我國環(huán)境法中的三種立法設(shè)計(jì)思路

徐祥民,劉　旭,王信云

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我國環(huán)境法中的三種立法設(shè)計(jì)思路

徐祥民,劉旭,王信云

摘要：我國環(huán)境法中存在三種不同的直接規(guī)制目標(biāo)，即行為人不違反、不逾規(guī)定總量和實(shí)現(xiàn)質(zhì)量目標(biāo)。它們出自三種不同的立法設(shè)計(jì)思路，即不法行為懲罰主義、總行為控制主義和環(huán)境質(zhì)量目標(biāo)主義。我國環(huán)境法普遍遵循的是“設(shè)定行為規(guī)范——懲罰違反者”這種立法設(shè)計(jì)思路，一些環(huán)境法文件中的排放總量控制制度、取用總量控制制度、基本環(huán)境能力保持制度、保護(hù)區(qū)制度、保護(hù)名錄制度、防治規(guī)劃制度則是總行為控制主義的產(chǎn)物，而《草原法》、《森林法》、《漁業(yè)法》等法律中還存在貫徹環(huán)境質(zhì)量目標(biāo)主義的立法設(shè)計(jì)。

關(guān)鍵詞：不法行為懲罰主義；總行為控制主義；環(huán)境質(zhì)量目標(biāo)主義

我國環(huán)境法的歷史，如果從1973年的《關(guān)于保護(hù)和改善環(huán)境的若干規(guī)定(試行草案)》算起，到2014年《中華人民共和國環(huán)境保護(hù)法》（以下簡稱《環(huán)境法（2014）》）修訂通過，已經(jīng)有四十年了。不管是在對1989年《環(huán)境保護(hù)法》（以下簡稱《環(huán)境法（1989）》實(shí)施修改的過程中，還是在《環(huán)境法（2014）》修訂通過之后，環(huán)境法學(xué)界、環(huán)保實(shí)務(wù)界，甚至普通民眾都對我國環(huán)境法在保護(hù)環(huán)境上的功能表現(xiàn)出某種程度的不信任。①《環(huán)境法（2014）》與其前身相比無疑是有進(jìn)步的，但它與《環(huán)境法（1989）》沒有發(fā)生根本性的改變。我們愿意從“積極”的方面看待《環(huán)境法（2014）》與《環(huán)境法（1989）》相比發(fā)生的變化，愿意用樂觀的態(tài)度期待《環(huán)境法（2014）》在環(huán)境保護(hù)中發(fā)揮作用，但沒有發(fā)生根本改變的環(huán)境法，其效能也不會(huì)發(fā)生帶有根本性的提高。（參見徐祥民等著：《笑迎環(huán)境公益訴訟制度——對新《環(huán)境法》的“積極”解釋》，載《中國環(huán)境法治》2014年卷（上），法律出版社2014年版，第9～17 頁。）我們的這一看法顯然不能代表整個(gè)環(huán)境法學(xué)界、環(huán)保實(shí)務(wù)界和社會(huì)公眾，但我們的這一看法卻是在研究了學(xué)界、實(shí)務(wù)界和其他社會(huì)公眾對環(huán)境法的評(píng)價(jià)之后才形成。許多研究者對我國環(huán)境法的一些批評(píng)都是由這種不信任引發(fā)出來的。為了實(shí)事求是地評(píng)判以往的和現(xiàn)行的環(huán)境法的成就與不足，發(fā)現(xiàn)完善我國環(huán)境法的路徑和方法，本文嘗試對我國環(huán)境法的直接規(guī)制目標(biāo)做一點(diǎn)“條分縷析”的工作。

在我國環(huán)境法（包括現(xiàn)行的和以往的）中，存在三種不同的直接規(guī)制目標(biāo)，即第一種，行為人不違反；第二種，不逾規(guī)定總量；第三種，實(shí)現(xiàn)質(zhì)量目標(biāo)。這三種不同的直接規(guī)制目標(biāo)出自三種不同的立法設(shè)計(jì)思路，可以稱之為不法行為懲罰主義、總行為控制主義和環(huán)境質(zhì)量目標(biāo)主義。這三種設(shè)計(jì)思路反映出的實(shí)際上是用以實(shí)現(xiàn)環(huán)境保護(hù)目的的三種不同的法律路徑。

一、不法行為懲罰主義

一般法理學(xué)教科書都把法律規(guī)范解釋為“行為模式+法律后果”。這或許是法律規(guī)范的常規(guī)表現(xiàn)形態(tài)。從刑法中可以輕易發(fā)現(xiàn)這種形態(tài)的法律規(guī)范?！皻⑷苏?，死；傷人者，刑”就是如此設(shè)立的刑法規(guī)范的典型。行為模式——不得殺人、不得傷人；法律后果——（如果殺人）死（受死刑）、（如果傷人）刑（受肉刑）。許多立法都是按照這樣的理解進(jìn)行法律規(guī)范設(shè)計(jì)的。這樣的立法遵循的基本設(shè)計(jì)邏輯是：設(shè)定行為規(guī)范——懲罰違反者。在“殺人者，死；傷人者，刑”這個(gè)例子中就是：行為規(guī)范——不得殺人、不得傷人；死刑、肉刑——用以懲罰殺人、傷人者。我們可以把這種立法設(shè)計(jì)思路稱為不法行為懲罰主義。

