政府績(jī)效評(píng)估中的民意調(diào)查研究

楊飛

【摘要】近年來(lái)，評(píng)價(jià)政府績(jī)效的關(guān)鍵環(huán)節(jié)正在悄然變化，政府績(jī)效評(píng)估更加廣泛地吸納民意是變化的主要內(nèi)容。開展民意調(diào)查，建立社會(huì)輿情匯集和分析機(jī)制，暢通社情民意反映渠道，改進(jìn)和完善民意評(píng)價(jià)政府績(jī)效的機(jī)制，是一項(xiàng)順應(yīng)時(shí)代要求的重要工作，對(duì)政府民主行政的推進(jìn)、政府形象的塑造以及服務(wù)型政府的建設(shè)都具有重要的意義。

一、民意參與政府績(jī)效評(píng)估的重要作用

民意參與是現(xiàn)代政府績(jī)效評(píng)估不可或缺的重要環(huán)節(jié)，是促進(jìn)政府績(jī)效評(píng)估民主化、科學(xué)化的有效途徑。公民是政府行為和績(jī)效的主要評(píng)判者。績(jī)?yōu)槊袼?，才能?quán)為民所用，因此民意參與是政府績(jī)效提升的重要途徑。

（一）民意參與績(jī)效評(píng)估有利于增強(qiáng)政府的合法性，突顯民主理念。

民主作為現(xiàn)代社會(huì)的核心價(jià)值理念，已經(jīng)得到當(dāng)今世界絕大多數(shù)國(guó)家的認(rèn)可，成為國(guó)家的一個(gè)合法性基礎(chǔ)，而民意參與作為現(xiàn)代民主政治的一種具體體現(xiàn)，蘊(yùn)涵了豐富的民主理念。民意參與政府績(jī)效評(píng)估實(shí)質(zhì)上就是公民行使自己民主權(quán)利的過(guò)程，也是民主理念在實(shí)踐生活中的突顯。同時(shí)，公民參與增強(qiáng)了政府績(jī)效評(píng)估的透明度，增強(qiáng)了公民對(duì)政府的認(rèn)同與支持，增強(qiáng)了公民對(duì)政府的信心，有利于增強(qiáng)政府的合法性、權(quán)威性和可信任性。

（二）民意參與績(jī)效評(píng)估有助于更好地實(shí)現(xiàn)政府的施政宗旨，提高政府績(jī)效

政府的施政宗旨就是民眾本位，對(duì)人民負(fù)責(zé)，為人民服務(wù)?，F(xiàn)代政府績(jī)效評(píng)估將公民的滿意度作為衡量政府績(jī)效的重要標(biāo)準(zhǔn)就是落實(shí)這一施政理念的重要舉措。而讓作為政府服務(wù)對(duì)象的公民直接參與到政府績(jī)效評(píng)估中來(lái)，則可以督促政府始終堅(jiān)持其施政原則，更好地實(shí)現(xiàn)其施政宗旨。此外，通過(guò)民意調(diào)查評(píng)估政府績(jī)效結(jié)果的反饋，就能找到政府所提供的公共產(chǎn)品和公共服務(wù)與公民需求之間的現(xiàn)實(shí)差距，從而為政府提高服務(wù)水平和服務(wù)質(zhì)量提供了依據(jù)、指明了方向，有利于政府績(jī)效的不斷提高。

（三）民意參與績(jī)效評(píng)估有利于監(jiān)督政府績(jī)效評(píng)估過(guò)程，增強(qiáng)評(píng)估結(jié)果的有效性

