“街區(qū)制”的下一個路口

吳曉林

要推行好街區(qū)制，還要細(xì)化相應(yīng)的配套措施，先開放什么類型的小區(qū)、如何開放、開放之后的問題如何解決，都要有萬全之策。

2月21日，中共中央、國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)城市規(guī)劃建設(shè)管理工作的若干意見》（下稱“《意見》”），提出了未來城市規(guī)劃建設(shè)管理的總體目標(biāo)和重點(diǎn)任務(wù)。客觀來講，這個意見里的很多提法符合城市發(fā)展規(guī)律，改革措施具有新意、富有內(nèi)涵。但是，對這份文件的討論似乎已經(jīng)完全被“新建住宅要推廣街區(qū)制，原則上不再建設(shè)封閉住宅小區(qū)。已建成的住宅小區(qū)和單位大院要逐步打開”（以下簡稱“小區(qū)拆圍”）吸引住了，對于文件提出的其他方面則鮮有關(guān)注?！兑庖姟芬唤?jīng)發(fā)布，“小區(qū)拆圍”的話題迅速引爆輿論場，并且連續(xù)多日在社交網(wǎng)絡(luò)呈現(xiàn)“霸屏”之勢。普通公眾、專家學(xué)者以及主流媒體都在第一時間發(fā)表了自己的意見。這足以說明，公眾對“小區(qū)拆圍”的關(guān)心。既然公眾關(guān)心，就有必要談一談現(xiàn)有的爭論焦點(diǎn)以及未來的拆圍之路。

小區(qū)的“圍”與“不圍”

應(yīng)當(dāng)說，圍墻文化已經(jīng)在中國普通公眾心中根深蒂固了，尤其是延續(xù)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時代的“單位制大院”體制，1998年中國住宅商品化改革以來，大凡樓盤開發(fā)建設(shè)，也無不以“隔離社區(qū)”、“安全居所”為特征，政府大塊出讓土地、開發(fā)商以此為賣點(diǎn)、業(yè)主承擔(dān)較高建設(shè)和維護(hù)成本，進(jìn)而，各種高墻圍擋的小區(qū)迅速割據(jù)城市的優(yōu)良區(qū)位，向城市的四面八方擴(kuò)張。一些超級社區(qū)、超級大院的存在甚至占據(jù)重要的路口資源，既難以進(jìn)行內(nèi)部的優(yōu)良治理，又造成對公共資源的浪費(fèi)。這種“無圍墻、不小區(qū)”的住房選擇進(jìn)一步加持了中國城鎮(zhèn)居民的圍墻文化，也造成了事實(shí)上的居住分層，一些高檔住房區(qū)與周邊破落的安置房界限分明、形成鮮明差別。

客觀來講，隔離社區(qū)的開發(fā)和居住模式與過去“低成本開發(fā)建設(shè)”的政策選擇緊密相連，政府將大面積的公共設(shè)施建設(shè)和維護(hù)轉(zhuǎn)嫁給房產(chǎn)商進(jìn)而轉(zhuǎn)嫁給普通業(yè)主，并且以法律的形式規(guī)定了小區(qū)內(nèi)業(yè)主的共有權(quán)益。不得不說，這種模式在改善城市居民人居環(huán)境的同時，也日益加深了“小區(qū)業(yè)主共同利益”與“小區(qū)外公共利益”的潛在沖突，并且在解決眼前問題的同時，遺留下肢解未來城市發(fā)展的危險因素。由于土地財(cái)政等因素的影響，一些地方就急行在“分段開發(fā)”的大道上，將城市分割得七零八碎，破壞了整個城市發(fā)展的基礎(chǔ)。時至今日，小區(qū)內(nèi)安靜悠然，小區(qū)外重車擁堵的現(xiàn)象已經(jīng)見多不怪。

由此，及時調(diào)整封閉住宅小區(qū)的政策不可謂不好。那么，當(dāng)前公眾對“小區(qū)拆圍”為何如此關(guān)心？這很大程度上涉及個人的切身利益。例如，業(yè)主們特別關(guān)心的兩個問題是：第一，業(yè)主已經(jīng)承擔(dān)了小區(qū)的建設(shè)和維護(hù)成本，圍墻拆除后，《物權(quán)法》中規(guī)定的業(yè)主共有的建筑區(qū)劃內(nèi)的用地權(quán)益，如何得到保障；第二，業(yè)主的居住品質(zhì)如何保障，公共安全和環(huán)境衛(wèi)生如何保障，原來一個門禁將閑雜人等阻擋于外，圍墻拆除后怎么辦，老人小孩的行路安全怎么辦，誰來承擔(dān)公共環(huán)境、綠化衛(wèi)生建設(shè)等等？