我國環(huán)境法遵循了這種立法設(shè)計(jì)思路。例如：《環(huán)境法（1989）》第26條規(guī)定：“建設(shè)項(xiàng)目中防治污染的設(shè)施，必須與主體工程同時(shí)設(shè)計(jì)、同時(shí)施工、同時(shí)投產(chǎn)使用。防治污染的設(shè)施必須經(jīng)原審批環(huán)境影響報(bào)告書的環(huán)境保護(hù)行政主管部門驗(yàn)收合格后，該建設(shè)項(xiàng)目方可投入生產(chǎn)或者使用?！边@是行為規(guī)范。其基本要求是：建設(shè)項(xiàng)目防治污染設(shè)施必須建成并經(jīng)驗(yàn)收合格，建設(shè)項(xiàng)目方可投入使用。簡化些說就是：只有在防治污染設(shè)施驗(yàn)收合格后方可使用建設(shè)項(xiàng)目。該法第36條規(guī)定：“建設(shè)項(xiàng)目的防治污染設(shè)施沒有建成或者沒有達(dá)到國家規(guī)定的要求，投入生產(chǎn)或者使用的，由批準(zhǔn)該建設(shè)項(xiàng)目的環(huán)境影響報(bào)告書的環(huán)境保護(hù)行政主管部門責(zé)令停止生產(chǎn)或者使用，可以并處罰款?！边@是為不遵守第26條的行為人設(shè)定的懲罰。這懲罰可以是“停止生產(chǎn)或者使用”，也可以是“停止生產(chǎn)或者使用”并“罰款”。如果有建設(shè)項(xiàng)目所有人或使用人在“建設(shè)項(xiàng)目的防治污染設(shè)施沒有建成或者沒有達(dá)到國家規(guī)定的要求”時(shí)就將建設(shè)項(xiàng)目“投入生產(chǎn)或者使用”，留給執(zhí)法機(jī)關(guān)的任務(wù)就是“懲罰違反者”，即“責(zé)令停止生產(chǎn)或者使用”，或“責(zé)令停止生產(chǎn)或者使用”并“罰款”。該法第26條第2款規(guī)定：“防治污染的設(shè)施不得擅自拆除或者閑置，確有必要拆除或者閑置的，必須征得所在地的環(huán)境保護(hù)行政主管部門同意?！边@是另一項(xiàng)行為規(guī)范。其核心內(nèi)容是：防治污染設(shè)施非經(jīng)批準(zhǔn)不得停止使用。第37條規(guī)定：“未經(jīng)環(huán)境保護(hù)行政主管部門同意，擅自拆除或者閑置防治污染的設(shè)施，污染物排放超過規(guī)定的排放標(biāo)準(zhǔn)的，由環(huán)境保護(hù)行政主管部門責(zé)令重新安裝使用，并處罰款。”這是為不遵守第26條第2款的行為設(shè)定的懲罰。這懲罰是“重新安裝使用”并“罰款”。 如果有建設(shè)項(xiàng)目所有人或使用人未經(jīng)有權(quán)機(jī)關(guān)同意就停止使用防治污染設(shè)施，并造成建設(shè)項(xiàng)目超規(guī)定排放污染物時(shí)，執(zhí)法機(jī)關(guān)就可以對其實(shí)施處罰，責(zé)令其“重新安裝使用”防治污染設(shè)施，對其實(shí)施“罰款”。

我國環(huán)境法不只是包含了按照設(shè)定行為規(guī)范——懲罰違反者的邏輯設(shè)計(jì)的法律規(guī)范，而是普遍遵循了這種立法設(shè)計(jì)思路。這從我國環(huán)境法的文件結(jié)構(gòu)就可以看得出來。我國現(xiàn)行環(huán)境法，包括應(yīng)對污染、資源減少、生態(tài)破壞、環(huán)境退化四類環(huán)境問題的那些環(huán)境法律規(guī)范，①關(guān)于環(huán)境問題或環(huán)境損害的分類，請參閱（1）徐祥民、鞏固：《關(guān)于環(huán)境法體系問題的幾點(diǎn)思考》，載《法學(xué)論壇》2009年第2期，第21～28頁；（2）徐祥民主編：《中國環(huán)境法制建設(shè)發(fā)展報(bào)告（2010）》，人民出版社2013年版，第55～107頁。如果不討論附則部分，②環(huán)境法部門中的一些法律文件還設(shè)有“附則”章。因?yàn)檫@一部分與本文主題無關(guān)，故置于不顧。大致的文件結(jié)構(gòu)都是由規(guī)范、原則部分加罰則部分構(gòu)成，簡化一下就是“規(guī)范+罰則”?！董h(huán)境法（2014）》的“規(guī)范”部分包括5章，即從第一章到第五章；“罰則”部分名為“法律責(zé)任”，為第六章?！董h(huán)境法（1989）》的“規(guī)范”部分共4章，即從第一章到第四章；“罰則”部分也稱“法律責(zé)任”，為第五章。根據(jù)對20部“常用環(huán)境法”①根據(jù)在我國環(huán)境法體系中所處的地位等，我們從現(xiàn)行環(huán)境法中篩選出20項(xiàng)“常用環(huán)境法”，具體法律見附表1。的考查，我國環(huán)境法都是這樣構(gòu)成的。所不同的僅在于“規(guī)范”部分章節(jié)數(shù)量和“罰則”部分條文數(shù)量的多少而已。（見附表1：“常用環(huán)境法篇章結(jié)構(gòu)一覽表”）

