國家治理中的社區(qū)定位及衰落

[摘 要]社區(qū)是中國政治和社會的基石，是國家治理中的基礎(chǔ)性關(guān)鍵性環(huán)節(jié)：社區(qū)是社會穩(wěn)定的基本保障，是社會公德的主要來源，是實(shí)現(xiàn)民主的最佳場域，是彌補(bǔ)和平衡科層體系的有效途徑。而最近二三十年中國社區(qū)的衰落，導(dǎo)致了一系列的治理難題：引發(fā)了社會不穩(wěn)定因素急劇增加、社會治理成本大幅上升，導(dǎo)致了社會公德水平的下降、民主的困境和科層體系的失衡?？梢哉f，社區(qū)興，則國家治理易；社區(qū)衰，則國家治理難。如何重建社區(qū)，筑牢執(zhí)政根基，實(shí)現(xiàn)長治久安，是中國共產(chǎn)黨面臨的一項(xiàng)重大而緊迫的課題。

[關(guān)鍵詞]國家治理；社區(qū)；社會穩(wěn)定；社會公德；基層民主；科層體系

[中圖分類號] C916

[文獻(xiàn)標(biāo)識碼] A

[文章編號]1007-8487（2016）05-0062-09

[收稿日期]2015-09-10

[作者簡介]陶元浩，男，北京大學(xué)法學(xué)博士，中共中央黨校黨的建設(shè)教研部講師，主要從事社區(qū)治理、基層黨組織建設(shè)研究。

“社區(qū)”①一詞是舶來品，但是中國的社區(qū)實(shí)踐卻伴隨著歷史興衰一直存在。在古代，人們聚居生活形成的村落共同體就是自然形成的社區(qū)。古人有句話叫“郡縣治則天下安”。但是在中國的傳統(tǒng)政治中，國家政權(quán)機(jī)構(gòu)一般只延伸到縣一級，是所謂“國權(quán)不下縣”②。既然國權(quán)不下縣，是怎么做到郡縣治的呢？主要依靠的是一個個基層社區(qū)的自治。尤其是宋代以后宗族社區(qū)的發(fā)展和完善，使其具有強(qiáng)大的治理能力，人們遇到的各種矛盾和不公正大多可以在自己的宗族社區(qū)中得到解決，基本無需去找政府（縣衙）。于是，傳統(tǒng)的官僚體系得以以極低的行政成本維系其政治統(tǒng)治。

新中國建立后，依靠血緣和宗族形成的自然社區(qū)被當(dāng)作“封建主義”打倒，卻通過共產(chǎn)黨組織，在農(nóng)村的生產(chǎn)隊(duì)和大隊(duì)中，在城市的單位中，將廣大人民組織起來，建立了新的、更為強(qiáng)大的社區(qū)。但是，過高的“集體化”程度、過于強(qiáng)調(diào)“公”而抑制“私”，泯滅了上千年的小農(nóng)傳統(tǒng)，降低了個體積極性。然而，矯枉過正、物極必反，最近二三十年則是邁向了另一“極端”，個體絕對主導(dǎo)，城鄉(xiāng)社區(qū)不斷衰弱。

最近二三十年城鄉(xiāng)社區(qū)的衰弱，引發(fā)了一系列惡果。維穩(wěn)壓力巨大、治理成本高昂，認(rèn)同缺失、道德水平下降等諸多問題的根源，都與當(dāng)代城鄉(xiāng)社區(qū)的衰弱緊密相關(guān)。但在當(dāng)下的實(shí)踐中，社區(qū)工作只是我們?nèi)粘Ｐ姓ぷ鞯钠胀ㄒ画h(huán)，重視程度遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，導(dǎo)向和方法也存在諸多偏差。這首先源于我們對社區(qū)在中國政治和社會治理中的定位不夠明晰。本文認(rèn)為，社區(qū)是社會穩(wěn)定的基本保障，是社會公德的主要來源，是實(shí)現(xiàn)民主的關(guān)鍵場域，是彌補(bǔ)和平衡科層體系的有效途徑?？傊鐓^(qū)是國家治理的基石，是中國共產(chǎn)黨長期執(zhí)政和中國政治長治久安的基礎(chǔ)。

