沈陽市新型城鎮(zhèn)化建設(shè)模式的調(diào)查與思考

韓陽 劉玉梅 程繼春

摘要：新型城鎮(zhèn)化建設(shè)成為我國未來城市發(fā)展的主題， 城鎮(zhèn)化是中國當(dāng)前最大的結(jié)構(gòu)調(diào)整、最大的內(nèi)需潛力和最大的改革紅利，是未來中國經(jīng)濟(jì)社會持續(xù)健康發(fā)展的動力源泉。因此，本文對沈陽市新型城鎮(zhèn)化建設(shè)模式進(jìn)行分析，并對推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)提出相應(yīng)的建議。

關(guān)鍵詞：城鎮(zhèn)化建設(shè)；新型城鎮(zhèn)化；發(fā)展模式

黨的十八屆三中全會提出“要堅(jiān)持走中國特色新型城鎮(zhèn)化道路，推進(jìn)以人為核心的城鎮(zhèn)化，推動大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展，產(chǎn)業(yè)和城鎮(zhèn)融合發(fā)展，促進(jìn)城鎮(zhèn)和新農(nóng)村協(xié)調(diào)推進(jìn)”。以沈陽市為例，近年來全面推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化工作，城鎮(zhèn)化水平和質(zhì)量不斷提高，常住人口城鎮(zhèn)化率達(dá)到80.2%，市域城鎮(zhèn)建設(shè)用地875平方公里，城建投資額占GDP的比重為6.9%，呈現(xiàn)出城鎮(zhèn)規(guī)模快速拓展、城市功能日趨完善、百姓福祉顯著增強(qiáng)、城鄉(xiāng)面貌煥然一新的良好態(tài)勢。

1 五種新型城鎮(zhèn)化建設(shè)模式的比較

1.1 政府主導(dǎo)模式

所謂政府主導(dǎo)模式是指由政府全面主導(dǎo)，通過對人口、土地、產(chǎn)業(yè)以及基礎(chǔ)設(shè)施等方面的重新規(guī)劃，推動人口和資源在一定范圍集中的城鎮(zhèn)化建設(shè)模式。這也是包括沈陽在內(nèi)當(dāng)前全國各地主要采取的城鎮(zhèn)化建設(shè)方式。其優(yōu)勢在于，可集中大量的資本、人力和物力以及調(diào)動多方資源，在較短時間內(nèi)實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)化發(fā)展的各項(xiàng)目標(biāo)，在一定程度上有利于城鎮(zhèn)化率的迅速提升。但政府全面主導(dǎo)的城鎮(zhèn)化在快速發(fā)展中也累積了諸多矛盾和問題，一是在發(fā)展理念方面，一些地方將城鎮(zhèn)化發(fā)展片面理解為城鎮(zhèn)化率的提高，即城鎮(zhèn)人口的持續(xù)增加城鎮(zhèn)規(guī)模的不斷擴(kuò)張，熱衷于“畢其功于一役，一蹴而就”，盲目追求“貪大求快”發(fā)展，土地城鎮(zhèn)化超前、人口城鎮(zhèn)化滯后問題較為嚴(yán)重；二是在規(guī)劃實(shí)施方面，一些地方存在以權(quán)代規(guī)現(xiàn)象，一個領(lǐng)導(dǎo)一種做法，換一任領(lǐng)導(dǎo)就換一套規(guī)劃，城鎮(zhèn)規(guī)劃不斷變更，城建項(xiàng)目不斷推倒重來，造成嚴(yán)重的資源與資金浪費(fèi)；三是在資金籌措方面，一些地方過度依賴土地出讓收入和土地抵押融資推進(jìn)城鎮(zhèn)建設(shè)，加大了地方政府性債務(wù)和財(cái)政金融風(fēng)險，催生了地產(chǎn)泡沫，也為產(chǎn)生“鬼城”“空城”埋下隱患。