附表1：常用環(huán)境法篇章結(jié)構(gòu)一覽表

上表“規(guī)范部分”為行為人設(shè)定了種種行為規(guī)范，而“罰則”欄內(nèi)的“法律責(zé)任”則是對“違反者”，也就是為實(shí)施了不法行為的人設(shè)定的懲罰。這些可以具體化為懲罰的“法律責(zé)任”同時(shí)也是給執(zhí)法者準(zhǔn)備的武器。執(zhí)法者依據(jù)法律的這些設(shè)定，可以對實(shí)施了不法行為的人，更具體些說是實(shí)施了不法環(huán)境行為的人實(shí)施懲罰。這種立法期待環(huán)境行為人為避罰而不實(shí)施不法環(huán)境行為，并期待通過對不法環(huán)境行為的抑制而使環(huán)境得到保護(hù)。不法環(huán)境行為懲罰主義環(huán)境法用以實(shí)現(xiàn)保護(hù)環(huán)境目的的基本工作原理就在這里。

二、總行為控制主義

我國環(huán)境法律文件普遍遵循了不法行為懲罰主義立法設(shè)計(jì)思路，但我國環(huán)境法律文件卻并非僅遵循這一種立法設(shè)計(jì)思路。從20部“常用環(huán)境法”中我們可以輕易地發(fā)現(xiàn)不同于不法行為懲罰主義的另一種立法設(shè)計(jì)思路——總行為控制主義。在這種立法設(shè)計(jì)思路指導(dǎo)下創(chuàng)設(shè)的環(huán)境保護(hù)制度追求不逾越規(guī)定總量這一直接規(guī)制目標(biāo)。

在環(huán)境保護(hù)的實(shí)踐中，人們很容易發(fā)現(xiàn)：環(huán)境損害并不是單一行為人的單一行為的直接結(jié)果，而是向同一環(huán)境單位施加影響的眾多行為人的總行為造成的總影響。所謂污染物排放總量控制就是根據(jù)這一發(fā)現(xiàn)采取的污染防治措施。這一措施的直觀表現(xiàn)是控制污染物排放總量，而其實(shí)際的控制對象是排放污染物的行為。對污染物排放總量的控制通過對排放行為的控制來實(shí)現(xiàn)。只要控制住了總行為，也就控制住了排放總量。我國環(huán)境法采用了這一原理。在一些法律文件中都能找到總行為控制的制度安排。我們把這種立法設(shè)計(jì)思路稱為總行為控制主義。

經(jīng)對20種“常用環(huán)境法”的考查，我們發(fā)現(xiàn)，在我國環(huán)境法中至少存在以下6種總行為控制制度：

（一）排放總量控制制度

排放總量控制制度是以污染物排放總量為控制目標(biāo)的污染防治制度。在我國環(huán)境法中，最早規(guī)定排放總量控制制度的是《海洋環(huán)境保護(hù)法》。該法第3條規(guī)定：“國家建立并實(shí)施重點(diǎn)海域排污總量控制制度，確定主要污染物排?？偭靠刂浦笜?biāo)，并對主要污染源分配排放控制數(shù)量?！痹摲ń⒘宋覈状挝廴疚锟偭颗欧胖贫?，其是以重點(diǎn)海域排污總量控制的姿態(tài)問世的。2000年修訂的《大氣污染防治法》建立了大氣污染防治中的排放總量控制制度。該法第3條規(guī)定：“國家采取措施，有計(jì)劃地控制或者逐步削減各地方主要大氣污染物的排放總量?！贝撕?，《水污染防治法》（2008年2月28日修訂通過）、《循環(huán)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法》（2008年8月29日通過）等也建立或接受了排放總量控制制度?！董h(huán)境法（2014）》在“防治污染和其他公害”章規(guī)定：“國家實(shí)行重點(diǎn)污染物排放總量控制制度?！边@一規(guī)定可以看作是我國污染防治法把重點(diǎn)污染物總量控制確定為基本制度的標(biāo)志。