一、社區(qū)是社會穩(wěn)定的基本保障，社區(qū)的衰落引發(fā)社會不穩(wěn)定因素急劇增加、社會治理成本大幅上升

對于社會治理而言，社區(qū)的首要意義在于它是協(xié)調(diào)問題、解決矛盾、維持秩序和維護(hù)穩(wěn)定的基本場域。在這方面中國有著豐富的傳統(tǒng)治理資源。在中國古代，大的王朝壽命平均是兩三百年，是什么維系了數(shù)百年的政治統(tǒng)治？是廣大鄉(xiāng)村自然形成的社區(qū)。通過鄉(xiāng)村社區(qū)中的領(lǐng)袖人物（如族長）、經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)（如族田），以及一系列的道德規(guī)范（如族規(guī)民約），人們所遇到的絕大多數(shù)矛盾和糾紛都能夠在社區(qū)中得以解決。鬧到衙門的官司相當(dāng)少，以至于一個縣官竟能兼聽全縣的訴訟。例如，北宋江州陳氏的《江州陳氏義門家訓(xùn)》規(guī)定，“夫訟者，逞刁頑以求勝，非盛德也。破家亡身實(shí)始于此，凡我子姓于纖芥小岔，務(wù)宜含忍。倘有不平，在宗族，則具顛末訴之族長，從公以辯曲直” [1]（P350）。我們由此可以看出，“倘有不平”，可直接在自己的宗族中得到解決，社區(qū)領(lǐng)袖會以公心來明辨是非曲直，這樣就無需把事情鬧到縣衙。

在當(dāng)代社會，社區(qū)更是解決社會矛盾和問題、維系社會穩(wěn)定的安全閥。由于處于社會轉(zhuǎn)型期，價值觀多元化，社會糾紛頻發(fā)、利益矛盾凸顯。尤其是人們遇到的紛繁復(fù)雜的矛盾和糾紛，如家庭失和、噪音擾鄰、低保分配、環(huán)境衛(wèi)生臟亂差等，如果得不到及時回應(yīng)和解決，則可能小事拖大、大事拖炸。那么這類群眾日常遇到的矛盾和問題如何解決呢？在實(shí)踐中，我們發(fā)現(xiàn)，通過黨和政府的科層體系很難解決，因?yàn)榭茖芋w系主要解決的是發(fā)展的“大事”，難以解決每家每戶發(fā)生的五花八門的矛盾糾紛。即便政府做到了“全覆蓋”，通過行政手段來解決矛盾、維系社會穩(wěn)定，成本也是極其巨大的。人們遇到的各式各樣的矛盾和問題，也不可能完全通過法律途徑解決。因?yàn)楹芏鄦栴}并不完全是法律問題，即便走法律渠道，也是成本高昂，得不償失，或者法不責(zé)眾，執(zhí)法艱難。

如何解決人民群眾日常生活中遇到的矛盾和問題？依靠社區(qū)是成本最低、效果最好的方式。在社區(qū)中，通過面對面的對話和情感交流，通過社區(qū)領(lǐng)袖的公正調(diào)解和社區(qū)群眾的積極參與，可以真正將矛盾化解在社區(qū)，從而實(shí)現(xiàn)社會穩(wěn)定。著名的“楓橋經(jīng)驗(yàn)”，就是通過在社區(qū)中，發(fā)動和依靠人民群眾參與調(diào)解，才實(shí)現(xiàn)了“矛盾不上交，就地化解在社區(qū)，實(shí)現(xiàn)社會穩(wěn)定”的理想效果。在國外，社區(qū)也同樣發(fā)揮著維系社會安全和穩(wěn)定的作用。美國社會學(xué)會前主席艾茲奧尼（Amitai Etzioni）認(rèn)為：政府和法律在解決社區(qū)安全和穩(wěn)定方面的問題時，效果總是不如人意，但是通過組織社區(qū)可以達(dá)到意想不到的效果，“鄰里守望”可以相互照看鄰居的老人、小孩的安全和財產(chǎn)安全，“公民巡邏”可以通過組織志愿者在社區(qū)進(jìn)行巡邏以增強(qiáng)社區(qū)安全和穩(wěn)定[2]（P19） 。