“拆圍”爭議的非理性根源

業(yè)主的此類擔(dān)憂不無道理。但是，一個成熟理性的社會不但要考慮個人利益、共同利益，還要考慮整體城市的公共利益?！岸氵M(jìn)小樓成一統(tǒng)”的封閉居住習(xí)慣會逐漸得到改變。那么，為什么中國輿論場的有關(guān)爭論存在“各說各話”的非理性？

一是，城市空間政策的調(diào)整深刻牽動每個階層的利益，業(yè)主要保護(hù)個人居住環(huán)境和安全，房地產(chǎn)行業(yè)擔(dān)憂由此引發(fā)房價下降進(jìn)而導(dǎo)致系統(tǒng)性崩盤，物業(yè)管理行業(yè)擔(dān)心小區(qū)規(guī)模劃小后競爭加劇等。業(yè)主要保護(hù)小區(qū)內(nèi)共有權(quán)益，公眾則需要整體的城市發(fā)展權(quán)益，要明了這種局面的造成本身是市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展的進(jìn)步產(chǎn)物，政府出臺任何一項(xiàng)政策，都要直面不同利益群體的立場。

二是，個體利益與公共利益糾葛的復(fù)雜性，任何人對政策選擇均具有自身的立場，中國改革開放以來發(fā)育較快的是個體利益，相較而言，共同利益發(fā)育受阻、公共利益過于宏大。盡管如此，在城市小區(qū)業(yè)主共同組織發(fā)育不善的情況下，業(yè)主仍愿意假以尚未成熟或難以觸摸的“共有權(quán)益”或“共同體”來尋求自我保護(hù)，“業(yè)主共同權(quán)益”由此成為普通業(yè)主自我保護(hù)的話語武器，這種武器雖然孱弱，卻很容易得到渲染，進(jìn)而將個人利益裹挾進(jìn)共同利益的話語空間，增加了問題的復(fù)雜性。

三是，公共討論的話語缺乏對稱性，本次政策調(diào)整涉及的利益面甚廣，因而個體利益表達(dá)尤為激烈，相應(yīng)的爭論則力圖要以“機(jī)關(guān)大院”、“政府辦公場所”的開放為示范，有意模糊機(jī)關(guān)大院等與業(yè)主小區(qū)的基礎(chǔ)差異。此外，公眾“拆別人家圍墻可，拆我家墻不行”的心理，則反映出個體利益保護(hù)的非理性，相應(yīng)的爭論還有意無意屏蔽《意見》中的“逐步”等字眼，忽視“差異化”、循序漸進(jìn)的政策導(dǎo)向，一股腦地將本次調(diào)整標(biāo)注為“拆墻行動”，塑造了“一刀切”、“馬上就拆”、“不講條件、不講法律”的輿論走向，容易誤導(dǎo)公眾。相應(yīng)的，決策層在政策如何出臺、政策如何實(shí)施、政策配套如何跟進(jìn)等方面與公眾的溝通相應(yīng)欠缺，進(jìn)一步加大了官方與公眾間的話語隔離。

“拆圍”后

街道小區(qū)如何治理

“小區(qū)拆圍”并非洪水猛獸，關(guān)鍵看配套措施能否做到位，后續(xù)治理能否跟得上。政府不能只管小區(qū)開放。這就包括政府要對于已購房業(yè)主進(jìn)行土地出讓金的返還、公用設(shè)施的移交維護(hù)、居住品質(zhì)下降的利益補(bǔ)償，還包括小區(qū)開放之后相關(guān)公共安全、公共綠地、環(huán)境衛(wèi)生、治安等保障，都需要政府方面做好全面的安排。

一般而言，國外土地出讓規(guī)模都比較小，街區(qū)制是一個普遍的空間形態(tài)。我國的土地出讓動輒十幾公頃，面積巨大，形成了數(shù)量不少的超級社區(qū)，不但占用較大的空間，也為業(yè)主共同治理設(shè)下障礙。別的不說，就是成立業(yè)委會，達(dá)成共同決定都是幾乎不可能的事情。所以，政府在接下來的土地出讓中，首先要劃小土地規(guī)模，這樣，即使是封閉小區(qū)，對于交通和公共資源的影響也不會太大。