（二）取用總量控制制度

取用總量控制制度是以從自然環(huán)境中取得有用物質(zhì)的總量或利用自然環(huán)境的某種功能的總利用量為控制目標(biāo)的環(huán)境保護(hù)制度。該制度主要在資源保護(hù)法和生態(tài)保護(hù)法等法律中采用。我國環(huán)境法最早采用取用總量控制制度的是《草原法》。該法第45條宣布“國家對草原實(shí)行以草定畜、草畜平衡制度”。該條確立了畜量控制制度?！稘O業(yè)法》也采用了取用總量控制制度。該法中的制度可以概括為捕撈限額制度。其控制取用總量為“捕撈限額總量”（第22條）。

除《草原法》、《漁業(yè)法》等之外，我國《土地管理法》、《森林法》、《循環(huán)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法》等也規(guī)定了取用總量控制制度。（詳見附表2：“若干法律中的‘取用總量控制制度’相關(guān)條款”）

附表2：若干法律中的“取用總量控制制度”相關(guān)條款

（三）基本環(huán)境能力保持制度

基本環(huán)境能力保持制度是以維持環(huán)境對人類的或人類所需要的其他環(huán)境條件的基本能力或基本功能為控制目標(biāo)的一種環(huán)境保護(hù)制度。《草原法》規(guī)定的基本草原保護(hù)制度（第42條）、《土地管理法》規(guī)定的“基本農(nóng)田保護(hù)制度”（第34條）等都以維持環(huán)境的基本能力為控制目標(biāo)，而《漁業(yè)法》規(guī)定的“最低水位線”（第33條）則是以維持水體支持漁業(yè)生產(chǎn)的基本功能——最低水位線為控制目標(biāo)的制度。（詳見附表3：“相關(guān)法律‘基本環(huán)境能力保持制度’相關(guān)條款”）

附表3：相關(guān)法律“基本環(huán)境能力保持制度”相關(guān)條款

（四）保護(hù)區(qū)制度

保護(hù)區(qū)制度是以人類行為不損害劃定區(qū)域和區(qū)域的特定功能為控制目標(biāo)的總行為控制制度。直觀上看，這種制度是一種區(qū)域控制或管理制度，而實(shí)際上是把人類行為排斥在劃定地域之外的總行為控制制度?！逗Ｑ蟓h(huán)境保護(hù)法》規(guī)定的在“海洋自然保護(hù)區(qū)”“不得從事污染環(huán)境”的“海岸工程項(xiàng)目建設(shè)或者其他活動(dòng)”（第23條），不是指哪個(gè)特定主體不可以“從事”相關(guān)活動(dòng)，而是說所有的主體都不可以從事那類活動(dòng)。這一制度要求的是“污染環(huán)境”的“海岸工程項(xiàng)目建設(shè)或者其他活動(dòng)”不發(fā)生在劃定的區(qū)域。它排除的不是個(gè)別行為，而是所有行為主體的行為；它要實(shí)現(xiàn)的是“無”“污染環(huán)境”的“海岸工程項(xiàng)目建設(shè)或者其他活動(dòng)”，或“污染環(huán)境”的“海岸工程項(xiàng)目建設(shè)或者其他活動(dòng)”不發(fā)生。

我國《海洋環(huán)境保護(hù)法》、《草原法》、《野生動(dòng)物保護(hù)法》、《漁業(yè)法》等都采用了保護(hù)區(qū)制度?！端廴痉乐畏ā窞楸Ｗo(hù)“飲用水水源”確立了“飲用水水源保護(hù)區(qū)制度”（第56條）。（詳見附表4：“常用環(huán)境法‘保護(hù)區(qū)制度’相關(guān)條款”）

附表4：常用環(huán)境法“保護(hù)區(qū)制度”相關(guān)條款

第64條：“縣級(jí)以上人民政府可以對風(fēng)景名勝區(qū)水體、重要漁業(yè)水體和其他具有特殊經(jīng)濟(jì)文化價(jià)值的水體劃定保護(hù)區(qū)，并采取措施，保證保護(hù)區(qū)的水質(zhì)符合規(guī)定用途的水環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)?！?/p>

（五）保護(hù)名錄制度

保護(hù)名錄是以列入名錄的動(dòng)植物或其他保護(hù)對象及其生存繁衍條件不受損害為控制目標(biāo)的制度。

我國現(xiàn)行環(huán)境法中采用保護(hù)名錄制度的主要是《野生動(dòng)物保護(hù)法》。該法第9條規(guī)定：“國家對珍貴、瀕危的野生動(dòng)物實(shí)行重點(diǎn)保護(hù)。國家重點(diǎn)保護(hù)的野生動(dòng)物分為一級(jí)保護(hù)野生動(dòng)物和二級(jí)保護(hù)野生動(dòng)物。國家重點(diǎn)保護(hù)的野生動(dòng)物名錄及其調(diào)整，由國務(wù)院野生動(dòng)物行政主管部門制定，報(bào)國務(wù)院批準(zhǔn)公布。”“地方重點(diǎn)保護(hù)野生動(dòng)物，是指國家重點(diǎn)保護(hù)野生動(dòng)物以外，由省、自治區(qū)、直轄市重點(diǎn)保護(hù)的野生動(dòng)物。地方重點(diǎn)保護(hù)的野生動(dòng)物名錄，由省、自治區(qū)、直轄市政府制定并公布，報(bào)國務(wù)院備案?！薄皣冶Ｗo(hù)的有益的或者有重要經(jīng)濟(jì)、科學(xué)研究價(jià)值的陸生野生動(dòng)物名錄及其調(diào)整，由國務(wù)院野生動(dòng)物行政主管部門制定并公布。”