為什么最近二三十年維穩(wěn)成為突出問題呢？其根源正是在于當(dāng)代社區(qū)的衰弱。從上世紀(jì)90年代初至今，社會不穩(wěn)定因素急劇增加，上訪、群訪、群體性事件頻發(fā)，地方政府維穩(wěn)壓力巨大。有學(xué)者將近些年的上訪行為主要分為三類：政府侵害民眾的“維權(quán)型上訪”，民事糾紛為主的“治理型上訪”，專門為獲利而上訪的“謀利型上訪”，并對稅費(fèi)改革前后上訪行為的變化進(jìn)行了分析[3]。無論是稅改前的“維權(quán)性上訪”，還是稅改后“治理型上訪”或“謀利型上訪”，其根源都在于社區(qū)的衰落。自上個世紀(jì)80年代后，伴隨公社體制的終結(jié)和“包產(chǎn)到戶”的實(shí)行，在解放農(nóng)民的同時也解散了農(nóng)民。隨著鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)改制、農(nóng)業(yè)稅的廢除，村社共同體進(jìn)一步衰落，原來有組織的人民淪為原子化、碎片化的個人。當(dāng)遭遇到科層體系的侵害時，原子化、碎片化的個人根本無力抵御，于是只能通過“維權(quán)型上訪”尋求解決。近些年城市中的“強(qiáng)拆”所引發(fā)的上訪也同樣如此。社區(qū)衰落了，調(diào)解功能喪失了，人們的矛盾、糾紛和問題無法在社區(qū)中得到解決，只能通過上訪的形式一股腦兒全部涌現(xiàn)到黨和政府面前，于是以民事糾紛主導(dǎo)的“治理型上訪”占到目前上訪數(shù)的一半。社區(qū)衰落了，政府在面對上訪試圖維穩(wěn)時，無法依靠社區(qū)，只能依靠強(qiáng)權(quán)和金錢“擺平”，尤其是一些地方政府“人民幣解決人民內(nèi)部矛盾”的“人民幣思維”，使得專門為牟取個人私利而上訪的“謀利型上訪”的數(shù)量大大躥升，形成惡性循環(huán)，造成了更大的不穩(wěn)和不公。那么，不依靠基層社區(qū)，通過上訪能不能夠有效地化解矛盾呢？答案是否定的。以到北京上訪為例，有學(xué)者通過對這些上訪者進(jìn)行的調(diào)查顯示，“實(shí)際上通過上訪解決的問題只有0.2%”[4]。

社區(qū)的衰落，不僅導(dǎo)致維穩(wěn)壓力巨大，還造成了治理成本尤其是維穩(wěn)開支的大幅增加。筆者查閱了最近十多年的中國財政年鑒和全國公共財政支出預(yù)算發(fā)現(xiàn)，從2002年到2013年，全國維穩(wěn)經(jīng)費(fèi)（公共安全支出）以平均每年超過20%的速度增加，總額實(shí)際增長了585%，大大高于同時期GDP的增長（373%），也基本高于財政收入的增速。

從該圖中可以看出，維穩(wěn)經(jīng)費(fèi)（公共安全支出）的增長速度要遠(yuǎn)高于GDP的增速。除了個別年份，維穩(wěn)經(jīng)費(fèi)（公共安全支出）的增速同樣高于財政收入的增速，且從2005年至2010年，維穩(wěn)經(jīng)費(fèi)增速明顯高于財政收入增速，從2011年之后，二者增速接近，但維穩(wěn)經(jīng)費(fèi)還是一直略高于財政收入增速。這些維穩(wěn)經(jīng)費(fèi)還不包含一些地方政府“花錢買平安”中的名為民生經(jīng)費(fèi)、實(shí)為維穩(wěn)開支以及其他一些隱性支出。不難想象，實(shí)際的維穩(wěn)經(jīng)費(fèi)則遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過了表中所列的數(shù)字，也遠(yuǎn)超財政收入的增速。有其極端者，如2010年1月，貴州某鎮(zhèn)發(fā)生了一樁普通刑事案件，當(dāng)?shù)卣疄榱司S穩(wěn)花費(fèi)了相當(dāng)于3年財政收入的費(fèi)用[5]。

這還只是算的經(jīng)濟(jì)帳，為了維穩(wěn)涉及的人力成本和時間成本則無法估算。在不少地方，在維穩(wěn)“一票否決”的政策導(dǎo)向下，一些地方政府甚至不計成本進(jìn)行維穩(wěn)。這種不惜一切代價，就維穩(wěn)而維穩(wěn)，片面通過網(wǎng)格化“布控”或“人民幣思維”來維穩(wěn)，只能是“治標(biāo)不治本”，甚至標(biāo)都治不好，而且是對治理資源的極大浪費(fèi)。