對于街區(qū)制的小區(qū)治理，理想的形態(tài)是政府、社會和市場各司其職。其一，小區(qū)開放之后意味著原本由小區(qū)居民承擔(dān)的公共設(shè)施和治安維護(hù)的事項(xiàng)，轉(zhuǎn)由政府來維護(hù)，政府必須有充足的財(cái)力和能力負(fù)責(zé)好外部環(huán)境的建設(shè)、維護(hù)，負(fù)責(zé)好街區(qū)的治安，這是政府發(fā)揮治理作用的底線，也是能否推動街區(qū)制的關(guān)鍵；其二，社會層面，要在縮小小區(qū)規(guī)模、重新規(guī)劃物業(yè)單位的基礎(chǔ)上，支持業(yè)委會充分行使自治權(quán)，相鄰的幾棟公寓住宅組成一個業(yè)主委員會，由業(yè)委會負(fù)責(zé)招聘物業(yè)干事或者物業(yè)經(jīng)理，承擔(dān)相應(yīng)樓棟的內(nèi)部衛(wèi)生、安全保衛(wèi)等工作，給予業(yè)主充分的自主權(quán)，居委會則承擔(dān)整個社區(qū)的自治事務(wù)，并且與業(yè)委會形成良好的互動；其三，市場組織充分競爭，孵化大量有資質(zhì)、服務(wù)水平高的物業(yè)企業(yè)，政府要相應(yīng)降低物業(yè)企業(yè)的稅率，物業(yè)企業(yè)在業(yè)委會的監(jiān)督下，真正回歸到“受雇人”的位置，履行契約、服務(wù)居民。

“小區(qū)拆圍”推進(jìn)路徑

實(shí)質(zhì)上，拆圍并不可怕，人們擔(dān)憂的是如何拆與如何保護(hù)自身利益的問題。在歐美、新加坡和中國的港臺地區(qū)，三兩棟或幾棟住宅為一開放小區(qū)的居住形態(tài)十分普遍，安保人員在樓棟大堂保衛(wèi)、幾棟樓房聘請一家清潔公司或雇傭一兩位物業(yè)人員，可以很好地推進(jìn)小規(guī)模的業(yè)主共同治理。那么，未來的拆圍之路如何行進(jìn)？這里有幾個方向值得考慮。

第一是穩(wěn)妥推進(jìn)。文件中已經(jīng)提出“新建住宅要推廣街區(qū)制”、“已建成的住宅小區(qū)和單位大院要逐步打開”等措施，政策文本中“逐步”和“新舊有別”等字眼，可能留有差異化政策的“口子”，應(yīng)當(dāng)不會在業(yè)主擔(dān)心的問題上“一刀切”。但是，要很好地推行政策，還要細(xì)化相應(yīng)的配套措施，先開放什么類型的小區(qū)、如何開放、開放之后的問題如何解決，都要有萬全的考慮。最好是循序漸進(jìn)，盡可能降低拆圍墻開放小區(qū)給業(yè)主生活帶來的影響。

第二是依法開放。對于已經(jīng)建成的小區(qū)，需要在業(yè)主共同利益和社會公共利益之間找到均衡點(diǎn)，要保護(hù)《物權(quán)法》賦予業(yè)主的共有權(quán)益，對于拆圍行動要有充分的法理依據(jù)，這就要求抓緊完成修法和司法解釋工作，依法推進(jìn)小區(qū)拆圍。

第三是綜合改革。要促進(jìn)整體城市規(guī)劃改革，國土部門和城市規(guī)劃有效銜接，土地出讓規(guī)模劃小、土地出讓成本下降，要充分保證公共綠地、公園等基礎(chǔ)建設(shè)，充分提供街區(qū)治安、公共衛(wèi)生等公共服務(wù)，支持更多有資質(zhì)的物業(yè)公司的發(fā)展，充分保障業(yè)主共同體的自主權(quán)等。

第四是做好溝通。針對拆圍的討論凸顯了城市居民個體利益的關(guān)切，也顯示出人們對于為何拆、如何拆、怎么拆缺乏認(rèn)知，因而要進(jìn)行很好的溝通。

第五是提升公眾素質(zhì)。小區(qū)拆圍之后，確實(shí)面臨居民的安全等考慮，已有開放小區(qū)的案例表明，開放小區(qū)勢必要有很好的公眾素質(zhì)作為保障。例如，整體社會應(yīng)當(dāng)在“車讓人”等方面形成良好的秩序。

（作者系中南大學(xué)地方治理研究院秘書長、副教授）