政府在履行職責(zé)的過(guò)程中，難免會(huì)有人或?yàn)榱擞仙霞?jí)政府和主管部門的喜好，搞背離民心的政績(jī)工程、獻(xiàn)禮工程，或?yàn)榱俗约杭庸贂x爵而虛造數(shù)據(jù)捏造政績(jī)。讓民意參與到政府績(jī)效評(píng)估中來(lái)，以公民公正的立場(chǎng)、嚴(yán)謹(jǐn)?shù)膽B(tài)度，不僅能夠有效地監(jiān)督評(píng)估的各環(huán)節(jié)，避免績(jī)效評(píng)估留于形式，或被人利用作為實(shí)現(xiàn)不正當(dāng)目的、獲取不正當(dāng)利益的手段，保證績(jī)效評(píng)估始終在規(guī)范化的軌道上進(jìn)行，而且能夠使評(píng)估結(jié)果更為客觀、準(zhǔn)確地反映政府的真實(shí)績(jī)效，增強(qiáng)評(píng)估結(jié)果的有效性。

二、民意調(diào)查在政府績(jī)效評(píng)估中的實(shí)際應(yīng)用

從全國(guó)來(lái)看，北京、廣州、沈陽(yáng)、珠海、南京、杭州、青島等城市較早地開展了一些民意評(píng)價(jià)或考核活動(dòng)。湖南、江西、山西、貴州等省也相繼開展了一些全省性的民意測(cè)評(píng)項(xiàng)目，作為組織、紀(jì)檢、公安等部門評(píng)估管理對(duì)象績(jī)效的重要內(nèi)容。近幾年，我省各級(jí)政府高度重視民意調(diào)查，在政府績(jī)效評(píng)估領(lǐng)域也進(jìn)行了有益實(shí)踐，主要有以下幾個(gè)方面：

（一）對(duì)工作評(píng)價(jià)性的民意調(diào)查

這類民意調(diào)查經(jīng)常用于測(cè)定社會(huì)公眾對(duì)某項(xiàng)政策評(píng)價(jià)。調(diào)查結(jié)果能夠直接反映社會(huì)公眾對(duì)國(guó)家大事及重要決策的態(tài)度，因而成為處理政務(wù)的重要參考。如我省圍繞省委“法治浙江”建設(shè)，開展了法治建設(shè)群眾滿意度調(diào)查；圍繞法治政府，開展全省法治政府建設(shè)群眾滿意度測(cè)評(píng)工作；圍繞“美麗浙江建設(shè)”，開展全省生態(tài)環(huán)境質(zhì)量的群眾滿意度調(diào)查；圍繞“五水共治”，開展的“五水共治”工作群眾滿意度調(diào)查等。杭州市開展市直單位和縣（市、區(qū)）社會(huì)評(píng)價(jià)調(diào)查；嘉興市配合“效能建設(shè)年”活動(dòng)，開展了人民群眾民主評(píng)議市級(jí)機(jī)關(guān)部門調(diào)查和民主評(píng)議縣（市、區(qū)）政府工作調(diào)查等等。

（二）對(duì)決策輔助性的民意調(diào)查

民意，是一種社會(huì)公眾的共同意見(jiàn)和態(tài)度，任何社會(huì)決策要想做到現(xiàn)實(shí)可行和有預(yù)見(jiàn)性，就必須詳盡、準(zhǔn)確地了解民意，從而在此基礎(chǔ)上做出順乎民意、合乎現(xiàn)實(shí)的正確決策。這類民意調(diào)查便是提供給決策者達(dá)此目的的一種最為重要和可靠的工具。通過(guò)調(diào)查，政府了解到社會(huì)發(fā)展中遇到的問(wèn)題和不足，促進(jìn)政府制定相應(yīng)的對(duì)策加以解決。如我省圍繞政府行政審批改革，積極開展“公民網(wǎng)上辦事”民意調(diào)查工作。針對(duì)行政審批人員、行政許可的申請(qǐng)人、社會(huì)公眾等不同群體，組織實(shí)施“公民網(wǎng)上辦事”專題民意調(diào)查，評(píng)估當(dāng)前網(wǎng)上辦事的服務(wù)水平、服務(wù)效率情況，反映當(dāng)前網(wǎng)上辦事的使用現(xiàn)狀和辦事對(duì)象的實(shí)際使用感受，匯集反映網(wǎng)上辦事在應(yīng)用推廣過(guò)程中存在的問(wèn)題，供省政府進(jìn)一步推進(jìn)行政審批改革，打造服務(wù)型政府決策參考。

