中國(guó)非政府組織法制建設(shè)的歷史回顧與展望

陳若虹

【摘要】非政府組織作為政府與企業(yè)之外的第三大行為體，如今在中國(guó)扮演著越來(lái)越重要的角色。為了更好地理解當(dāng)下我國(guó)對(duì)于非政府組織的法律定位與立法現(xiàn)狀，本文梳理了從新中國(guó)成立以來(lái)圍繞非政府組織制定的主要法律法規(guī)，并總結(jié)出新通過(guò)的《慈善法》在非政府組織立法史上的進(jìn)步及對(duì)未來(lái)非政府組織法制建設(shè)的展望。

【關(guān)鍵詞】中國(guó)非政府組織；法制建設(shè)；慈善法

研究公民社會(huì)的著名學(xué)者萊斯特·M·薩拉蒙教授在其著作中指出，“我們正置身于一場(chǎng)全球性的‘社團(tuán)革命中，歷史將證明這場(chǎng)革命對(duì) 20 世紀(jì)后期世界的重要性絲毫不亞于民族國(guó)家興起對(duì)于 19 世紀(jì)后期的世界的重要性?！狈钦M織在中國(guó)也正以迅猛的速度增長(zhǎng)并增加其在社會(huì)的影響力。第三部門(mén)的發(fā)展有助于政府解決獨(dú)自無(wú)法承擔(dān)的社會(huì)問(wèn)題，但也增添了社會(huì)的不穩(wěn)定因素。因而，如何通過(guò)立法使非政府組織發(fā)揮其正面作用，成為了社會(huì)學(xué)界廣泛關(guān)注的問(wèn)題。為了更加清晰地了解中國(guó)關(guān)于非政府組織的立法現(xiàn)狀，本文將首先回顧新中國(guó)非政府組織法制建設(shè)的發(fā)展歷程，其次指出2016年3月人民代表大會(huì)通過(guò)但未實(shí)施的《慈善法》在非政府組織法制化建設(shè)上的進(jìn)步及對(duì)今后非政府組織法制建設(shè)的展望。

一、中國(guó)非政府組織法制建設(shè)的歷史回顧

“非政府組織”（Non-Governmental Organization）一詞最早見(jiàn)于1945年簽署的聯(lián)合國(guó)憲章。對(duì)于中國(guó)而言，“非政府組織”這一術(shù)語(yǔ)屬“舶來(lái)物”，在中國(guó)擁有同一含義的用語(yǔ)還包括民間組織、非營(yíng)利組織、公民社會(huì)和第三部門(mén)等。本文采用廣義上的“非政府組織”概念，即獨(dú)立于政府和企業(yè)之外的社會(huì)組織， 以非營(yíng)利性、自治性、公益性或互益性為其特點(diǎn)。

新中國(guó)成立以來(lái)，非政府組織管理體制的發(fā)展經(jīng)歷了從無(wú)到有，到逐漸完善的過(guò)程。具體講來(lái)，可將其發(fā)展過(guò)程劃分為五個(gè)階段，分別為非政府組織法制化建設(shè)探索階段、停滯階段、起步階段、完善階段與突破性完善階段。

（一）非政府組織法制化探索階段（1949-1966）

1949年《中國(guó)人民政治協(xié)商會(huì)議共同綱領(lǐng)》第5條規(guī)定：中華人民共和國(guó)人民有結(jié)社自由權(quán)。在此基礎(chǔ)上，1950年9月29日我國(guó)政務(wù)院通過(guò)了第一部關(guān)于非政府組織的法規(guī)《社會(huì)團(tuán)體登記暫行辦法》（以下稱(chēng)為辦法）。辦法指出此法規(guī)適用于除人民團(tuán)體及其他另有規(guī)章規(guī)定的社團(tuán)外的一切社團(tuán)。它將社會(huì)團(tuán)體分為六類(lèi)：1.人民群眾團(tuán)體；2.社會(huì)公益團(tuán)體；3.文藝工作團(tuán)體；4.學(xué)校研究團(tuán)體；5.宗教團(tuán)體；6.其他合于人民政府法律組成的團(tuán)體。 辦法為社會(huì)團(tuán)體“分級(jí)管理”原則的濫觴，它規(guī)定了全國(guó)性的社會(huì)團(tuán)體應(yīng)該向中央人民政府內(nèi)務(wù)部申請(qǐng)登記，而地方性的社會(huì)團(tuán)體則向當(dāng)?shù)厝嗣裾暾?qǐng)登記。