1.2 政企合作模式

又稱PPP（公私合作伙伴關(guān)系）模式，是指政府與營利性企業(yè)、非營利性組織為實(shí)現(xiàn)共同目標(biāo)和互惠互利，在城鎮(zhèn)化建設(shè)過程中基于提供公共產(chǎn)品和服務(wù)、具體項(xiàng)目合作而形成的一種投融資模式。這種由政府與私人部門結(jié)成風(fēng)險共擔(dān)、利益共享、互利互贏共同體的城鎮(zhèn)化模式，適用于具有長期穩(wěn)定收益的基礎(chǔ)設(shè)施和公共設(shè)施項(xiàng)目建設(shè)。近年來，遼中縣立足破題城鎮(zhèn)化困局，積極探索實(shí)踐政企合作模式，與廣東利海集團(tuán)共同出資成立沈陽利海城鎮(zhèn)化投資有限公司，合作開發(fā)建設(shè)涵蓋劉二堡、冷子堡等5個鄉(xiāng)鎮(zhèn)，總投資400億元的珍珠水城，打造了縣域經(jīng)濟(jì)城鎮(zhèn)化的新樣板，也對該模式進(jìn)行了更好詮釋。該模式的優(yōu)勢在于，將政府“有形的手”與市場“無形的手”完美結(jié)合起來，充分釋放政府和企業(yè)的各自優(yōu)勢，既能讓專業(yè)的人做專業(yè)的事，使社會資本更多地參與到城鎮(zhèn)化建設(shè)，同時也有助于化解地方政府債務(wù)風(fēng)險、減輕地方債務(wù)壓力，以及解決政府與企業(yè)“一錘子買賣”、一次性“土地財(cái)政”等弊端，推動城鎮(zhèn)化健康可持續(xù)發(fā)展。但這種模式在國內(nèi)尚屬于試點(diǎn)探索階段，還存在相關(guān)法律法規(guī)不完善，項(xiàng)目風(fēng)險分擔(dān)與利益分配等機(jī)制不夠健全等問題，也導(dǎo)致一些企業(yè)對參與城鎮(zhèn)化建設(shè)顧慮重重、積極性不高，多持謹(jǐn)慎觀望態(tài)度。

1.3 產(chǎn)城互動模式

它是為實(shí)現(xiàn)城市與產(chǎn)業(yè)相互協(xié)同發(fā)展目標(biāo)，通過產(chǎn)業(yè)與城市在空間和用地上的統(tǒng)籌規(guī)劃布局，形成的以現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)體系為驅(qū)動，生產(chǎn)性和生活性服務(wù)相互融合的城鎮(zhèn)化建設(shè)新模式。近年來，于洪區(qū)結(jié)合自身區(qū)位特點(diǎn)，對該模式進(jìn)行了探索，設(shè)計(jì)實(shí)施了近郊地區(qū)裝備制造配套產(chǎn)業(yè)與工業(yè)城鎮(zhèn)、中郊地區(qū)商貿(mào)物流產(chǎn)業(yè)與新城，以及遠(yuǎn)郊地區(qū)現(xiàn)代都市農(nóng)業(yè)與新鎮(zhèn)三種產(chǎn)城互動發(fā)展模式，推動了工業(yè)化、城鎮(zhèn)化有機(jī)結(jié)合和“雙加速”發(fā)展，得到國家、省、市有關(guān)部門和領(lǐng)導(dǎo)的充分肯定，現(xiàn)正積極爭取國家發(fā)改委中小城市綜合改革試點(diǎn)。該模式的優(yōu)勢在于，圍繞工業(yè)發(fā)展需求優(yōu)化城鎮(zhèn)功能，推動地區(qū)產(chǎn)業(yè)化和城鎮(zhèn)化協(xié)調(diào)均衡發(fā)展，實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)化有產(chǎn)業(yè)帶動、工業(yè)化有城鎮(zhèn)支撐，有效避免傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化遇到的產(chǎn)業(yè)孤島化、城鎮(zhèn)空心化、農(nóng)民被市民化等問題的發(fā)生。其不足之處在于，一方面，一些地區(qū)往往把產(chǎn)城互動作為噱頭，重視對“城”的開發(fā)，忽略對“產(chǎn)”的打造，過度進(jìn)行房地產(chǎn)開發(fā)；另一方面，有些地區(qū)盲目規(guī)劃建設(shè)產(chǎn)業(yè)園區(qū)，一味強(qiáng)調(diào)產(chǎn)業(yè)集聚，熱衷于建設(shè)水電路等基本的生產(chǎn)性服務(wù)設(shè)施，缺乏必要的生活性服務(wù)設(shè)施配套，導(dǎo)致產(chǎn)業(yè)發(fā)展與城鎮(zhèn)建設(shè)“兩層皮” “兩河水”，區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會無法實(shí)現(xiàn)協(xié)調(diào)發(fā)展。