（三）對(duì)社會(huì)監(jiān)測(cè)性的民意調(diào)查

人的主觀態(tài)度總是對(duì)一定的社會(huì)狀況的反映。例如，滿意或不滿意的情緒或評(píng)價(jià)總是人們大腦在經(jīng)歷和綜合了社會(huì)多方面的狀況才產(chǎn)生的。通過(guò)民意調(diào)查，測(cè)量人們的主觀社會(huì)指標(biāo)是迅速了解和把握社會(huì)綜合狀態(tài)的簡(jiǎn)便易行又十分敏感有效的辦法。如我省開展的全省民生改善滿意度調(diào)查、浙江省藥品安全公眾滿意度調(diào)查，寧波市開展的居民生活品質(zhì)評(píng)估調(diào)查，溫州市開展的“困難職工生活狀況調(diào)查”和“低收入群體生活狀況調(diào)查”等等。

（四）對(duì)熱點(diǎn)溝通性的民意調(diào)查

這類調(diào)查在協(xié)調(diào)社會(huì)成員之間的觀念，縮小人們?cè)谀承┥鐣?huì)問(wèn)題上的思想距離方面起到作用。如我省依托全省政府網(wǎng)站群，組織實(shí)施“社會(huì)用工”、“醫(yī)療體制改革”、“節(jié)約用水”、“政府網(wǎng)站信息公開與交流互動(dòng)”、“限塑令”、“政務(wù)微博”等主題的民意征集工作，聽取網(wǎng)民對(duì)政務(wù)工作的改進(jìn)意見(jiàn)和建議，紹興市開展的“民生問(wèn)題大家談”調(diào)查等等。

三、民意調(diào)查參與政府績(jī)效評(píng)估中要重視的幾個(gè)問(wèn)題

目前民意調(diào)查范圍很廣，涉及到了政治、經(jīng)濟(jì)、文化、社會(huì)等多個(gè)領(lǐng)域。這表明政府正在以更加積極的姿態(tài)傾聽民眾心聲，但當(dāng)我們?cè)跒槊褚庹{(diào)查帶來(lái)的美好愿景歡欣鼓舞的同時(shí)，也應(yīng)看到繁榮背后的隱憂。具體來(lái)說(shuō)：

（一）民意調(diào)查對(duì)象參與意識(shí)比較淡薄

公眾往往認(rèn)為個(gè)人應(yīng)該服從集體，個(gè)人只是公共管理和服務(wù)的對(duì)象，卻沒(méi)有意識(shí)到自身也是公共管理不可或缺的主體。盡管我國(guó)近年來(lái)公眾參與已得到愈來(lái)愈多的人接受和支持，但政府績(jī)效考核中公眾參與的主動(dòng)性、自覺(jué)性和理性化程度仍不高。諸多公眾參與是被動(dòng)的，并不是基于公眾的責(zé)任感，更多的帶有盲目性和服從性。普通公眾參與也需付出一定的成本，因而即使與日常事務(wù)有關(guān)的活動(dòng)，公眾也不會(huì)積極參與，公眾參與缺少利益動(dòng)力機(jī)制。即使有些公眾參與了政府績(jī)效考核，也把它當(dāng)成僅僅是政府的一項(xiàng)調(diào)查活動(dòng)而已。