1951年3月23日，中央人民政府內(nèi)務(wù)部應(yīng)1950年《辦法》第十六條規(guī)定頒布了《社會(huì)團(tuán)體登記暫行辦法實(shí)施細(xì)則》（以下稱(chēng)為細(xì)則）。細(xì)則規(guī)定社會(huì)團(tuán)體在進(jìn)行代表大會(huì)與其他重要會(huì)議時(shí)需向人民政府備案并定期將其工作計(jì)劃、財(cái)政狀況等呈報(bào)于政府，社會(huì)團(tuán)體對(duì)外募捐前需要得到政府的批準(zhǔn)。 根據(jù)這個(gè)細(xì)則，各級(jí)政府對(duì)原有的社會(huì)團(tuán)體進(jìn)行了一次徹底的清理整頓，而另一批如中國(guó)“民主同盟”、“三九學(xué)社”等組織則被政治化，轉(zhuǎn)化為政黨組織。

這一時(shí)期政府主要是通過(guò)立法將建國(guó)前的非政府組織進(jìn)行整頓，取締不符合新社會(huì)要求的社團(tuán)，對(duì)一部分改造后的社團(tuán)予以保留，一部分政治性較強(qiáng)的社團(tuán)則被轉(zhuǎn)化為民主派別。這一時(shí)期的非政府組織最為鮮明的特點(diǎn)就是“官辦”色彩很濃，絕大多數(shù)社會(huì)團(tuán)體是在政府指導(dǎo)或領(lǐng)導(dǎo)下成立的。

（二）非政府組織法制化建設(shè)停滯階段（1966-1978）

“文革”十年期間，全國(guó)處于混亂動(dòng)蕩狀態(tài)，正常的政治、經(jīng)濟(jì)與社會(huì)生活幾乎全部陷入癱瘓。我國(guó)的社團(tuán)工作，基本上處于停頓狀態(tài)。其中絕大部分團(tuán)體停止了活動(dòng)；少量的社團(tuán)，勉強(qiáng)艱難地開(kāi)展一些活動(dòng)；新增社團(tuán)屈指可數(shù)，據(jù)目前能查到的資料，僅在1973年，成立了中國(guó)中學(xué)生體育協(xié)會(huì)、中國(guó)擊劍協(xié)會(huì)、中國(guó)壘球協(xié)會(huì)、中國(guó)棒球協(xié)會(huì)等團(tuán)體。1969年1月，主管民間組織工作的內(nèi)務(wù)部被撤銷(xiāo)，由財(cái)政部、公安部、衛(wèi)生部、國(guó)家計(jì)委來(lái)承擔(dān)其主管的大部分工作。由此，民間組織工作進(jìn)入多部門(mén)管理狀態(tài)。各個(gè)政府部門(mén)（包括從內(nèi)務(wù)部分出來(lái)的，原來(lái)就有管理權(quán)的部門(mén)）都可以審批和管理民間組織。這種多頭管理造成了一定的混亂，各級(jí)政府部門(mén)都可以審批民間組織，甚至出現(xiàn)了民間組織審批民間組織的情況。 可以說(shuō)，憲法在這一時(shí)期沒(méi)有起到有效作用，因此也談不上其他法律的作用。