二、社區(qū)是社會公德的主要來源，社區(qū)的衰落導(dǎo)致社會公德水平的下降

社區(qū)是社會公德的源泉。吳文藻認(rèn)為，相對于社會中的個人主義，在社區(qū)中，“全體的利益，先于部分的利益，故是集合主義的”[6]（P90） 。也就是說，社區(qū)是一個載體，有社區(qū)，才會產(chǎn)生集體主義。與個人和小家庭“私”的一面不同，社區(qū)的屬性是公共的，只有公的社區(qū)存在，才會產(chǎn)生社會公德。反之，如果沒有社區(qū)這個集體，集體主義將不復(fù)存在；沒有社區(qū)這個“公”的部分，社會公德也將不斷消失。

在傳統(tǒng)中國，社區(qū)的道德教化功能得到了顯著發(fā)揮。村規(guī)民約、族規(guī)民約承擔(dān)起了社會公德教化的主要職責(zé)，如宋朝司馬光的《家范》、范仲淹的《義莊規(guī)矩》、江州陳氏的《家法十三條》等，無論是名門望族還是規(guī)模較小的宗族社區(qū)，大多有族法族規(guī)可循。浦江《鄭氏規(guī)范》有言：“卑幼不得抵抗尊長，其有出言不遜、所行悖戾者，姑悔之，悔之不悛者，則重棰之?！盵7]（P214）這則條文規(guī)范了社區(qū)內(nèi)的尊卑言行，如果違反且不思悔改甚至還會遭到懲罰。可見，彼時社區(qū)對于公德教化是起到相當(dāng)作用的。

新中國成立后，無論是農(nóng)村公社體制下隊(duì)社社區(qū)（即生產(chǎn)隊(duì)、大隊(duì)），還是城市單位體制下的單位社區(qū)，社區(qū)集體力量強(qiáng)大，集體主義盛行，社區(qū)認(rèn)同強(qiáng)烈。社區(qū)所承擔(dān)的公德教化的作用非常明顯。在今天，無論持何種價值取向的人，大都不會否認(rèn)這樣一個事實(shí)：今天的社會道德水平與過去相比已下降甚遠(yuǎn)。根源何在？社區(qū)衰落是其中重要原因。尤其是當(dāng)社區(qū)的衰落遇到市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，碎片化的個人與個人主義至上的價值觀“一拍即合”，社會公德水平大幅下降。

在國外，社區(qū)也同樣承擔(dān)著某種道德教化功能。艾茲奧尼（Amitai Etzioni）認(rèn)為：美國社會個人主義的盛行和集體主義的衰落需要重新建設(shè)社區(qū)。重建社區(qū)能夠?qū)崿F(xiàn)個人權(quán)利和責(zé)任的平衡，從而提高社會道德水平[2]（P163-209）。富勒（Jean Booth Fowler）認(rèn)為，長期以來權(quán)利占據(jù)主導(dǎo)地位的社會契約是緊張的，要想足夠靈活地處理反抗和不滿問題，需要重新發(fā)現(xiàn)美國的大眾道德遺產(chǎn)：公民的理想主義、自助和互助的實(shí)踐、社會公正的宗教源泉等，而這些都是在社區(qū)中實(shí)現(xiàn)的道德要求[8]（P234-240）。

而最近幾十年中國社會公德水平的明顯下降，正是伴隨著社區(qū)的衰落。這主要體現(xiàn)在以下幾個方面。

第一，社區(qū)經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)的瓦解導(dǎo)致人們“利群”的合作行為減少，“利己”行為大幅增加。社區(qū)經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)與社區(qū)道德水平有著密切聯(lián)系。無論是在傳統(tǒng)自然社區(qū)，還是現(xiàn)代的隊(duì)社社區(qū)或單位社區(qū)，社區(qū)共同的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)使得社區(qū)成員之間相互合作成為必須，在合作和互動中，社區(qū)成員不可能一味“利己”，而必須要一定程度的“利群”，而“利群”正是社會公德的基礎(chǔ)。隨著社區(qū)經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)的瓦解，集體行動和相互合作大幅減少，原本很大程度上的“利群”行為逐漸消解，社會成員的“利己”傾向和行為不斷加劇，成為人們行為遵循的絕對主流準(zhǔn)則。

