整合扶貧資金辦大事審計署在扶貧實踐中出新招

姚冬琴

“修一條較好的鄉(xiāng)村道路需要幾百萬，但撥下來的扶貧資金只有十幾萬。于是只能修石子路，當?shù)亟兴嚷?，并不平整，沒法走車。西部山區(qū)雨很大，幾年就沖壞了。扶貧資金和項目分散，‘碎片化問題突出，資金使用效率太低?！?013年4月至5月，審計署對19個國家扶貧開發(fā)工作重點縣2010年至2012年財政扶貧資金分配、管理和使用情況進行了審計。參與該項工作的審計人員至今還對審計中發(fā)現(xiàn)的這個問題記憶猶新。

審計署在審計中發(fā)現(xiàn)了這些問題，并努力在自己的對口扶貧實踐中解決這些問題。

審計署目前承擔對河北順平縣、貴州丹寨縣的定點扶貧工作以及對江西會昌縣的對口支援工作。2015年8月，貴州省黔東南州丹寨縣被新增為審計署的定點扶貧縣。在對丹寨縣的扶貧調(diào)研中，審計人員也發(fā)現(xiàn)了同樣問題：扶貧資金種類多、項目散等“碎片化”問題十分突出。以2014年為例，丹寨縣收到專項轉移支付資金5億多元，涉及260多個專項，分別由縣農(nóng)業(yè)局、扶貧辦等40個部門單位管理，其中最大的專項5500多萬元、最小僅4800元。

扶貧項目太分散，有點像“撒胡椒面”，錢少辦不了事，把幾個項目的錢集中起來干一個項目又與?？顚Ｓ玫挠嘘P規(guī)定不符，怎么辦？審計署與貴州省研究商議后，把丹寨縣作為貴州省推動財政資金統(tǒng)籌使用改革試點縣，加大財政資金和扶貧資源整合力度，提升扶貧開發(fā)績效。

2月27日至28日，審計署黨組書記、審計長劉家義一行，又一次來到丹寨縣，協(xié)調(diào)所有對口幫扶丹寨縣的單位與地方黨委政府，共同研究如何從實際出發(fā)，整合扶貧資金、聚合扶貧資源。他們還希望，在全力幫助丹寨縣早日實現(xiàn)整體脫貧的同時，從中探索一種可推廣、可復制的全社會共同參與扶貧開發(fā)的新模式。

丹寨試點：整合扶貧資金辦大事

中央和國家機關各部門“定點扶貧”“對口支援”是最具中國特色的扶貧手段之一。目前，參與定點扶貧的中央、國家機關和有關單位共320個，幫扶全國592個國家扶貧開發(fā)工作重點縣。在國家政策允許的范圍內(nèi)，部門職能和行業(yè)資源相結合，有針對性地支持脫貧攻堅是各單位的“政治任務”。

與其他一些部委相比，審計署沒有業(yè)務方面的主導權，也沒有項目審批權，如何做好有審計機關特色的扶貧工作？

審計署負責與定點扶貧縣聯(lián)絡對接的工作人員對《中國經(jīng)濟周刊》回憶說，第一次與丹寨縣干部接觸，那位干部連問了三遍：“你們究竟來審計，還是來對口幫扶的？”近年來，審計署對扶貧等民生資金和項目進行了多輪審計，在促進惠民改革落實的同時，也讓一些地方和部門感受到審計監(jiān)督的權威性和嚴肅性。比如，2013年對扶貧資金的審計就查出有些資金長期滯留閑置、截留挪用等各種影響扶貧資金使用績效的問題。針對這些問題，審計署及時向有關部門提出了審計建議。而審計署的扶貧工作，有些正是對這些審計建議的具體實踐。