（三）非政府組織法制化的起步階段（1978-1998）

十一屆三中全會(huì)之后，隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，我國(guó)社會(huì)環(huán)境越來(lái)越寬松，非政府組織的數(shù)量也大為增長(zhǎng)，關(guān)于非政府組織的立法逐步得到恢復(fù)。1982年《憲法》第35條重申了人民擁有結(jié)社的自由權(quán)。1986年頒布的《民法通則》規(guī)定了四類(lèi)性質(zhì)的法人，即企業(yè)法人、機(jī)關(guān)法人、事業(yè)單位法人和社會(huì)團(tuán)體法人，這樣就為社團(tuán)的內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)、社團(tuán)的財(cái)產(chǎn)性質(zhì)、社團(tuán)的設(shè)立和登記、變更、解散等提供了法律依據(jù)。

1988年9月與1989年10月，國(guó)務(wù)院分別頒布了《基金會(huì)管理辦法》與《社會(huì)團(tuán)體登記管理?xiàng)l例》，初步確立了我國(guó)非政府組織法制化建設(shè)的基本框架。其中，《基金會(huì)管理辦法》規(guī)定了基金會(huì)成立的條件、登記方式、運(yùn)行準(zhǔn)則等。它規(guī)定基金會(huì)的領(lǐng)導(dǎo)成員不得由現(xiàn)任職政府的工作人員擔(dān)任；基金會(huì)在登記前須由其歸口管理的部門(mén)報(bào)經(jīng)人民銀行審查批準(zhǔn)，民政部門(mén)登記注冊(cè)發(fā)給許可證，并且每年向人民銀行和民政部門(mén)報(bào)告財(cái)務(wù)收支和活動(dòng)情況，接受人民銀行、民政部門(mén)的監(jiān)督。此辦法將基金會(huì)納入了社會(huì)團(tuán)體法人的范疇，基金會(huì)在接受業(yè)務(wù)和登記管理外，還增加了中國(guó)人民銀行的財(cái)務(wù)管理，即由中國(guó)人民銀行、民政部以及相應(yīng)部委的“三重管理”。《社會(huì)團(tuán)體登記管理?xiàng)l例》（1989年）第一次確立了非政府組織的“雙重管理”體制：申請(qǐng)成立的社會(huì)團(tuán)體必須找到其相關(guān)業(yè)務(wù)主管單位并在其審核同意后，方可向登記機(jī)關(guān)（各級(jí)民政部門(mén)）申請(qǐng)登記，業(yè)務(wù)主管部門(mén)與登記管理機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)對(duì)經(jīng)其核準(zhǔn)的社會(huì)團(tuán)體進(jìn)行日常管理與監(jiān)督。該條例規(guī)定社會(huì)團(tuán)體應(yīng)在每年的第一季度向民政部門(mén)提交年檢報(bào)告和有關(guān)材料。民政部有權(quán)對(duì)違反條例的社團(tuán)進(jìn)行警告或責(zé)令停止等處分。1989年4月國(guó)務(wù)院還通過(guò)的《外國(guó)商會(huì)管理暫行規(guī)定》，確定了外國(guó)商會(huì)成立的條件、申請(qǐng)程序與營(yíng)運(yùn)準(zhǔn)則等。

這一時(shí)期的非政府組織制度建設(shè)以歸口管理為特點(diǎn)。歸口管理指將社會(huì)組織的管理權(quán)限統(tǒng)一歸口到特定的管理機(jī)關(guān)，通過(guò)賦予其相應(yīng)的法定權(quán)力及行政職能，形成在法律上和行政上統(tǒng)一管理的體制，與改革開(kāi)放前的分散管理不同，在限制發(fā)展和歸口管理的基礎(chǔ)上，一個(gè)被稱(chēng)為“雙重管理”的管理體制逐漸成形并成為我國(guó)社會(huì)組織管理的基本制度。