（二）民意調(diào)查實(shí)施的有效性需進(jìn)一步提高

民意調(diào)查作為一種實(shí)證研究方法，調(diào)查指標(biāo)體系設(shè)計(jì)和調(diào)查過(guò)程有嚴(yán)格的科學(xué)規(guī)定。但忽視這些規(guī)定的民意調(diào)查卻時(shí)有出現(xiàn)，主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：其一、指標(biāo)設(shè)計(jì)不科學(xué)，標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一，簡(jiǎn)單的僅僅是評(píng)測(cè)總體滿意度，復(fù)雜的則讓公眾難于理解和回答。其二、樣本不具有代表性。一些民意調(diào)查抽取的調(diào)查對(duì)象未涵蓋所有的利益相關(guān)人，把部分人的意見(jiàn)普遍化，未采用具有明確規(guī)則的隨機(jī)抽樣法，讓每一個(gè)評(píng)價(jià)對(duì)象都有發(fā)言機(jī)會(huì)，不足以代表真正的民意。其三、問(wèn)卷設(shè)計(jì)存在誤導(dǎo)性。一些問(wèn)卷設(shè)計(jì)不科學(xué)，容易誤導(dǎo)調(diào)查對(duì)象。有些問(wèn)題前半部分的描述和后半部分的提問(wèn)并無(wú)必然聯(lián)系，但將它們聯(lián)系在一起容易讓答題者產(chǎn)生主觀印象，影響了回答時(shí)的客觀性，導(dǎo)致了調(diào)查結(jié)果的偏差。其四、樣本量的確定需充分考慮統(tǒng)計(jì)學(xué)意義。在樣本量的設(shè)計(jì)上需充分考慮樣本量的置信區(qū)間以及樣本誤差等因素。其五、調(diào)查方案執(zhí)行過(guò)程存有偏差。特別是入戶調(diào)查，要求調(diào)查員必須深入到調(diào)查戶，但有些地方為省事或者認(rèn)為不必要這樣做，將調(diào)查戶集中起來(lái)填寫，或者在小區(qū)門口，攔截住戶發(fā)表填寫。不重視民意調(diào)查指標(biāo)設(shè)計(jì)和調(diào)查過(guò)程等的科學(xué)有效，評(píng)價(jià)結(jié)果的客觀性和調(diào)查質(zhì)量是無(wú)法保證的。

（三）民意調(diào)查的獨(dú)立性應(yīng)進(jìn)一步加強(qiáng)

從當(dāng)前民意調(diào)查數(shù)量上來(lái)說(shuō)，政府內(nèi)部自行組織的民意調(diào)查是占多數(shù)的。有些調(diào)查員入戶調(diào)查時(shí)，一些地方的街道、社區(qū)工作人員會(huì)采取不同方式對(duì)調(diào)查員進(jìn)行“陪同”，公眾在發(fā)表意見(jiàn)的時(shí)候會(huì)有一些顧慮，從而導(dǎo)致一些真實(shí)的意見(jiàn)并不能完全獲得，調(diào)查結(jié)果難以反映客觀實(shí)際，反而影響到民意調(diào)查的公信力，遭到社會(huì)公眾的質(zhì)疑。較為科學(xué)和客觀的方法是要保證民意調(diào)查工作過(guò)程的相對(duì)獨(dú)立性，因此盡量利用獨(dú)立的專業(yè)調(diào)查研究機(jī)構(gòu)來(lái)進(jìn)行政府績(jī)效評(píng)價(jià)。由客觀公正的第三方來(lái)參與調(diào)查的整個(gè)流程的好處在于，可以得到更為可靠的結(jié)果和專業(yè)的咨詢建議，同時(shí)全程的跟蹤和實(shí)施，使公眾可以在一種開放、獨(dú)立的環(huán)境下各抒己見(jiàn)，從而使得回收的信息更客觀和真實(shí)。