近年來，黨中央國務院多次明確要求，要積極盤活和統(tǒng)籌使用沉淀的存量財政資金，推進財政資金統(tǒng)籌使用，更好發(fā)揮積極財政政策穩(wěn)增長調(diào)結構惠民生作用。而審計署在2015年審計工作中發(fā)現(xiàn)，一方面地方各級政府強烈希望整合財政專項資金，但另一方面也心存極大顧慮，存在“三怕”：第一，按現(xiàn)行管理體制，各專項資金主管部門會分別對其下達的專項資金進行頻繁乃至重復檢查考核，其結果與政府及部門領導的個人考核掛鉤，怕整合后會影響考核，進而影響地方發(fā)展和個人升遷;第二，一旦整合，怕相關專項就沒了，資金來源也就沒了，事就更難辦了;第三，整合某項專項，怕可能會得罪該專項上級主管部門甚至分管領導。

丹寨縣是國家扶貧開發(fā)工作重點縣，貴州省連續(xù)8任省長將該縣作為扶貧工作聯(lián)系點，足見其脫貧任務之重。在國務院扶貧辦等有關部門的支持下，審計署與貴州省委省政府研究商議，積極推動丹寨縣成為貴州省財政資金統(tǒng)籌使用改革的試點縣，最大限度發(fā)揮扶貧政策和財政資金的帶動作用。

審計署扶貧工作相關負責同志對《中國經(jīng)濟周刊》說：“以后，省里下來的扶貧資金，丹寨縣就可以根據(jù)自己的實際情況整合使用了，這對提高扶貧資金的使用績效具有積極作用，對促進當?shù)赜杏媱澯胁襟E地脫貧也是一項有效改革?！北热?，在實踐中，丹寨縣可以整合部分專項資金設立有償扶貧基金支持龍頭企業(yè)發(fā)展，農(nóng)民可以將土地出租、扶貧款集中入股，并進入企業(yè)務工等，以此在根本上帶動貧困戶脫貧。

這位同志還告訴記者，審計署將對丹寨縣扶貧資金的整合使用做好監(jiān)督，資金整合賦予了縣級政府更大的調(diào)配權，但同時，又不能打著“靈活”的名義胡亂使用。

在審計署定點扶貧的另一個國家貧困縣河北省順平縣，當?shù)匾苍诜e極推動扶貧資金的整合?！爱?shù)馗刹咳罕姺e極性普遍還是很高的。終于有自主權了，終于可以根據(jù)自己的實際需要來謀劃項目了?！睂徲嬍鹪陧樒娇h掛職縣委常委、副縣長的同志告訴記者，“以前在扶貧工作中存在一個難點，上級劃定了扶貧資金的用途，必須做某一項，不做吧，算資金閑置！做吧，可能又不符合當?shù)貙嶋H！就可能形成浪費?！?h3>因地制宜開扶貧“藥方”

部委扶貧的突出優(yōu)勢之一就是，對國家政策掌握全面、理解透徹，可以因地制宜研究推動當?shù)亟?jīng)濟社會發(fā)展和扶貧的“藥方”，避免走彎路。

比如，以前丹寨縣為加速發(fā)展，確定了“小縣大城，推山建城”思路，為落實國家和貴州省、黔東南州的專項政策和申請專項資金，在一些極為偏遠、人口稀少的山區(qū)分別實施修建公路的“村村通”政策和生態(tài)移民政策。

事實上，雖然丹寨縣具有空氣潔凈、氣候涼爽、風景優(yōu)美、民俗文化豐富多彩等優(yōu)勢，但土地貧瘠、生態(tài)脆弱，很多地方不宜人居，更不適合進行大規(guī)模工業(yè)開發(fā)和城鎮(zhèn)化建設。在一些極為偏遠、人口稀少的山區(qū)，按照“村村通”政策修建公路，不僅建設和維護成本高，與生態(tài)移民政策也存在一定對沖。

2015年10月，審計署黨組書記、審計長劉家義率隊赴貴州省丹寨縣就定點扶貧工作開展了專題調(diào)研，掌握第一手資料，研究推動當?shù)亟?jīng)濟社會發(fā)展和扶貧的“藥方”。經(jīng)與省、州、縣領導研究商議，一致同意調(diào)整“小縣大城、推山建城”的傳統(tǒng)發(fā)展思路，決定以制定丹寨縣“十三五”規(guī)劃為契機，確立“以新型集鎮(zhèn)建設為平臺，以特色產(chǎn)業(yè)發(fā)展為支撐，加大生態(tài)移民力度，走出一條脫貧致富與生態(tài)環(huán)保并重的新路子”的扶貧開發(fā)新思路。劉家義建議從當?shù)亍昂贸浴薄昂每础薄昂寐牎薄昂觅u”“好玩”的特色入手，因地制宜發(fā)展特色產(chǎn)業(yè)和特色產(chǎn)品，把資金引進來、把人請進來，帶動大家共同富裕。