1.4 特色小城鎮(zhèn)模式

即特色小鎮(zhèn)模式，它是以具有區(qū)域特征的特色產(chǎn)業(yè)為主導(dǎo)，通過吸引社會資本開發(fā)自然和人文旅游等資源，推動人流物流商流有效聚集，進(jìn)而形成各具特色、功能突出的新型小城鎮(zhèn)的建設(shè)模式。特色小城鎮(zhèn)既可以是傳統(tǒng)意義上的“城鎮(zhèn)”，也可以是依托原有“村鎮(zhèn)”建立起來的具有觀賞價值和文化內(nèi)涵，能夠提供食、住、行、游、購、娛配套服務(wù)的規(guī)模性旅游地產(chǎn)項(xiàng)目。近年來，沈陽市各地區(qū)大力發(fā)展生態(tài)休閑養(yǎng)生、現(xiàn)代農(nóng)業(yè)觀光、特色文化開發(fā)以及溫泉旅游地產(chǎn)等新興產(chǎn)業(yè)，初步形成以沈北新區(qū)興隆臺、渾南柏葉、蘇家屯林盛、新民興隆堡等為代表的一批特色小城鎮(zhèn)，發(fā)揮了統(tǒng)籌城鄉(xiāng)、帶動農(nóng)村發(fā)展的重要節(jié)點(diǎn)作用。這種模式的優(yōu)勢在于，拓展了農(nóng)業(yè)之外的增收渠道，增加了就業(yè)機(jī)會和農(nóng)民收入，不僅有利于推動農(nóng)村富余勞動力就近轉(zhuǎn)移，而且也有助于吸引更多農(nóng)村人口到城鎮(zhèn)居住。不足之處在于，一是經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不高，一些地方常常打著特色小城鎮(zhèn)建設(shè)旗號，進(jìn)行一次性房地產(chǎn)開發(fā)，主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)發(fā)展緩慢，城鎮(zhèn)發(fā)展缺乏后勁；二是綜合承載能力不強(qiáng)。小城鎮(zhèn)數(shù)量不少，但普遍存在規(guī)模小、服務(wù)功能弱等問題，農(nóng)村居民無法真正過上“城里人”的生活；三是鄉(xiāng)土文化保護(hù)不力。一些地方往往照搬城市建筑模式，簡單地用城市元素與風(fēng)格取代傳統(tǒng)民居和田園風(fēng)光，造成城鎮(zhèn)鄉(xiāng)土特色和民俗文化流失。