第二，社區(qū)制裁的消亡導(dǎo)致違反社會公德的成本急劇下降。在傳統(tǒng)宗族社區(qū)、社隊(duì)社區(qū)、單位社區(qū)，人們違反道德會受到社區(qū)的制裁，這是維系社會公德的重要保障。而在今天，由于社區(qū)的衰落甚至解體，除了輿論壓力，人們違反社會公德幾乎不會受到任何實(shí)質(zhì)性的制裁。社區(qū)制裁的缺失，違反道德成本過低，直接導(dǎo)致社會公德水準(zhǔn)迅速滑坡。而社區(qū)制裁缺失的根源，在于社區(qū)喪失了經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)這一賴以懲罰的“抓手”和“紐帶”，無法給予違反公德者進(jìn)行實(shí)質(zhì)制裁。簡言之，社區(qū)經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)的崩潰，導(dǎo)致了社區(qū)制裁手段的弱化，違反社會公德的成本降低，違反社會公德的行為增多，進(jìn)而引起整個社會公德水平的下降。

第三，社區(qū)輿論環(huán)境的失效導(dǎo)致違反社會公德的壓力消減。社區(qū)強(qiáng)大的輿論環(huán)境可以有效地規(guī)范和制約人們的行為，迫使社區(qū)成員遵守社會公德。傳統(tǒng)的社區(qū)都是熟人社區(qū)，人們會遵守基本的道德規(guī)范。因?yàn)橐坏┏霈F(xiàn)違反公德倫理的行為，社區(qū)內(nèi)部會形成一股強(qiáng)大的輿論壓力，使違反者處于巨大的道德指責(zé)的壓力中，這就是俗語所說的“唾沫星子淹死人”。隨著社區(qū)的衰弱，社區(qū)輿論所形成的道德壓力的實(shí)際效果越來越小。比如，在城市，由于多數(shù)商品房社區(qū)是陌生人社區(qū)，社區(qū)中人與人之間都不認(rèn)識，何來的輿論壓力？當(dāng)社區(qū)輿論環(huán)境起不到應(yīng)有的作用時，違反社會公德的心理代價會相應(yīng)降低，社會公德水平會隨之下降。

三、社區(qū)是實(shí)現(xiàn)民主的最佳場域，社區(qū)的衰落導(dǎo)致民主的困境

社區(qū)是實(shí)現(xiàn)民主的最佳場域和關(guān)鍵渠道。艾茲奧尼（Amitai Etzioni）認(rèn)為，民主，并不只是意味著幾年才參加一次幾分鐘的選舉投票，民主主要是公民參與到與自己直接相關(guān)的社區(qū)中的管理和服務(wù)[2]（P238-246）?；魝惏涂耍―avid Hollenbach）也談到，民主參與依賴于人們相互關(guān)系的加強(qiáng)，在相互影響關(guān)系中的民主參與會給人們提供一個真實(shí)的權(quán)力[9]（P148） 。帕特南（Robert D.Putnam）也認(rèn)為，社區(qū)組織中的社會資本帶來的人們之間信任、網(wǎng)絡(luò)及合作，為公民的民主參與提供了一個重要基礎(chǔ)[10]（P195-207）。

在實(shí)踐中，社區(qū)是實(shí)現(xiàn)民主的基礎(chǔ)。美國總統(tǒng)奧巴馬曾在芝加哥的一個黑人社區(qū)中工作三年，取得了諸多成績，在奧巴馬參選總統(tǒng)時，有媒體這樣評價：

“奧巴馬改變社區(qū)，社區(qū)也改變了奧巴馬”，“民主的出路何在？……民眾最需要的不是他人代表，而是自我表達(dá)。他們更應(yīng)該積極參與的，是那些切實(shí)影響他們?nèi)粘Ｉ畹牡胤經(jīng)Q策過程，在這種參與中，表達(dá)自己的意愿，學(xué)會做一個負(fù)責(zé)和成熟的公民。奧巴馬扎根社區(qū)的實(shí)踐，表達(dá)的就是這樣的思想……很多問題都是當(dāng)?shù)匦缘?，并不能依靠全國性的政策調(diào)整來解決——缺乏政治經(jīng)驗(yàn)的下層民眾，其實(shí)不必過多參與全國性政治。他們更應(yīng)該積極參與的是那些切實(shí)影響他們?nèi)粘Ｉ畹牡胤經(jīng)Q策過程，在這種參與中，表達(dá)自己的意愿，學(xué)會做一個負(fù)責(zé)和成熟的公民。民主制度需要建立在社區(qū)民主的基礎(chǔ)上?！盵11]