（六）防治規(guī)劃制度

規(guī)劃制度也是一種總行為控制制度，或者說也是與總行為控制主義的設(shè)計(jì)思想相一致的一項(xiàng)制度。它是以國家規(guī)劃的形式和實(shí)施規(guī)劃的力量實(shí)現(xiàn)規(guī)劃環(huán)境目標(biāo)的環(huán)境保護(hù)制度。由于作為國家管理工具的規(guī)劃不僅以規(guī)劃目標(biāo)為必要內(nèi)容，而且有實(shí)現(xiàn)規(guī)劃目標(biāo)的措施，包括投入人力、物力、財(cái)力，甚至建立相應(yīng)的管理制度等，所以，規(guī)劃目標(biāo)具有可預(yù)期性。

我國《礦產(chǎn)資源法》中的開采規(guī)劃制度、《土地管理法》中的“土地利用總體規(guī)劃”、《防沙治沙法》和《草原法》中的退耕還林還草規(guī)劃等都是用于環(huán)境保護(hù)的防治規(guī)劃制度。（詳見附表5：“若干法律文件‘防治規(guī)劃制度’相關(guān)條款”）

附表5：若干法律文件“防治規(guī)劃制度”相關(guān)條款

城市人民政府應(yīng)當(dāng)制定限期達(dá)標(biāo)規(guī)劃，并可以根據(jù)國務(wù)院的授權(quán)或者規(guī)定，采取更加嚴(yán)格的措施，按期實(shí)現(xiàn)達(dá)標(biāo)規(guī)劃?！狈郎持紊撤ǖ?8條：“草原地區(qū)的地方各級(jí)人民政府，應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)草原的管理和建設(shè)，由農(nóng)（牧）業(yè)行政主管部門負(fù)責(zé)指導(dǎo)、組織農(nóng)牧民建設(shè)人工草場，控制載畜量，調(diào)整牲畜結(jié)構(gòu)，改良牲畜品種，推行牲畜圈養(yǎng)和草場輪牧，消滅草原鼠害、蟲害，保護(hù)草原植被，防止草原退化和沙化。 ”“草原實(shí)行以產(chǎn)草量確定載畜量的制度。由農(nóng)（牧）業(yè)行政主管部門負(fù)責(zé)制定載畜量的標(biāo)準(zhǔn)和有關(guān)規(guī)定，并逐級(jí)組織實(shí)施，明確責(zé)任，確保完成。”第20條：“沙化土地所在地區(qū)的縣級(jí)以上地方人民政府，不得批準(zhǔn)在沙漠邊緣地帶和林地、草原開墾耕地；已經(jīng)開墾并對生態(tài)產(chǎn)生不良影響的，應(yīng)當(dāng)有計(jì)劃地組織退耕還林還草?！钡?2條：“禁止在沙化土地封禁保護(hù)區(qū)范圍內(nèi)安置移民。對沙化土地封禁保護(hù)區(qū)范圍內(nèi)的農(nóng)牧民，縣級(jí)以上地方人民政府應(yīng)當(dāng)有計(jì)劃地組織遷出，并妥善安置。沙化土地封禁保護(hù)區(qū)范圍內(nèi)尚未遷出的農(nóng)牧民的生產(chǎn)生活，由沙化土地封禁保護(hù)區(qū)主管部門妥善安排?！辈菰ǖ?6條：“禁止開墾草原。對水土流失嚴(yán)重、有沙化趨勢、需要改善生態(tài)環(huán)境的已墾草原，應(yīng)當(dāng)有計(jì)劃、有步驟地退耕還草；已造成沙化、鹽堿化、石漠化的，應(yīng)當(dāng)限期治理。土地管理法第4條：“國家實(shí)行土地用途管制制度?！薄皣揖幹仆恋乩每傮w規(guī)劃，規(guī)定土地用途，將土地分為農(nóng)用地、建設(shè)用地和未利用地。嚴(yán)格限制農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地，控制建設(shè)用地總量，對耕地實(shí)行特殊保護(hù)?！薄扒翱钏Q農(nóng)用地是指直接用于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的土地，包括耕地、林地、草地、農(nóng)田水利用地、養(yǎng)殖水面等；建設(shè)用地是指建造建筑物、構(gòu)筑物的土地，包括城鄉(xiāng)住宅和公共設(shè)施用地、工礦用地、交通水利設(shè)施用地、旅游用地、軍事設(shè)施用地等；未利用地是指農(nóng)用地和建設(shè)用地以外的土地?！薄笆褂猛恋氐膯挝缓蛡€(gè)人必須嚴(yán)格按照土地利用總體規(guī)劃確定的用途使用土地。”第33條：“省、自治區(qū)、直轄市人民政府應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格執(zhí)行土地利用總體規(guī)劃和土地利用年度計(jì)劃，采取措施，確保本行政區(qū)域內(nèi)耕地總量不減少；耕地總量減少的，由國務(wù)院責(zé)令在規(guī)定期限內(nèi)組織開墾與所減少耕地的數(shù)量與質(zhì)量相當(dāng)?shù)母兀⒂蓢鴦?wù)院土地行政主管部門會(huì)同農(nóng)業(yè)行政主管部門驗(yàn)收。個(gè)別省、直轄市確因土地后備資源匱乏，新增建設(shè)用地后，新開墾耕地的數(shù)量不足以補(bǔ)償所占用耕地的數(shù)量的，必須報(bào)經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)減免本行政區(qū)域內(nèi)開墾耕地的數(shù)量，進(jìn)行易地開墾?！毖h(huán)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法第13條：“縣級(jí)以上地方人民政府應(yīng)當(dāng)依據(jù)上級(jí)人民政府下達(dá)的本行政區(qū)域主要污染物排放、建設(shè)用地和用水總量控制指標(biāo)，規(guī)劃和調(diào)整本行政區(qū)域的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，促進(jìn)循環(huán)經(jīng)濟(jì)發(fā)展?！?/p>