1.5 新型農(nóng)村社區(qū)模式

新型農(nóng)村社區(qū)是在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展、推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化的新背景下提出的一個新概念，既不等同于村莊翻新，也不是簡單的人口聚居，而是由一個行政村或若干行政村合并在一起，統(tǒng)一規(guī)劃和建設(shè)而形成的新型社區(qū)。近年來，新民市大民屯鎮(zhèn)方巾牛村以現(xiàn)代農(nóng)業(yè)為先導(dǎo)，創(chuàng)新土地經(jīng)營管理，加快農(nóng)村社會事業(yè)發(fā)展，實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展集聚化、土地利用集約化、基礎(chǔ)設(shè)施城市化、生活服務(wù)社區(qū)化、社會保障同城化，在全市率先打造了新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)模式。這種模式的優(yōu)勢在于依托產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)或特色產(chǎn)業(yè)，推動土地流轉(zhuǎn)和適度規(guī)模經(jīng)營，引導(dǎo)農(nóng)民就近轉(zhuǎn)移就業(yè)，同時結(jié)合產(chǎn)業(yè)發(fā)展，合理調(diào)整居民點(diǎn)布局，實(shí)現(xiàn)農(nóng)民既不離土也不離鄉(xiāng)就能夠過上“城里人”的幸福生活。作為一種新生事物，新型農(nóng)村社區(qū)模式也有不足之處，一是認(rèn)識不到位。一些地方對新型農(nóng)村社區(qū)缺乏足夠重視，沒有把新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)提到重要議事日程，建設(shè)規(guī)劃也不健全，存在無從下手甚至盲目推進(jìn)等現(xiàn)象，特別是一些農(nóng)村基層干部群眾將新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)片面理解為政府工程，“等、靠、要”思想嚴(yán)重，自主參與建設(shè)熱情不高；二是設(shè)施不配套。多數(shù)地方農(nóng)村社區(qū)居民的生活質(zhì)量和居住環(huán)境盡管有所改觀，基礎(chǔ)設(shè)施和基本公共服務(wù)有所改善，但與城市相比差距仍然較大；三是保障不完善。戶籍、農(nóng)村產(chǎn)權(quán)、土地管理等一些關(guān)鍵性制度改革較為滯后。一些地方的農(nóng)村居民還無法享受與城鎮(zhèn)人口一樣的待遇和保障，“工作無位、社保無份、種地?zé)o田”的“三無”農(nóng)民現(xiàn)象在有些地方依然存在。

上述新型城鎮(zhèn)化開發(fā)建設(shè)的五種典型模式，既有各自的特點(diǎn)和優(yōu)勢，同時也都存在一些亟待解決的矛盾和問題。這就需要準(zhǔn)確理解和把握新型城鎮(zhèn)化科學(xué)內(nèi)涵，認(rèn)真總結(jié)和借鑒新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的成功經(jīng)驗(yàn)和做法，大膽實(shí)踐探索，著力破解難題，努力實(shí)現(xiàn)沈陽城鎮(zhèn)化進(jìn)程的長期、穩(wěn)定、健康和可持續(xù)發(fā)展。

2 推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)模式發(fā)展的建議

2.1 尊重客觀規(guī)律，科學(xué)選取建設(shè)模式

城鎮(zhèn)化是一個與經(jīng)濟(jì)相輔相成、自然漸進(jìn)的發(fā)展過程。目前，沈陽市各地區(qū)情況不同、發(fā)展也不平衡，所采取的開發(fā)建設(shè)方式也不盡相同。但無論采取何種方式和途徑推進(jìn)城鎮(zhèn)化，各地區(qū)應(yīng)從本地實(shí)際出發(fā)，實(shí)事求是、尊重規(guī)律，因勢利導(dǎo)、趨利避害、不照抄照搬，汲取經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，走符合自身特點(diǎn)的發(fā)展路子，尤其是要正確處理好政府與市場的關(guān)系，既要讓市場在資源配置中起決定性作用，還要更好地發(fā)揮政府在創(chuàng)造制度環(huán)境、編制發(fā)展規(guī)劃、建設(shè)基礎(chǔ)設(shè)施、提供公共服務(wù)、加強(qiáng)社會治理方面的職能，把市場的“無形之手”用夠、政府的“有形之手”用好，使新型城鎮(zhèn)化成為一個順勢而為、水到渠成的發(fā)展過程，始終沿著正確的軌道前進(jìn)。

2.2 夯實(shí)基礎(chǔ)支撐，做大做強(qiáng)支柱產(chǎn)業(yè)