民主并不是完美的，民主的過程甚至存在失敗的因素。泰勒（Charles Taylor）認(rèn)為起碼有三個因素導(dǎo)致民主過程的失?。旱谝?，在一個規(guī)?；⒓瘷?quán)化、官僚化社會下的公民彼此疏遠(yuǎn)；第二，民主決策被分裂的行政社區(qū)所阻礙；第三，人民碎片化、原子化，一方面導(dǎo)致政治認(rèn)同度低，另一方面使人們無力形成一個共同的目標(biāo)和組織。泰勒指出，真正的民主決定并非僅限于抽象的自我理解，而必須滿足以下三個條件：一是，參與者應(yīng)以共同目標(biāo)為凝聚，存在一致的社區(qū)認(rèn)同；二是，各種各樣的公民團(tuán)體、組織和個人可以聆聽、參與辯論并對辯論產(chǎn)生影響；三是，決定必須產(chǎn)生于多數(shù)優(yōu)先權(quán)。泰勒認(rèn)為，挽救民主進(jìn)程的失敗、實(shí)現(xiàn)真正的民主，必須要授權(quán)、增加認(rèn)同和促進(jìn)公民的有效參與。而社區(qū)是實(shí)現(xiàn)真正民主參與的最佳場所[9]（P204）。

在中國，如何實(shí)現(xiàn)民主？社區(qū)是實(shí)現(xiàn)民主的關(guān)鍵渠道。真正的民主也并非是幾年選一次人大代表或是領(lǐng)導(dǎo)人，而是能夠直接參與到本社區(qū)的事務(wù)中來。無論是參與民主還是協(xié)商民主，社區(qū)都是最好的實(shí)現(xiàn)場所和渠道。參與民主，是要人們在與自己切身利益相關(guān)的社區(qū)事務(wù)時的直接參與。協(xié)商民主，也主要是人民群眾在社區(qū)中與自己切身相關(guān)的事務(wù)進(jìn)行協(xié)商和溝通。目前，國內(nèi)做得比較好的基層民主的典型，無論是浙江溫嶺模式，還是河北的肅寧模式，或是重慶的巫溪經(jīng)驗(yàn)，都是通過組織社區(qū)中的群眾，通過群眾的積極參與，在社區(qū)中實(shí)現(xiàn)了真正的民主。

但是，社區(qū)的衰落導(dǎo)致了民主的困境，主要體現(xiàn)在以下幾方面。

第一，從熟人社區(qū)到陌生人社區(qū)的轉(zhuǎn)變，導(dǎo)致民主參與的成本極大增加。原有的農(nóng)村社區(qū)是因?yàn)檠壖~帶連結(jié)在一起，城市的單位社區(qū)是業(yè)緣紐帶聯(lián)系在一起，社區(qū)成員彼此熟悉，參與公共事務(wù)和民主討論相對容易。但是，熟人社區(qū)逐漸的陌生人化，致使民主參與的成本極大增加。比如，在一些農(nóng)村地區(qū)，大規(guī)模的鄉(xiāng)村合并帶來的小村變大村，導(dǎo)致新的大村中很多村民并不熟悉。有的地方合并后的村域面積過大，如廣東某村在合并后的面積達(dá)到62.6平方公里，比擁有兩百多個社區(qū)的北京市東城區(qū)面積還要大。一些距離村委會比較遠(yuǎn)的村民去村委會甚至要花上一天時間[12]。在城市，商品房社區(qū)大多是陌生人社區(qū)，甚至同一樓的鄰里之間數(shù)年都不認(rèn)識，民主參與、民主協(xié)商的成本高、難度大。