三、環(huán)境質(zhì)量目標(biāo)主義

我國環(huán)境法律文件普遍遵循不法行為懲罰主義，也采用了總行為控制主義的立法設(shè)計(jì)思路，后者主要表現(xiàn)為上述六種總行為控制制度。除了這兩種立法設(shè)計(jì)思路之外，我國環(huán)境法中還體現(xiàn)了第三種設(shè)計(jì)思路，我們稱之為環(huán)境質(zhì)量目標(biāo)主義。這種設(shè)計(jì)思路把某種環(huán)境質(zhì)量目標(biāo)作為環(huán)境法的直接規(guī)制目標(biāo)，按照實(shí)現(xiàn)某種環(huán)境質(zhì)量目標(biāo)的要求設(shè)計(jì)制度、規(guī)范等。環(huán)境質(zhì)量目標(biāo)主義環(huán)境法是按已確定環(huán)境質(zhì)量目標(biāo)選擇行動(dòng)方案的環(huán)境法。這種模式的環(huán)境法的基本特點(diǎn)是先行確立環(huán)境質(zhì)量目標(biāo)，要求或許可執(zhí)法機(jī)關(guān)或其他對環(huán)境保護(hù)負(fù)責(zé)任的機(jī)關(guān)按照實(shí)現(xiàn)環(huán)境質(zhì)量目標(biāo)的需要采取環(huán)境保護(hù)行動(dòng)。

在現(xiàn)行環(huán)境法中存在兩種標(biāo)準(zhǔn)制度，一種是為個(gè)體行為設(shè)定的標(biāo)準(zhǔn)（我們可以稱之為環(huán)境行為標(biāo)準(zhǔn)）；一種是環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)。我國環(huán)境法規(guī)定的環(huán)境行為標(biāo)準(zhǔn)有很多種類。以下是其中的幾個(gè)種類：

1. 污染物排放標(biāo)準(zhǔn)?！董h(huán)境法（2014）》第16條授權(quán)“國務(wù)院環(huán)境保護(hù)主管部門”根據(jù)“國家經(jīng)濟(jì)、技術(shù)條件”等“制定國家污染物排放標(biāo)準(zhǔn)”，授權(quán)“省、自治區(qū)、直轄市人民政府”“對國家污染物排放標(biāo)準(zhǔn)中未作規(guī)定的項(xiàng)目”“制定地方污染物排放標(biāo)準(zhǔn)”；“對國家污染物排放標(biāo)準(zhǔn)中已作規(guī)定的項(xiàng)目”“制定嚴(yán)于國家污染物排放標(biāo)準(zhǔn)的地方污染物排放標(biāo)準(zhǔn)”。該條規(guī)定的就是作為環(huán)境行為標(biāo)準(zhǔn)的污染物排放標(biāo)準(zhǔn)。

2. 漁具標(biāo)準(zhǔn)?！稘O業(yè)法》第30條規(guī)定：“禁止使用小于最小網(wǎng)目尺寸的網(wǎng)具進(jìn)行捕撈。”這“最小網(wǎng)目尺寸”就是對漁具設(shè)定的標(biāo)準(zhǔn)。根據(jù)該條的規(guī)定“禁止使用或者限制使用的漁具和捕撈方法”等都是應(yīng)由“國務(wù)院漁業(yè)行政主管部門或者省、自治區(qū)、直轄市人民政府漁業(yè)行政主管部門”（第30條第2款）制定的標(biāo)準(zhǔn)。