產(chǎn)業(yè)發(fā)展和聚集是城鎮(zhèn)建設(shè)的物質(zhì)基礎(chǔ)，沒有產(chǎn)業(yè)的城鎮(zhèn)將是無本之木，無源之水。這就是說，無論采用哪一種建設(shè)模式，加速沈陽城鎮(zhèn)化建設(shè)都必須建立在產(chǎn)業(yè)發(fā)展的基礎(chǔ)上，也只有實(shí)現(xiàn)“城”與“業(yè)”相互支撐、融合發(fā)展、同生共興，新型城鎮(zhèn)化才能健康持續(xù)推進(jìn)。各地區(qū)應(yīng)根據(jù)本地發(fā)展需要，積極引進(jìn)投資強(qiáng)度大、產(chǎn)業(yè)鏈條長、創(chuàng)稅能力強(qiáng)的行業(yè)領(lǐng)軍企業(yè)，不斷提高產(chǎn)業(yè)集群整體競爭力和輻射力，權(quán)利推動其良性互動、協(xié)調(diào)發(fā)展，同時大力發(fā)展與民生相關(guān)的熱點(diǎn)產(chǎn)業(yè)，積極培育新興工業(yè)、休閑農(nóng)業(yè)、商貿(mào)流通、溫泉旅游等特色產(chǎn)業(yè)，不斷加快“一鄉(xiāng)一業(yè)”“一村一品”等優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)發(fā)展步伐，切實(shí)增強(qiáng)特色小鎮(zhèn)、農(nóng)村社區(qū)的自我“造血”功能。

2.3 堅(jiān)持以人為本，著力增進(jìn)民生福祉

推進(jìn)城鎮(zhèn)化，核心是人的城鎮(zhèn)化，關(guān)鍵是提高城鎮(zhèn)化質(zhì)量，目的是造福百姓和富裕農(nóng)民。就全市而言，盡管各地區(qū)推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化的模式各異，但最終目的都是為了改善和提高農(nóng)村居民生產(chǎn)生活質(zhì)量，實(shí)現(xiàn)人居環(huán)境、社會保障由“鄉(xiāng)”至“城”的轉(zhuǎn)變。為此，一方面要加快推進(jìn)市政公用設(shè)施向鄉(xiāng)村，特別是那些初具規(guī)模和形象的特色小城鎮(zhèn)、新型農(nóng)村社區(qū)覆蓋，加快統(tǒng)籌實(shí)施城鄉(xiāng)水電氣供應(yīng)以及污水、生活垃圾處理一體化，讓更多農(nóng)村居民享受到全面優(yōu)質(zhì)的公共服務(wù)；另一方面要加快建立城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)一體化指標(biāo)體系，全面完善重點(diǎn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)新型農(nóng)村社區(qū)基本公共服務(wù)配置，制定政府購買服務(wù)指導(dǎo)性目錄，不斷提高農(nóng)村居民的生活質(zhì)量和幸福指數(shù)。

2.4 加強(qiáng)環(huán)境質(zhì)量，同步建設(shè)宜居鄉(xiāng)村

城鎮(zhèn)化不是去鄉(xiāng)村化，更不是消滅農(nóng)村，而是在城鎮(zhèn)化過程中同步推進(jìn)新農(nóng)村建設(shè)。從2015年6月開始，遼寧省將宜居農(nóng)村建設(shè)納入全省新型城鎮(zhèn)化建設(shè)工作，全面推進(jìn)宜居鄉(xiāng)村與新型城鎮(zhèn)化建設(shè)，讓更多的農(nóng)民群眾更好地共享新型城鎮(zhèn)化的發(fā)展成果。各地區(qū)要將農(nóng)村環(huán)境整治與創(chuàng)建國家文明城市有機(jī)結(jié)合起來，切實(shí)加快實(shí)施宜居鄉(xiāng)村建設(shè)，鼓勵支持有條件的村鎮(zhèn)開展宜居示范村鎮(zhèn)創(chuàng)建工作，全面改善農(nóng)村生產(chǎn)條件，努力建設(shè)具有歷史記憶、地域特色、文化底蘊(yùn)和民族特點(diǎn)的宜居鄉(xiāng)村，共同打造新型農(nóng)村。

作者簡介：韓陽（1981-），女，講師，博士研究生。研究方向：管理評價，社會調(diào)查。

劉玉梅（1980-），女，講師。研究方向：國際貿(mào)易，經(jīng)濟(jì)管理。