（四）非政府組織法制化建設(shè)完善階段（1998-2013年）

1998年10月25日，國(guó)務(wù)院重新修訂了《社會(huì)團(tuán)體登記管理?xiàng)l例》，修訂后的《條例》第一次對(duì)“社會(huì)團(tuán)體”進(jìn)行定義，界定其為“中國(guó)公民自愿組成，為實(shí)現(xiàn)會(huì)員共同意愿，按照其章程開(kāi)展活動(dòng)的非營(yíng)利性社會(huì)組織”。條例重申了社會(huì)團(tuán)體的“雙重管理”原則，對(duì)社會(huì)團(tuán)體的登記、變更手續(xù)與違反條例的處分等都有更詳細(xì)的規(guī)定。同一天，國(guó)務(wù)院頒布了《民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例》首次提出“民辦非企業(yè)單位”的概念。1999年12月，民政部發(fā)布的《民辦非企業(yè)單位登記暫行辦法》，進(jìn)一步細(xì)化了國(guó)務(wù)院《民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例》的具體內(nèi)容。1999年6月28日九屆全國(guó)人大常委會(huì)通過(guò)了以規(guī)范捐贈(zèng)與受贈(zèng)行為為目地的《中華人民共和國(guó)公益事業(yè)捐贈(zèng)法》。2004年3月國(guó)務(wù)院頒布了新修訂的《基金會(huì)管理?xiàng)l例》，首次將基金會(huì)區(qū)分于社會(huì)團(tuán)體，將其界定為為“利用自然人、法人或者其他組織捐贈(zèng)的財(cái)產(chǎn)，以從事公益事業(yè)為目的，按照本條例的規(guī)定成立的非營(yíng)利性法人。”從此形成了非政府組織以社會(huì)團(tuán)體、基金會(huì)與民辦非企業(yè)單位為代表的法律主體。

這一時(shí)期的非政府組織法制建設(shè)以分類(lèi)規(guī)范為主，形成了以社會(huì)團(tuán)體、基金會(huì)與民辦非企業(yè)單位為代表的三大法律主體，使立法或法律法規(guī)在實(shí)施過(guò)程中更加具體與更具可操作性，雖然如此劃分非政府組織有其不足之處，但較之前法規(guī)，非政府組織立法正逐步完善中。

（五）非政府組織法制化突破性完善階段（2013年至今）

以2013年黨的十八大召開(kāi)為開(kāi)端，政府為改善社會(huì)公共服務(wù)與加強(qiáng)基層社會(huì)管理，大力推動(dòng)社會(huì)組織管理制度化，非政府組織的法制化開(kāi)始有了突破性的進(jìn)展。地方法規(guī)取得的進(jìn)步有：2013年9月，上海市民政局、社會(huì)團(tuán)體管理局、經(jīng)濟(jì)和信息化委員會(huì)，為解決非營(yíng)利組織信用問(wèn)題制定了《上海市社會(huì)組織信用信息記錄、共享和使用管理暫行辦法》、《上海社會(huì)組織失信行為記錄標(biāo)準(zhǔn)（實(shí)行）》。2014年6月廣州市政府通過(guò)的《廣州市社會(huì)組織管理辦法》規(guī)定除了特殊要求外，大部分社會(huì)團(tuán)體可直接向登記管理機(jī)關(guān)申請(qǐng)成立登記，而無(wú)需找到其業(yè)務(wù)主管單位負(fù)責(zé)其籌備前的審批，并規(guī)定“同一行政區(qū)域內(nèi)，可以成立兩個(gè)以上業(yè)務(wù)范圍相同或者相似的社會(huì)組織，但社會(huì)組織的名稱(chēng)及標(biāo)識(shí)應(yīng)當(dāng)有明顯區(qū)別?！边@一重大突破不僅解決了“雙重管理”造成非政府組織一直以來(lái)登記難的問(wèn)題，而且避免了“非競(jìng)爭(zhēng)原則”造成區(qū)域內(nèi)社團(tuán)壟斷的情形。

