為了總書記的囑托

張璐晶

“蒼山不墨千秋畫，洱海無弦萬古琴”，如何將洱海這一中國乃至世界的美景流傳于世、造福子孫？

2015年1月20日，習近平總書記來到云南大理洱海邊的灣橋鎮(zhèn)古生村了解洱海生態(tài)保護情況，他同當地干部合影后說：“立此存照，過幾年再來，希望水更干凈清澈。”

習近平總書記表示，“我是第一次來大理，從小就知道蒼山洱海，很向往?？吹侥銈兊纳?，我頗為羨慕，舍不得離開?！?/p>

總書記對洱海提出的要求也是對生態(tài)文明建設和綠色發(fā)展的要求，體現了在新時期踐行“創(chuàng)新、協調、綠色、開放、共享”五大發(fā)展理念的要求。

知易行難，真要想治理好洱海談何容易。

“洱海清，大理興”。要想治理好洱海的環(huán)境污染，第一步就是先把污染截住，然后才談得上治理。按照“依山就勢，有縫閉合，分片收集，集中處理”的原則，2015年10月11日，大理州“環(huán)湖截污（一期）PPP項目”正式落地開工，批復投資45億元，該項目是財政部第二批PPP示范項目。

如今，利用PPP模式建成的洱海水環(huán)境綜合治理項目運轉如何？總書記關心的洱海環(huán)境保護進展如何？云南作為經濟欠發(fā)達省份，政府如何利用PPP模式轉變發(fā)展理念，創(chuàng)新發(fā)展模式，實現跨越式發(fā)展、可持續(xù)發(fā)展？

2016年4月16日到18日，《中國經濟周刊》記者隨財政部PPP中心調研洱海水環(huán)境綜合治理工程，試圖從當地居民、地方政府、社會資本方、咨詢機構、專家學者等多個角度深入探討和調查了解PPP模式之于公共治理的創(chuàng)新改革與探索實踐。

洱海水環(huán)境治理PPP項目背景：洱海環(huán)境壓力巨大，本級政府財力有限

洱海是全國第七大淡水湖、白族人民的“母親湖”，同時還是大理主要的飲用水源地。

近年來，由于周邊人口增長，城鎮(zhèn)化進程不斷加快，旅游業(yè)快速發(fā)展，洱海流域產生的生活污水、垃圾和農業(yè)污染控制難度逐年加大。洱海曾經于1996年與2003年爆發(fā)了兩次大規(guī)模的藍藻，導致水質急劇惡化，透明度不足1米，嚴重影響了人民的生活。

如果從空中俯瞰洱海，11個鄉(xiāng)鎮(zhèn)、517個村莊星羅棋布地散落在洱海周邊，84萬人在洱海邊居住，每年2000萬以上的游客在洱海之濱穿梭如織。據統計，2015年每天平均有超過657噸生活垃圾從洱海周邊的各個城鎮(zhèn)、村莊產生，隨時可將洱海吞噬。

“野蠻生長”的客棧成洱海環(huán)境治理難題

在洱海周邊“野蠻生長”的客棧也成為環(huán)境治理的難題。大理市市長高志宏告訴《中國經濟周刊》記者，洱海的環(huán)境治理工作任務非常艱巨，洱海周圍的客棧數量不斷增長，偷排現象屢屢出現。政府以“希望水更干凈清澈”為奮斗目標，發(fā)現問題，及時處理，同時也做好附近居民的環(huán)境保護思想工作，共同保護洱海環(huán)境。

雙廊鎮(zhèn)開展整治以來，對490戶客棧、餐飲戶環(huán)保手續(xù)、設施建設情況進行拉網式排查，停業(yè)整治42戶，限期整改53戶，辦理排污許可證417戶，達到辦證條件488戶。封堵違法排污口53個，并建立排污口檔案。采取村民自治的方式，一事一議收取垃圾清運費，由原來的60余萬元增加到298.7萬余元。

高志宏市長介紹，2015年5月，雙廊鎮(zhèn)有兩個湖邊客棧偷偷將污水直接排入洱海。當地環(huán)保部門和公安機關迅速介入調查，兩家客棧的經營者不僅受到停業(yè)整頓、罰款10萬到15萬元的處罰，還被公安機關行政拘留10日，而這在大理還是第一次。

截至目前，大理市共查處各類環(huán)境違法行為141起，封堵排污口648個，建立了動態(tài)巡查管理機制。查處土地違法案件856起，依法拆除違章建筑860戶，共計12.7萬平米，洱海流域農村無序建房和村莊無序蔓延現象得到遏制。