今年2月27日至28日，劉家義一行再次來到丹寨縣考察。此次一同前來的還有萬達集團董事長王健林等企業(yè)家。其間，萬達集團、南方電網(wǎng)、杭州市濱江區(qū)、農(nóng)發(fā)行貴州省分行等幫扶單位與丹寨縣簽署了扶貧開發(fā)協(xié)議，一批重點扶貧項目隨即啟動。

筑牢扶貧資金“高壓線”

扶貧攻堅進入新的歷史階段，各級財政部門對扶貧、對農(nóng)業(yè)的投入逐年增加。如何用好扶貧資金，使其真正成為貧困群眾的“保命錢”和減貧脫貧的“助推劑”？

2014年8月以來，審計署在國家重大政策措施貫徹落實情況跟蹤審計中，就將“實施精準扶貧、精準脫貧”相關政策落實情況作為重點領域之一進行持續(xù)關注。審計發(fā)現(xiàn)了以下主要問題：一是有的地區(qū)財政扶貧資金大量結存，導致農(nóng)業(yè)種植等多個產(chǎn)業(yè)扶貧開發(fā)項目和貧困村公路建設等基礎設施建設項目推進緩慢，影響了貧困村整村推進和產(chǎn)業(yè)扶貧到戶等扶貧政策實施效果;二是有的地區(qū)對貧困戶信息掌握不全，如缺少貧困家庭致貧主要原因方面信息，不利于精準扶貧;三是有的縣為部分不符合扶貧標準的對象建檔立卡，并違規(guī)享受扶貧政策。

一個典型案例是，在今年審計署發(fā)布的公告中，重點指出了廣西馬山縣精準扶貧推進不力的情況。該縣認定的扶貧對象中，有3119人不符合扶貧建檔立卡標準。案例一經(jīng)發(fā)布，就在社會上引起廣泛關注討論。審計部門針對馬山的問題提出了整改要求。如今，馬山縣已處理科級以下干部46人，其中立案26人，違規(guī)發(fā)放的扶貧資金也全部收繳國庫。

劉家義審計長（前排左二）、萬達集團董事長王健林（前排左三）等在貴州丹寨縣調(diào)研扶貧工作。

針對這次審計查出的問題，廣西壯族自治區(qū)出臺了《精準識別貧困戶貧困村實施方案》等4項制度，對貧困人口自下向上開展精準識別工作，對此國務院扶貧辦也積極組織建檔立卡復核工作。

日前，劉家義在北京表示，扶貧工作將是整個“十三五”的審計重點之一，以促進國家精準扶貧、精準脫貧的方針政策落到實處。要通過對資金的審計，對項目的審計，來確保這些扶貧資金能夠有效運用于扶貧，用于脫貧，防止出現(xiàn)損失浪費，甚至出現(xiàn)貪污挪用的現(xiàn)象，一旦發(fā)現(xiàn)這種問題，要堅決查處，一查到底，而且要移送給相關部門。他同時表示，審計工作要辯證看待問題，不用原有的制度規(guī)定來衡量當前的創(chuàng)新事項，對于有利于各類資金整合用于扶貧、有利于扶貧項目穩(wěn)步實施、有利于增加農(nóng)民收入的情況，堅決予以支持，并積極促進總結完善。

據(jù)統(tǒng)計，截至2015年底，通過扶貧審計，已促進國務院扶貧辦及相關地方出臺或修訂規(guī)范性文件50多項，歸還和發(fā)放扶貧資金1.82億元，清理消化或加快下?lián)芊鲐氋Y金19.53億元，查處235名責任人員。