更重要的是，2016年3月16日第十二屆全國(guó)人大四次會(huì)議審議通過(guò)的《中華人民共和國(guó)慈善法》。該法是針對(duì)非政府組織與慈善事業(yè)位階最高的法律，有助于改善非政府組織相關(guān)法律法規(guī)間的有機(jī)聯(lián)系外，在內(nèi)容上也有許多創(chuàng)新的突破。我們將在下一節(jié)探討此法較之前法律的創(chuàng)新之處。

二、《中華人民共和國(guó)慈善法》的新突破

目前我國(guó)實(shí)行的非政府組織法律制度的主要問(wèn)題包括準(zhǔn)入條件過(guò)高、雙重管理體制限制了非政府組織的發(fā)展、監(jiān)管體制缺位與缺少權(quán)利保障條款。而新通過(guò)的《慈善法》在這幾個(gè)方面都有了很大的進(jìn)步。

（一）放寬準(zhǔn)入條件

現(xiàn)行的法規(guī)對(duì)申請(qǐng)成立的非政府組織大多有會(huì)員人數(shù)、財(cái)產(chǎn)數(shù)額等多方面的限制，這些限制導(dǎo)致大部分草根組織無(wú)法獲得合法身份，轉(zhuǎn)以企業(yè)法人的身份存在或游離在政府的監(jiān)管體制之外，成為“非法組織”。而《慈善法》在附則中規(guī)定“城鄉(xiāng)社區(qū)組織、單位可以在本社區(qū)、單位內(nèi)部開(kāi)展群眾性互助互濟(jì)活動(dòng)”“慈善組織以外的其他組織可以開(kāi)展力所能及的慈善活動(dòng)”，擴(kuò)大了慈善行為體的范疇，為未登記的非政府組織以正名，改變其“非法行善”的尷尬處境。

（二）取消“雙重管理”制度

雙重管理”體制于1988年《社會(huì)團(tuán)體登記管理?xiàng)l例》確立以來(lái)，大量的非政府組織由于找不到相關(guān)的業(yè)務(wù)主管單位，或業(yè)務(wù)主管單位為了“少一事不如多一事”采取了“拖延政策”或直接拒絕他們的申請(qǐng)而未能成功登記，使得沒(méi)有在雙重登記體制下登記注冊(cè)而開(kāi)展活動(dòng)的的各類(lèi)民間組織的數(shù)量，大約十倍于合法登記的民間組織。這令現(xiàn)行法規(guī)的有效性大打折扣之余，降低了法律應(yīng)有的尊嚴(yán)并激勵(lì)了公民不守法的群體行為。 而新《慈善法》第十條“設(shè)立慈善組織，應(yīng)當(dāng)向縣級(jí)以上人民政府民政部門(mén)申請(qǐng)登記，民政部門(mén)應(yīng)當(dāng)自受理申請(qǐng)之日起三十日內(nèi)作出決定。符合本法規(guī)定條件的，準(zhǔn)予登記并向社會(huì)公告；不符合本法規(guī)定條件的，不予登記并書(shū)面說(shuō)明理由?！泵鞔_規(guī)定了非政府組織只要向民政部申請(qǐng)即可，無(wú)需再找業(yè)務(wù)主管單位，并給出民政部須在三十日內(nèi)回復(fù)申請(qǐng)的規(guī)定，無(wú)疑是《慈善法》巨大的進(jìn)步。

（三）完善監(jiān)管條例

《慈善法》不僅明確了慈善組織應(yīng)當(dāng)每年向社會(huì)公開(kāi)信息有哪些，同時(shí)也明確了“縣級(jí)以上人民政府民政部門(mén)和其他有關(guān)部門(mén)應(yīng)當(dāng)及時(shí)向社會(huì)公開(kāi)”的信息，如慈善組織登記事項(xiàng)；慈善信托備案事項(xiàng)；具有公開(kāi)募捐資格的慈善組織名單；具有公益性捐贈(zèng)稅前扣除資格的慈善組織名單；對(duì)慈善活動(dòng)的稅收優(yōu)惠、資助補(bǔ)貼等促進(jìn)措施等等。這些都是監(jiān)管部門(mén)必須公開(kāi)的內(nèi)容，相對(duì)于以前總是單方面要求組織信息公開(kāi)而言，這是一大突破。并且該法第九十八條規(guī)定“任何單位和個(gè)人發(fā)現(xiàn)慈善組織、慈善信托有違法行為的，可以向民政部門(mén)、其他有關(guān)部門(mén)或者慈善行業(yè)組織投訴 、舉報(bào)。民政部門(mén)、其他有關(guān)部門(mén)或者慈善行業(yè)組織接到投訴、舉報(bào)后，應(yīng)當(dāng)及時(shí)調(diào)查處理 。”大大激勵(lì)了民眾參與進(jìn)非政府組織監(jiān)督中來(lái)。