在雙廊鎮(zhèn)經營客棧的王文棋告訴記者，起初他并不能理解政府對排污費和垃圾清運費的收取，還“帶頭反抗了一陣”，不過2003年的那次藍藻爆發(fā)還是讓他頗為震驚，如今他已經是當地自發(fā)組織的餐飲協會、客棧協會的一員，帶頭宣傳保護洱海。

本級政府財力難以支持環(huán)湖截污工程

在有效的洱海環(huán)境保護工程到位之前，依法拘留排污者、加強管理是政府采取的手段之一，但僅僅依靠懲處非法排污者還遠遠不能達到治理好洱海的目的。

中國工程院院士、北京工業(yè)大學教授彭永臻告訴《中國經濟周刊》記者，洱海正在承受的環(huán)境壓力已超過其生態(tài)環(huán)境功能定位下環(huán)境承載力數倍，其上游及湖域周邊農田徑流與無組織畜禽養(yǎng)殖糞便造成的農業(yè)面源污染，占入洱海污染負荷的60%以上。另一方面，大理近年每年接待旅游人數超過2000萬人次，更增大了生態(tài)環(huán)境壓力，洱海已處于向富營養(yǎng)化初期轉化的可逆的敏感時期。

“因此，洱海的保護與治理是在今后較長一段時間，政府和社會各界將共同面對并解決的一項復雜、系統而又艱巨的任務?！迸碛勒檎f。

上海交通大學教授、上海交通大學河湖環(huán)境技術開發(fā)中心主任孔海南關注洱海的生態(tài)環(huán)境保護已超過20年?？缀Ｄ细嬖V《中國經濟周刊》記者，長期以來人類對洱海資源的過度利用打破了洱海的自然生態(tài)平衡。洱海面對的不僅僅是環(huán)境污染問題，而是一個復雜的社會、經濟問題。

孔海南表示，“洱海的水環(huán)境治理要把自然環(huán)境和社會的‘友好體現在每一步的設計上，從水源地到入湖河流，從湖濱到湖內，所采用的環(huán)境治理技術都要采用生態(tài)可持續(xù)的治理方式?！?/p>

治標更要治本，“洱海清，大理興”，要治理好洱海的環(huán)境污染，第一步就是先把污染截住，才談得上治理。大理州政府在經過多方測算后預估，環(huán)湖截污PPP工程的總投資要達到34.68億元，包含6座污水處理廠及300多公里的截污干管（渠）等工程，完工后將徹底斬斷流向洱海的生產生活污水。

雖然近年來大理州、市及洱源縣財政每年都安排一定的洱海流域保護專項資金，但這些資金在這個“大手術”面前無疑是杯水車薪。2013年大理市一般公共預算收入為25.6億元，2014年為27.5億元，在地方財力有限并且政府舉債受限的情況下，洱海環(huán)湖截污對大理人民來說似乎成了一個望而止步的夢想。

此時，PPP模式的引入，無疑對化解治污資金困境帶來了希望。

洱海水環(huán)境治理PPP項目投資：引入社會資本方后，投資總額超“十二五”洱海保護治理項目總投入

按照“依山就勢，有縫閉合，分片收集，集中處理”的原則，2015年10月11日，大理州“環(huán)湖截污（一期）PPP項目”，正式落地開工，批復投資45億元，該項目也是財政部第二批PPP示范項目。

“大理市環(huán)湖截污（一期）PPP項目的投資總額已超過了‘十二五洱海保護治理項目的總投入?！贝罄碇菸瘯洍顚幭颉吨袊洕芸酚浾弑硎?，“通過采用PPP模式推進洱海保護，有效發(fā)揮了財政資金撬動作用，吸引更多社會資本投入洱海保護治理，讓項目盡快推進，盡早見效，有力地推進了洱海保護治理?！?/p>

在項目公司股權結構設計上，政府方出資代表大理洱海保護投資建設有限責任公司出資1.047億元，占股10%，社會資本出資9.432億元，占股90%;資本金占項目總投資額度的30%。

上海濟邦投資咨詢有限公司（下稱“濟邦咨詢”）承擔了洱海項目的咨詢工作。濟邦咨詢董事長張燎告訴《中國經濟周刊》記者，洱海項目體現了PPP的初衷，即由優(yōu)秀的社會投資人代替政府為社會公眾提供優(yōu)質高效的環(huán)境治理服務。項目成功的關鍵之一就是前期多輪的市場測試，充分利用了社會和市場的智慧。