3. 采伐標(biāo)準(zhǔn)?！渡址ā返?1條要求“采伐森林和林木必須遵守”該法做出的一些“規(guī)定”，其中之一是“成熟的用材林應(yīng)當(dāng)根據(jù)不同情況，分別采取擇伐、皆伐和漸伐方式”。區(qū)別采取“擇伐、皆伐和漸伐方式”的要求就是為采伐者設(shè)立的采伐標(biāo)準(zhǔn)。

4. 獵捕標(biāo)準(zhǔn)?！兑吧鷦?dòng)物保護(hù)法》第20條規(guī)定：“禁獵區(qū)和禁獵期以及禁止使用的獵捕工具和方法，由縣級(jí)以上政府或者其野生動(dòng)物行政主管部門規(guī)定。”其中的“禁止使用的獵捕工具和方法”就是獵捕標(biāo)準(zhǔn)不準(zhǔn)許的“工具和方法”。與此相對的是“由縣級(jí)以上政府或者其野生動(dòng)物行政主管部門”“規(guī)定”的可以使用的“工具和方法”，而關(guān)于可以使用的“工具和方法”的標(biāo)準(zhǔn)就是獵捕標(biāo)準(zhǔn)。

5. 陡坡地開墾標(biāo)準(zhǔn)?！端帘３址ā返?0條規(guī)定：“禁止在二十五度以上陡坡地開墾種植農(nóng)作物”。這“二十五度”“坡”就是關(guān)于陡坡地開墾的一條標(biāo)準(zhǔn)。

環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)是反映環(huán)境質(zhì)量狀況的標(biāo)準(zhǔn)，也是用來測度環(huán)境質(zhì)量狀況的標(biāo)準(zhǔn)。《環(huán)境法（2014）》第15條授權(quán)“國務(wù)院環(huán)境保護(hù)主管部門”制定的“國家環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)”， 授權(quán)“省、自治區(qū)、直轄市人民政府”制定的“地方環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)”，包括“嚴(yán)于國家環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)的地方環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)”，都是環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)。其他一些法律也都規(guī)定了環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)。《海洋環(huán)境保護(hù)法》規(guī)定的“國家海洋環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)”和“地方海洋環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)”（第9條）、《水污染防治法》規(guī)定的“國家水環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)”（第11條）、《大氣污染防治法》規(guī)定的“國家大氣環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)”和“地方大氣環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)”（第6條）等都是環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)。

如果說環(huán)境行為標(biāo)準(zhǔn)是不法行為懲罰主義環(huán)境法設(shè)定懲罰的依據(jù)，從而也是其用以實(shí)現(xiàn)保護(hù)目的的重要手段，那么，環(huán)境質(zhì)量目標(biāo)主義的立法設(shè)計(jì)以環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)為設(shè)定制度、配置管理權(quán)等的依據(jù)。按照環(huán)境質(zhì)量目標(biāo)主義設(shè)計(jì)思路建立的環(huán)境法或環(huán)境法制度主要規(guī)定兩個(gè)方面的內(nèi)容：第一個(gè)方面：確立環(huán)境質(zhì)量目標(biāo)或授權(quán)有關(guān)機(jī)關(guān)確立環(huán)境質(zhì)量目標(biāo)。第二個(gè)方面：授權(quán)有關(guān)機(jī)關(guān)為實(shí)現(xiàn)環(huán)境質(zhì)量目標(biāo)采取行動(dòng)。

在我國現(xiàn)行環(huán)境法中雖然沒有獨(dú)立的采用環(huán)境質(zhì)量目標(biāo)主義立法設(shè)計(jì)思路建立的單行環(huán)境法，但存在符合環(huán)境質(zhì)量目標(biāo)主義思路的制度安排。我國《草原法》、《森林法》、《漁業(yè)法》等法律中都存在這種制度安排。

我國《草原法》第45條規(guī)定：“國家對草原實(shí)行以草定畜、草畜平衡制度。縣級(jí)以上地方人民政府草原行政主管部門應(yīng)當(dāng)按照國務(wù)院草原行政主管部門制定的草原載畜量標(biāo)準(zhǔn)，結(jié)合當(dāng)?shù)貙?shí)際情況，定期核定草原載畜量。各級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)采取有效措施，防止超載過牧?！边@里的“草畜平衡”是《草原法》確立的環(huán)境質(zhì)量目標(biāo)，①實(shí)現(xiàn)“草畜平衡”的具體措施之一是控制總畜量。在這個(gè)意義上，《草原法》規(guī)定的“以草定畜，草畜平衡”屬于總行為控制制度?！耙圆荻ㄐ蟆贝_定總畜量的依據(jù)是草原的產(chǎn)草量，而依據(jù)產(chǎn)草量確定畜量包含了確定的環(huán)境質(zhì)量目標(biāo)，一個(gè)不至于出現(xiàn)“超載過牧”情形的環(huán)境質(zhì)量目標(biāo)。在這個(gè)意義上，“以草定畜，草畜平衡”又屬于環(huán)境質(zhì)量目標(biāo)主義的環(huán)境法制度?！捌胶狻钡沫h(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)稱為“載畜量標(biāo)準(zhǔn)”②《草原法》第33條規(guī)定：“草原載畜量標(biāo)準(zhǔn)和草畜平衡管理辦法由國務(wù)院草原行政主管部門規(guī)定?！薄＿@里的“以草定畜”是用以實(shí)現(xiàn)“草畜平衡”的措施，它具體表現(xiàn)為對“載畜量標(biāo)準(zhǔn)”的遵守。③我國《防沙治沙法》也采用了環(huán)境質(zhì)量目標(biāo)主義。該法第第18條第2款規(guī)定：“草原實(shí)行以產(chǎn)草量確定載畜量的制度。由農(nóng)（牧）業(yè)行政主管部門負(fù)責(zé)制定載畜量的標(biāo)準(zhǔn)和有關(guān)規(guī)定，并逐級(jí)組織實(shí)施，明確責(zé)任，確保完成?！?/p>