第二，社區(qū)干部的行政化，導(dǎo)致基層民主自治難以落到實(shí)處。從法理上講，社區(qū)干部對上負(fù)責(zé)和對下負(fù)責(zé)是一致的，但是在實(shí)踐中卻存在社區(qū)干部對上不對下的問題。由于社區(qū)干部行政化，導(dǎo)致其絕大多數(shù)精力都在應(yīng)付上級的各種考核、評比和達(dá)標(biāo)。根據(jù)學(xué)者統(tǒng)計，村級組織和農(nóng)村干部每年80%的時間都是用在完成政府的各項(xiàng)任務(wù)上[14]。而對于城市社區(qū)來說，社區(qū)干部的行政化傾向更為明顯。筆者在北京海淀某社區(qū)調(diào)查發(fā)現(xiàn)，居委會的所有成員竟然沒有一個是社區(qū)居民，社區(qū)業(yè)主發(fā)帖諷刺道：“這個事實(shí)想想就覺得怪有趣味的?！雹拊L談的一些社區(qū)居民中，沒有一個人知道居委會主任叫什么名字。一個基層組工干部表示，現(xiàn)在社區(qū)干部“拉郎配”“配夠數(shù)就不錯了”。將社區(qū)干部當(dāng)作“官員”隨意調(diào)配，“異地任職”，導(dǎo)致社區(qū)干部在社區(qū)成員中的威望普遍較低，群眾基礎(chǔ)非常薄弱，組織群眾、參與民主、社區(qū)自治就易成為空中樓閣。

第三，基層政權(quán)與社區(qū)自組織的張力，導(dǎo)致社區(qū)自組織的薄弱。除了基層社區(qū)的黨組織和村民/居民委員會外，還存在一些自發(fā)形成的社區(qū)組織，如社區(qū)業(yè)主委員會、社區(qū)志愿組織和各類興趣組織等。有些社區(qū)自組織，比如業(yè)主委員會，通過將社區(qū)業(yè)主組織起來，進(jìn)行自我管理、自我服務(wù)，本身就是實(shí)現(xiàn)基層民主的重要力量。怎么樣將其組織起來，是需要基層政權(quán)進(jìn)行扶持和指導(dǎo)的。但筆者在調(diào)研過程中發(fā)現(xiàn)，一些社區(qū)業(yè)主委員會不僅得不到支持，還遭遇了阻力。比如北京海淀某社區(qū)，從2003年至今的十幾年中，該社區(qū)的房價翻漲了近10倍，而社區(qū)業(yè)主委員會先后經(jīng)歷了4次籌備，卻一直處于難產(chǎn)之中，其重要原因之一是街道辦和社區(qū)居委會設(shè)檻阻止，不予支持。與其相鄰的某社區(qū)，盡管有業(yè)主委員會，但業(yè)主委員會的主任和委員，無不對社區(qū)居委會和街道辦事處滿腹怨言，直言“得不到政府支持”，“在與開發(fā)商的糾紛中居委會從來都沒站在業(yè)主一邊”。這樣一來，由于這些社區(qū)自組織本身力量的薄弱，導(dǎo)致了社區(qū)民主的實(shí)現(xiàn)困境。

四、社區(qū)是彌補(bǔ)和平衡科層體系的有效途徑，社區(qū)的衰落導(dǎo)致科層體系的失衡

純官僚政治無法有效治理國家，需要其他的力量來平衡和補(bǔ)充。德飛利浦斯（James Defilippis）認(rèn)為，國家在某種程度上使公民生活置于某種形式的威脅之中。某一地區(qū)人們的日常生活中都面臨著一些共同的問題需要解決，而政府在食品藥品安全、公共衛(wèi)生和環(huán)境保護(hù)等諸多方面的失敗，需要充分發(fā)揮社區(qū)的作用來應(yīng)對。利文撒爾（Tama Leventhal）對社區(qū)與官僚組織在提供服務(wù)方面的對比研究中，得出社區(qū)具有以下幾方面的特點(diǎn)和優(yōu)勢：第一，更具有靈活性、包容性和回應(yīng)性；第二，以小孩、家庭和鄰里為中心；第三，高質(zhì)量的成員；第四，意在為有困難和潛在危險的人們提供幫助；第五，更優(yōu)質(zhì)的服務(wù)和管理；第六，采用客戶導(dǎo)向的方法和長遠(yuǎn)的預(yù)防模式。所有這些特征都彌補(bǔ)了科層體系在提供服務(wù)方面的不足[8]（P105）。