（四）民意調(diào)查的結(jié)果沒(méi)有合理利用

民意調(diào)查旨在反映民意、為績(jī)效評(píng)估提供決策依據(jù)、促進(jìn)各被評(píng)估對(duì)象改善工作。目前民意調(diào)查結(jié)果在績(jī)效評(píng)估中有兩種極端，一種為民意調(diào)查的結(jié)果政府不予考慮或重視，使得公眾評(píng)不評(píng)都一樣，嚴(yán)重挫傷了公眾參與的積極性，削弱了公眾參與的熱情，并且有可能引起公眾的不滿，造成社會(huì)某些不穩(wěn)定的因素；另一種把民調(diào)結(jié)果替代績(jī)效評(píng)估結(jié)果，單純將民意調(diào)查結(jié)果作為全部的考核依據(jù)，有欠科學(xué)性，民意調(diào)查的結(jié)果在績(jī)效評(píng)估中只能占據(jù)一定的比重。結(jié)果排名，是一種激勵(lì)部門之間提升工作質(zhì)量的手段，并不是目的，否則各個(gè)部門焦點(diǎn)就會(huì)轉(zhuǎn)移到提高名次，而不是改善工作，評(píng)測(cè)成為被評(píng)單位的一種負(fù)擔(dān)。另外，評(píng)價(jià)結(jié)果應(yīng)該公開，不能只限于內(nèi)部使用。開展民意調(diào)查的目的是為了聽取公眾的意見(jiàn)和建議，為了讓各個(gè)部門了解自己工作中的問(wèn)題，并找到改進(jìn)的方向，只有把評(píng)價(jià)結(jié)果讓被評(píng)價(jià)的部門知道，才可能推動(dòng)其去改進(jìn)工作。對(duì)于公眾來(lái)說(shuō)，參與的積極性和動(dòng)力更多的來(lái)自于政府是否真的重視了他的意見(jiàn)，因此評(píng)價(jià)的結(jié)果應(yīng)采用適當(dāng)?shù)男问焦迹尮姼杏X(jué)到參與的價(jià)值和意義。

四、進(jìn)一步做好民意調(diào)查的對(duì)策建議

（一）注重宣傳教育，提高公民參與性

政府績(jī)效民意調(diào)查的受訪者是公民，公眾參與意識(shí)的高低決定了其參與的積極性，也必然影響到其對(duì)評(píng)價(jià)活動(dòng)的重視程度，公眾不重視就難免敷衍了事，或是自己亂填問(wèn)卷或是出于從眾心理盲目選擇。參與能力除了受到參與意識(shí)的影響，還受到自身職業(yè)、受教育程度等限制，也為外部客觀條件所限制，如政務(wù)公開狀況、不同公眾與政府各部門接觸機(jī)會(huì)的多少等。所以，推進(jìn)政府績(jī)效民意調(diào)查工作，應(yīng)加大宣傳教育力度，營(yíng)造公民參與的氛圍，提高公民的參與意識(shí)和參與能力，從而推動(dòng)政府績(jī)效評(píng)價(jià)工作的穩(wěn)步向前發(fā)展。

（二）使用科學(xué)方法，提高民意調(diào)查有效性

從確定調(diào)查主題、擬定研究計(jì)劃、設(shè)計(jì)問(wèn)卷、抽取樣本，到進(jìn)行實(shí)際調(diào)查，再到調(diào)查數(shù)據(jù)的處理，研究報(bào)告的撰寫，都要有科學(xué)的調(diào)查規(guī)范。隨著現(xiàn)代科學(xué)技術(shù)的發(fā)展， 目前社情民意調(diào)查基本采用的是國(guó)內(nèi)外先進(jìn)的調(diào)查方式——計(jì)算機(jī)輔助電話調(diào)查系統(tǒng)（CATI），它是使用互動(dòng)計(jì)算機(jī)系統(tǒng)輔助調(diào)查者完成電話調(diào)查的基本數(shù)據(jù)收集任務(wù)。先進(jìn)科學(xué)的調(diào)查手段為獲得準(zhǔn)確真實(shí)的民意調(diào)查結(jié)果提供了保障。與此同時(shí)，在調(diào)查中，要注意民意調(diào)查樣本的采集，科學(xué)化的抽樣是保證調(diào)查結(jié)果準(zhǔn)確的必要條件。問(wèn)卷設(shè)計(jì)要合理準(zhǔn)確，不能讓問(wèn)題本身帶有偏見(jiàn)性與引導(dǎo)性，否則會(huì)使調(diào)查的結(jié)果產(chǎn)生偏差，所做出的調(diào)查結(jié)果也是不真實(shí)的。要強(qiáng)化管理規(guī)范。任何一次調(diào)查都必須按照事先設(shè)計(jì)好的程序進(jìn)行，不能在程序的執(zhí)行中加入任何人為的偏見(jiàn)，只有如此才能保證民意調(diào)查結(jié)果的真實(shí)有效。