我國《森林法》確定的環(huán)境質(zhì)量目標(biāo)是森林資源的“永續(xù)利用”④《森林法》第5條規(guī)定：“林業(yè)建設(shè)實(shí)行以營林為基礎(chǔ)，普遍護(hù)林，大力造林，采育結(jié)合，永續(xù)利用的方針。”。實(shí)現(xiàn)這個(gè)目標(biāo)的基本制度保障是在森林采伐上貫徹“消耗量低于生長量的原則”⑤《森林法》第29條規(guī)定：“國家根據(jù)用材林的消耗量低于生長量的原則，嚴(yán)格控制森林年采伐量?！保唧w的措施則是按照“消耗量低于生長量的原則”“嚴(yán)格控制森林年采伐量”?！渡址ā返?0條規(guī)定：“國家制定統(tǒng)一的年度木材生產(chǎn)計(jì)劃。年度木材生產(chǎn)計(jì)劃不得超過批準(zhǔn)的年采伐限額?！薄渡址ā芬钥刂啤澳瓴煞ハ揞~”貫徹“消耗量低于生長量的原則”。如果嚴(yán)格貫徹“消耗量低于生長量的原則”就能夠?qū)崿F(xiàn)使森林資源得以“永續(xù)利用”的環(huán)境質(zhì)量目標(biāo)。

我國《漁業(yè)法》第22條規(guī)定：“國家根據(jù)捕撈量低于漁業(yè)資源增長量的原則，確定漁業(yè)資源的總可捕撈量，實(shí)行捕撈限額制度。”這里的“捕撈量低于漁業(yè)資源增長量的原則”與《森林法》“消耗量低于生長量的原則”具有相同的功效。依據(jù)這一原則實(shí)施“捕撈限額制度”，就可以保證漁業(yè)資源的“永續(xù)利用”。這一制度的實(shí)施包括兩個(gè)步驟：第一步，按照“捕撈量低于漁業(yè)資源增長量的原則”“確定漁業(yè)資源的總可捕撈量”；第二步，根據(jù)“總可捕撈量”確定和分配“捕撈限額”（第22條）。只要嚴(yán)格執(zhí)行捕撈限額制度，實(shí)際捕撈量低于或等于“總可捕撈量”，漁業(yè)資源永續(xù)利用的環(huán)境質(zhì)量目標(biāo)就能夠?qū)崿F(xiàn)。⑥需要說明的是，我國環(huán)境法中雖存在體現(xiàn)環(huán)境質(zhì)量目標(biāo)主義精神的制度設(shè)計(jì)，但卻沒有真正建立起按照這種模式構(gòu)筑的環(huán)境法制度體系。我國環(huán)境法的未來發(fā)展應(yīng)該有意識(shí)地采取環(huán)境質(zhì)量目標(biāo)主義立法模式，建立能夠確保實(shí)現(xiàn)環(huán)境質(zhì)量目標(biāo)的系統(tǒng)的環(huán)境法制度。

（責(zé)任編輯：蘇婷）

【作者簡介】徐祥民（1958- ）， 男，山東汶上人，歷史學(xué)博士，法學(xué)博士， 泰山學(xué)者，中國海洋大學(xué)教授、博士生導(dǎo)師、法政學(xué)院名譽(yù)院長，山東省新成環(huán)境法與可持續(xù)發(fā)展研究中心主任。劉旭（1982-），女，四川樂山人，中國海洋大學(xué)環(huán)境與資源保護(hù)法學(xué)專業(yè)2014級(jí)博士研究生。王信云（1990-），女，山東膠南人，青島創(chuàng)旭文化發(fā)展有限公司法務(wù)專員。

【基金項(xiàng)目】本文系2011年教育部哲學(xué)社會(huì)科學(xué)發(fā)展報(bào)告項(xiàng)目《中國環(huán)境法制建設(shè)發(fā)展報(bào)告》（藍(lán)皮書）（項(xiàng)目編號(hào)：11JBGP044）的階段性成果。

【收稿日期】2015-02-04

中圖分類號(hào)：D922.68

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：1674-8557（2016）01-0028-11