在項目市場測試中，有20余家社會資本方表達了合作意向，最終中標的社會資本方是中國水環(huán)境集團。

中國水環(huán)境集團是中信產業(yè)基金旗下的水環(huán)境專業(yè)治理公司，在水環(huán)境綜合治理、供水服務、污水處理、污泥處理、中水回用等領域具有先進的、國際化的管理經驗。中國水環(huán)境集團董事長侯鋒告訴《中國經濟周刊》記者，隨著大理經濟的不斷發(fā)展，洱海生態(tài)環(huán)境正承受著較大的環(huán)境壓力。

侯鋒介紹，在世界著名的優(yōu)質湖泊中，美國五大湖之一的蘇必利爾湖，其環(huán)境承載力現狀為每一億立方米庫容承載0.6萬人，俄羅斯貝加爾湖為每一億立方米庫容承載0.05萬人，而洱海目前每一億立方米庫容承載著1.4萬人，負荷已超Ⅱ類水承載力的兩倍以上。再加上，近年來，大理旅游人數與旅游業(yè)總收入實現“兩個倍增”，2015年接待旅游人數超過2000萬人次，更增大了生態(tài)環(huán)境壓力，洱海已處于向富營養(yǎng)化初期轉化的可逆的敏感時期。

“因此，洱海的保護與治理是一項復雜、系統、長期的事業(yè)，而PPP模式因其能打破條塊分割、發(fā)揮系統統籌優(yōu)勢的內在屬性，能更好地適應洱海治理系統性與長期性的需要?！焙钿h董事長說。

與此同時，一位在水環(huán)境保護領域有著多年經驗的專家向《中國經濟周刊》記者介紹，現在發(fā)改委、財政部、環(huán)保部、水利部、住建部、農業(yè)部等多個部委，每年均有各自可支配的水環(huán)境治理專項經費，“前補助”形式補助各項目的建設，但均是通過各渠道自下而上單獨申報。

“各省市區(qū)域平均著力，形成‘撒芝麻式的補助，各項目能分配到的項目較少，而部分區(qū)域為申報該經費也存在不少虛假立項的現象?！鄙鲜鰧＜曳Q，“若能在國家層面對各口的經費進行統籌，同時轉變?yōu)橐皂椖啃ЧM行補助的‘后補助方式，作為PPP可行性缺口補助的重要組成內容，重點的對有代表性、見效快的水環(huán)境治理PPP示范項目進行支持，必定能充分發(fā)揮專項經費的支持作用，減輕地方政府財政支付壓力，同時為社會資本增信?！?/p>

洱海水環(huán)境治理PPP項目實施：社會資本方幫政府節(jié)省約6億元，縮短工期6個月社會資本方如何幫政府“省錢、省時”？

引進社會資本之后，洱海的水環(huán)境治理工作得到了怎樣的改善？“省錢、省時”應該是大理州政府最直觀的感受。

大理州政府提供給《中國經濟周刊》記者的資料顯示，大理洱海環(huán)湖截污（一期）PPP項目，批復投資45億元，批復近期（2016年—2020年）計劃投資34.9億元。經過中國水環(huán)境集團40余人技術團隊歷經半年的現場踏勘調研，采集2000多組數據，與國際、國內專家、團隊論證后，比項目招標金額節(jié)省了約6億元，最終的PPP協議簽約控制價為29.8億元，節(jié)省投資17%。

“最后的項目采購，我們采用了競爭性磋商方式，通過創(chuàng)新的磋商機制，社會資本優(yōu)化了可研方案，發(fā)揮社會資本的專業(yè)優(yōu)勢，節(jié)省項目投資。最終的采購結果比原可研的總投資節(jié)省了約6億元，充分體現出PPP機制的效用?！睆埩嵌麻L介紹說。

在傳統的工程類項目中，工程款超標幾乎是“板上釘釘”的事，項目最初預算“包不住”項目實際支出的狀況幾乎是家常便飯。中國水環(huán)境集團作為社會資本方有什么動力為政府省下了約6億元？

中國水環(huán)境集團董事長侯鋒告訴《中國經濟周刊》記者，如果沒有采取PPP模式，用傳統的模式做工程，工程的設計費按照工程實際造價的2%～3%收費，因此設計方并沒有什么動力去采用更先進的技術來節(jié)約成本，因為節(jié)約成本的結果反而是設計方少收了錢。

另外，侯鋒表示因為PPP模式強調的是政府和社會資本風險分擔合作共贏，投資越大，政府的壓力越大，對于像大理這樣的貧困地區(qū)，政府未來面臨的風險也就越大，從這方面來講，企業(yè)有動力，也有責任幫助政府節(jié)省資本，減少風險，促進雙方的長期合作。侯鋒說：“在洱海治理的關鍵時期，我們帶著資金、技術、管理和服務來到大理，無論是前期項目談判階段，還是中標后實施建設的過程中，我們都真切地感受到云南省、大理市各級領導和廣大人民群眾對洱海治理的決心和期盼?！?/p>