（三）發(fā)展獨(dú)立機(jī)構(gòu)，提高民意調(diào)查抗干擾性

民意調(diào)查的生命力在于客觀性、真實(shí)性。但就目前我國(guó)的民意調(diào)查機(jī)構(gòu)來(lái)看，大多屬于“官辦”，這與我們的國(guó)情有關(guān)。統(tǒng)計(jì)部門歷來(lái)是為政府提供統(tǒng)計(jì)及相關(guān)信息部門。我國(guó)的政府統(tǒng)計(jì)部門有比較完善的組織機(jī)構(gòu)，掌握信息采集，處理和傳輸?shù)姆椒ê褪侄?，有一大批?jīng)驗(yàn)豐富的統(tǒng)計(jì)專家，有條件和能力實(shí)施民意調(diào)查。在政府民意調(diào)查機(jī)構(gòu)之外，我們還應(yīng)該鼓勵(lì)和培育更多的民間“中立”的民意調(diào)查機(jī)構(gòu)?！爸辛ⅰ睓C(jī)構(gòu)可以和政府保持一定距離，免于來(lái)自權(quán)力的壓力和影響，確保信息不被篩選，保證調(diào)查結(jié)果客觀真實(shí)性。而政府的責(zé)任是對(duì)這些調(diào)查機(jī)構(gòu)和調(diào)查活動(dòng)進(jìn)行監(jiān)督與規(guī)范。在健康的軌道上發(fā)展的民意調(diào)查，不僅是對(duì)政府民調(diào)的有益補(bǔ)充和輔助，也是提升政治民主化水平必然趨勢(shì)和要求。

（四）合理利用結(jié)果，發(fā)揮民意調(diào)查作用

民意調(diào)查結(jié)果的運(yùn)用應(yīng)主要把握以下四條原則：一是要體現(xiàn)實(shí)用性。重視民意調(diào)查結(jié)果，不能講形式、走過(guò)場(chǎng)，使民意在考核體系中占有足夠的份量。二是要體現(xiàn)可比性。由于工作性質(zhì)的差異，不同部門、不同系統(tǒng)在民眾中的印象會(huì)有差異，民意測(cè)評(píng)在橫向上存在一定的不可比性，但在同一部門、同一系統(tǒng)內(nèi)一般都有較強(qiáng)的可比性。應(yīng)鼓勵(lì)在部門、系統(tǒng)內(nèi)部開展民意測(cè)評(píng)和考核。三是要注重民意結(jié)果導(dǎo)向。民意測(cè)評(píng)是一項(xiàng)技術(shù)性強(qiáng)、難度高的工作。結(jié)果導(dǎo)向強(qiáng)調(diào)以一致性較高的民意來(lái)修正決策，對(duì)正面意見(jiàn)一致性高的地區(qū)（部門）進(jìn)行獎(jiǎng)勵(lì)，或是對(duì)負(fù)面意見(jiàn)一致性高的地區(qū)（部門）采取批評(píng)或懲戒措施，主要為其發(fā)現(xiàn)問(wèn)題，改善工作。四是要樹立民意非增長(zhǎng)理念，關(guān)注相似時(shí)空條件下民意的比較和運(yùn)用。由于影響民意的因素眾多，民眾滿意水平并非必然與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展軌跡正向相關(guān)。人的思想觀念的發(fā)展性，決定了即使經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展到非常高的水平，民眾也不可能完全滿意，甚至?xí)霈F(xiàn)民眾滿意水平下降的現(xiàn)象。因此，我們應(yīng)關(guān)注的是在相似時(shí)空條件下民意的比較和運(yùn)用。