的這種自下而上的信息流動，但部門或機構(gòu)負(fù)責(zé)人仍然需要獲取“現(xiàn)場信息”。

2.工作側(cè)重點不同。在內(nèi)部控制模式中，支出控制者與機構(gòu)之間的角色沖突被淡化，使決策者得以將主要精力集中于重大的政策問題，而不是應(yīng)付與支出者之間的沖突這些細(xì)節(jié)問題。

3.資源再分配不同。內(nèi)部控制模式能夠更好地激發(fā)支出部門和機構(gòu)負(fù)責(zé)人的資源再分配動力，而不是向支出控制者索取更多的追加支出。對于提高效率而言，當(dāng)前更為重要的是如何提高資源的使用效率，而不是簡單粗放地索取更多的資源。

（二）由科層組織形式向開發(fā)合作型組織形式轉(zhuǎn)變

從以上的論述中就可以發(fā)現(xiàn)它隱含的一個前提假設(shè)：仍然是以傳統(tǒng)的科層管理體制為基礎(chǔ)的組織構(gòu)建模式，但這種構(gòu)建模式根本不可能實現(xiàn)以上目的。一是科層組織形式不適應(yīng)當(dāng)前經(jīng)濟(jì)背景?？茖庸芾眢w制是建立在工業(yè)化大生產(chǎn)經(jīng)濟(jì)背景下的，追求目標(biāo)是更好、更快、以更低的成本制造工業(yè)化產(chǎn)品。但對于后工業(yè)化時代，在高校追求個性化、普及化教育服務(wù)的目的背景之下的組織結(jié)構(gòu)形式，已經(jīng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足預(yù)算管理模式的需要，因此必須進(jìn)行相應(yīng)的組織變革，同時所帶來的內(nèi)控制度變革也成為必然趨勢。二是科層組織形式不適應(yīng)防治腐敗問題的需要。對于當(dāng)前高校腐敗問題的深層次剖析，主要在于下級無法監(jiān)督上級，內(nèi)控制度缺乏實效。究其根本，實際上就在于人員缺乏有效的進(jìn)出機制，這里的人員不僅僅指的是普通人員，更為關(guān)鍵的是上級領(lǐng)導(dǎo)。這從客觀上也反映出高校現(xiàn)有建立在科層制上的內(nèi)控制度根本沒有起到應(yīng)有的作用，因此有必要向開發(fā)合作型組織形式轉(zhuǎn)變。

1.有效監(jiān)督、抑制腐敗問題。反觀現(xiàn)有的市場經(jīng)濟(jì)已經(jīng)形成了一種有效的競爭機制，讓消費者能夠自由地選擇產(chǎn)品進(jìn)行購買，企業(yè)必須提供顯性的高質(zhì)量產(chǎn)品和服務(wù)，并且還得維持自身一種良好的社會形象。企業(yè)既想賺取超額利潤，又想保持賣方市場地位，甚至希望自己處于壟斷地位，但是實際上已經(jīng)被競爭市場打破了美夢，面臨的外在壓力迫使企業(yè)必須對自己的消費者負(fù)責(zé)。而縱觀現(xiàn)有高校的腐敗問題，腐敗分子根本沒有對自己的學(xué)生和教職工負(fù)責(zé)，因為考察和選擇的權(quán)力并不在學(xué)生和教職工手中。而缺乏自由選擇的環(huán)境下，有限的財務(wù)資源沒有能夠進(jìn)行有效配置，不但預(yù)算執(zhí)行的效率沒有體現(xiàn)，就是內(nèi)控制度本身的目標(biāo)也沒有實現(xiàn)，因此必須在高校內(nèi)部建立起有效的競爭機制，進(jìn)行合理資源配置才能真正解決反腐敗問題。

2.有力提高、優(yōu)化集體效率。目前，必須改變當(dāng)前高?？茖咏M織結(jié)構(gòu)，可以在原有結(jié)構(gòu)中根據(jù)課程安排和工作內(nèi)容組建成一個個具有相似功能和內(nèi)容的開放合作型組織，建立科學(xué)的內(nèi)部競爭機制，由學(xué)生和教職工來選擇相應(yīng)課程并組織完成教學(xué)、科研和管理任務(wù)。這種在內(nèi)部建立起來的競爭機制，是以經(jīng)濟(jì)利益為指引，能夠在實現(xiàn)個人利益的基礎(chǔ)之上增進(jìn)集體利益。借鑒自由市場機制下的運行模式將會發(fā)現(xiàn)，高校有限的資金會由于學(xué)生和教職工的自由選擇，投入到效率最高的開發(fā)合作組織中去，而不是過去依靠上級分配進(jìn)行資源配置。

參考文獻(xiàn)：

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[3] 王雍君.從投入預(yù)算到產(chǎn)出預(yù)算[J].河北經(jīng)貿(mào)大學(xué)學(xué)報，2005（3）：34-38.

責(zé)任編校 陳 瑤