（四）增加權(quán)益保障條款

較之前法律多以非政府組織的義務(wù)為本位，少提到非政府組織的權(quán)利保障，《慈善法》用一章的篇幅描述慈善組織應(yīng)獲得的權(quán)益。該法在第九章“促進(jìn)措施”中提到“縣級(jí)以上人民政府有關(guān)部門(mén)應(yīng)當(dāng)在各自職責(zé)范圍內(nèi)，向慈善組織、慈善信托受托人等提供慈善需求信息，為慈善活動(dòng)提供指導(dǎo)和幫助”“慈善組織、捐贈(zèng)人、受益人依法享受稅收優(yōu)惠的，有關(guān)部門(mén)應(yīng)當(dāng)及時(shí)辦理相關(guān)手續(xù)?！薄皣?guó)家建立慈善表彰制度，對(duì)在慈善事業(yè)發(fā)展中做出突出貢獻(xiàn)的自然人、法人和其他組織，由縣級(jí)以上人民政府或者有關(guān)部門(mén)予以表彰。”等都從保護(hù)非政府組織權(quán)益出發(fā)，鼓勵(lì)慈善行為。

三、結(jié)語(yǔ)

我國(guó)非政府組織法制化建設(shè)從1950年以來(lái)，經(jīng)歷了六十多年的風(fēng)風(fēng)雨雨，期間有曲折，有間斷，卻沒(méi)有停止前進(jìn)的步伐。作為非政府組織法制化建設(shè)的“開(kāi)山大法”，《慈善法》在審議前就一直受到了各界的廣泛關(guān)注。通過(guò)的《慈善法》為非政府組織法制建設(shè)注入了一股全新的力量，雖然里面很多條款還只是框架性的，落到實(shí)處前還需要相關(guān)部委制定出具體的法規(guī)，但我們有足夠的理由相信非政府組織法制化建設(shè)會(huì)不斷朝前邁進(jìn)。

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[15]1998年《社會(huì)團(tuán)體登記管理?xiàng)l例》第2、9條。

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[18]2014年《廣州市社會(huì)組織管理辦法》第7、8條。

[19]1950年《社會(huì)團(tuán)體登記管理?xiàng)l例》第13條與1998年《民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例》第11條規(guī)定，在同一個(gè)行政區(qū)域內(nèi)不得設(shè)立業(yè)務(wù)范圍相同或者相似的兩家社會(huì)團(tuán)體或民辦非企業(yè)單位。

[20]2016年《中華人民共和國(guó)慈善法》第110、111條。

[21]王名：《改革民間組織雙重管理體制的分析與建議》，《中國(guó)行政管理》，2007年第4期，第63頁(yè)。

[22]《慈善法：8大進(jìn)步與10大期待》 ，http：//gongyi.sina.com.cn/gyzx/pl/2016-03-09/doc-ifxqaffy3793779.shtml，

登錄時(shí)間：2016年7月10日。

[23]2016年《中華人民共和國(guó)慈善法》第98條。

[24]柴振國(guó)等著：《社會(huì)治理視角下的社會(huì)組織法制建設(shè)研究》，北京：人民出版社2014年版，第42頁(yè)。

[25]2016年《中華人民共和國(guó)慈善法》77、 82、 91條。