大理洱海環(huán)湖截污（一期）PPP項目的6個污水處理廠部分的合作期限為30年，含3年建設期;污水收集干渠、管網、泵站的合作期限為18年，含3年建設期。

“省時”一方面是因為洱海水環(huán)境治理的迫切需求，另一方面中國水環(huán)境集團也主動提出將建設期縮短6個月，提前完工。對此侯鋒表示，洱海沿線300多公里的截污工程難度很大，但中國水環(huán)境集團愿意集中一切力量在保證安全與質量的前提下，力保工程提前完工，這樣做的動力不僅源于對洱海環(huán)境治理的責任感，也來自于作為社會資本方，項目越早完工投入使用，也可以越早得到項目收益。

政府未來不會“沒有錢還”，將繼續(xù)利用PPP模式進行系統的洱海治理

該項目的回報機制為政府付費模式。經測算，該項目政府每年需要付費3.81億元至3.88億元，扣除大理市政府收取的洱海資源保護費（約2.19億元/年）、污水處理費（約2650萬元/年）、上級財政補助（8000萬元/年），大理市財政預算每年需安排6250萬元，占大理市2014年一般公共預算支出的1.49%，屬于可承受范圍之內。

對于地方政府財政可承受力的評估也是財政部在推動PPP改革中一項硬要求，防止不顧能力的“大干快上”，目的是為了有效防止地方政府不規(guī)范使用PPP模式，過度負債。

財政部發(fā)布的《政府和社會資本合作項目財政承受能力論證指引》（財金〔2015〕21號）中要求，“每一年度全部PPP項目需要從預算中安排的支出責任，占一般公共預算支出比例應當不超過10%?！贝罄淼乃h(huán)境治理項目屬于地方政府財力可承受的范圍之內。簡單地說，就是政府未來不會“沒有錢還”，這在很大程度上也做到了讓社會資本放心。

大理州委書記楊寧告訴《中國經濟周刊》記者，為了系統全面保護洱海，大理州的“十三五”規(guī)劃，設計了125個項目、247億的規(guī)劃投資，涉及山水、林田、湖泊、城鎮(zhèn)、鄉(xiāng)村、環(huán)境治理的綜合性規(guī)劃，覆蓋洱海流域2565平方公里的面積，解決所有的突出問題。

但洱海的治理問題之所以是難題就在于要最終從根本上實現洱海全流域的凈化還有許多進一步的工程要做。

為此，大理州政府組織多方力量繼續(xù)利用PPP模式進行系統的洱海治理。這樣算來，加上大理洱海環(huán)湖截污一期PPP項目的29.8億元，在洱海環(huán)境綜合治理上利用PPP模式已經投入和即將投入的總額將達到105.68億元。

據悉，大理州的上述項目也正在按照財政部的規(guī)范和要求積極籌備，準備申請即將開始的財政部第三批PPP示范項目，政府只有規(guī)范透明運作才能吸引社會資本長期投資。

這些項目都旨在從系統上全流域治理洱海水環(huán)境。以洱源縣的項目舉例，民間也流傳著“洱源凈、洱海清、大理興”的說法，原因是洱源縣是洱海最主要的水源地，除了治理好洱海以外，洱海源頭——洱源縣的水環(huán)境治理一樣不容忽視。

上海交通大學教授、上海交通大學河湖環(huán)境技術開發(fā)中心主任孔海南告訴《中國經濟周刊》記者，在洱海最主要的水源地洱源縣，曾經從90年代以來，縣南部農戶大面積改種大蒜等經濟作物，帶來了污染源的迅速增加，而流域近14萬頭散養(yǎng)奶牛也帶來了相當于300萬人口的污染。為了從源頭上有效控制洱海水污染，洱源縣城鎮(zhèn)及污水處理PPP項目也顯得非常必要。

云南省財政廳副廳長唐新民告訴《中國經濟周刊》記者，云南省省長陳豪曾表示政府要舍得拿出最好的項目來做PPP，吸引社會資本。大理州政府在保護洱海，推動PPP項目過程中要進一步圍繞省委省政府確定的重大發(fā)展規(guī)劃，做好項目規(guī)劃和設計，確保落地和管理的規(guī)范。另外，云南省也設立了專門的PPP融資支持基金，用來支持PPP項目落地。

在可預見的未來，如果大理州能推動105億元的PPP工程順利落地，將給中國乃至世界的水環(huán)境綜合治理做出很好的示范樣本。