首批海綿城市進(jìn)入中期考核

暢婉潔

第一批試點(diǎn)城市肩負(fù)著探路的使命。它們要在3年時(shí)間內(nèi)完成試點(diǎn)區(qū)域內(nèi)的海綿體建設(shè)項(xiàng)目，最終實(shí)現(xiàn)徑流控制率等關(guān)鍵指標(biāo)達(dá)標(biāo)。

海綿城市試點(diǎn)進(jìn)入第二年，首批16城正等待中期考核。

4月22日，經(jīng)過(guò)嚴(yán)格的競(jìng)爭(zhēng)性評(píng)審，第二批海綿城市建設(shè)試點(diǎn)城市名單公布，北京、上海、天津、福州等14座城市入圍。至此，全國(guó)已有30座城市開(kāi)展海綿城市建設(shè)國(guó)家試點(diǎn)。

這距離首批海綿城市試點(diǎn)工作啟動(dòng)恰好一年。去年4月，在由財(cái)政部、住建部、水利部聯(lián)合開(kāi)展的第一批海綿城市建設(shè)試點(diǎn)評(píng)審中，濟(jì)南、武漢、常德等16座城市最終勝出，先行獲得國(guó)家財(cái)政億元支持，探路海綿城市建設(shè)。

中期驗(yàn)收目前還未啟動(dòng)，16座試點(diǎn)城市的建設(shè)工程正加緊推進(jìn)?！澳壳暗某晒饕从吃陧?xiàng)目開(kāi)工率和投資率方面，至于雨水徑流控制率這一指標(biāo)，需要全部工程完工后才能測(cè)算出來(lái)?！鄙綎|省濟(jì)南市市政公用事業(yè)局發(fā)展規(guī)劃處處長(zhǎng)田戎告訴《民生周刊》記者。

《民生周刊》記者從多個(gè)試點(diǎn)城市了解到，過(guò)去一年，這些城市一方面按照中央關(guān)于海綿城市建設(shè)的規(guī)范性文件，緊鑼密鼓地開(kāi)展城市規(guī)劃、制度體系、海綿體項(xiàng)目建設(shè)等“規(guī)定性動(dòng)作”；另一方面，也在因地制宜地探索具有地方特色的海綿城市建設(shè)路徑。

得益于中央財(cái)政的“給力”支持，全國(guó)海綿城市建設(shè)短期內(nèi)呈現(xiàn)出快速推進(jìn)、大規(guī)模鋪開(kāi)之勢(shì)，但多位專家和地方規(guī)劃者表示，強(qiáng)力推進(jìn)之下，不可避免地在頂層設(shè)計(jì)、項(xiàng)目施工、社會(huì)資本參與等方面顯現(xiàn)出一些問(wèn)題和困惑，需要在后續(xù)探索中加以改進(jìn)。

倒逼理念革新

近年，城市“看海”的新聞每逢汛期便屢見(jiàn)報(bào)端，“逢雨必澇、雨后即旱”成為不少城市的通病。

硬質(zhì)鋪裝對(duì)自然“海綿體”的破壞是城市內(nèi)澇的一個(gè)重要成因。有研究顯示，北方城市在自然地貌條件下，70%到80%的降雨可滲入地下，另20%到30%的雨水形成徑流外排；而如今，普遍性的下墊面硬化導(dǎo)致70%到80%的降雨形成徑流，僅有20%到30%的雨水自然下滲。

無(wú)處安放的雨水只得奔騰成河，反轉(zhuǎn)的水文特征則引發(fā)更大范圍的城市生態(tài)惡化，這些都開(kāi)始倒逼城市規(guī)劃、建設(shè)、管理理念和方式的革新。

去年，我國(guó)正式啟動(dòng)全國(guó)性的海綿城市建設(shè)。“通過(guò)加強(qiáng)城市規(guī)劃建設(shè)管理，充分發(fā)揮建筑、道路和綠地、水系等生態(tài)系統(tǒng)對(duì)雨水的吸納、蓄滲和緩釋作用，有效控制雨水徑流，實(shí)現(xiàn)自然積存、自然滲透、自然凈化的城市發(fā)展方式。”2015年10月發(fā)布的《關(guān)于推進(jìn)海綿城市建設(shè)的指導(dǎo)意見(jiàn)》如此定義海綿城市。

“海綿城市建設(shè)是以灰綠結(jié)合、綠色優(yōu)先為指導(dǎo)思想，以水生態(tài)、水環(huán)境、水安全、水資源為戰(zhàn)略目標(biāo)，構(gòu)建多目標(biāo)的雨水系統(tǒng)。它是解決大城市病的重要途徑，是建設(shè)宜居城市的重要內(nèi)容?！北本┙ㄖ髮W(xué)環(huán)境與能源工程學(xué)院院長(zhǎng)李俊奇說(shuō)。

李俊奇是住建部《海綿城市建設(shè)技術(shù)指南——低影響開(kāi)發(fā)雨水系統(tǒng)構(gòu)建》的主要制定者，這份指南是全國(guó)建設(shè)海綿城市的技術(shù)總綱。在李俊奇看來(lái)，海綿城市建設(shè)相當(dāng)程度上是在彌補(bǔ)此前快速城市化留下的欠賬。

“從雨水排出系統(tǒng)或雨水的構(gòu)建作為切入點(diǎn)，從單一目標(biāo)向多目標(biāo)系統(tǒng)模式轉(zhuǎn)變，從原來(lái)的水泥城市向彈性城市過(guò)渡，道法自然，生態(tài)優(yōu)先?！崩羁∑嬲f(shuō)。

7·18暴雨造成的災(zāi)難已成為濟(jì)南這座城市的創(chuàng)傷記憶。2007年7月18日，濟(jì)南遭遇有氣象記錄以來(lái)的特大暴雨，造成嚴(yán)重人員和財(cái)物損失。災(zāi)難過(guò)后，濟(jì)南在城市排水系統(tǒng)規(guī)劃、建設(shè)方面做了大量工作。

田戎回憶，近年來(lái)濟(jì)南采取了很多強(qiáng)力措施，只是沒(méi)有出現(xiàn)海綿城市的概念。海綿城市建設(shè)雖然不是為了防洪抗洪，也不能對(duì)抗百年不遇的暴雨襲擊，但這是一種全新的城市發(fā)展理念。

“以前的思路是讓雨水盡快排走，提出的口號(hào)是防洪而不是迎洪。防洪是把雨水當(dāng)作災(zāi)難，迎洪是把雨水當(dāng)作資源。海綿城市理念引入后，就是要求通過(guò)海綿體的修建把雨水盡可能留下、再利用。所以，以前修路用鋼筋混凝土，現(xiàn)在很多路會(huì)用透水鋪裝；以前園林綠地是凸起來(lái)的，現(xiàn)在會(huì)讓它凹下去?！碧锶终f(shuō)。

濟(jì)南的案例，不過(guò)是快速城市化下日漸“堅(jiān)硬”的中國(guó)城市的一個(gè)縮影。而解決之道，在于城市發(fā)展理念的根本性轉(zhuǎn)變。

16城探路

《關(guān)于推進(jìn)海綿城市建設(shè)的指導(dǎo)意見(jiàn)》提出將70%的降雨就地消納和利用的建設(shè)目標(biāo)，圍繞這一目標(biāo)設(shè)定的時(shí)間表是，到2020年，城市建成區(qū)20%以上的面積達(dá)到目標(biāo)要求，2030年80%以上的面積達(dá)到目標(biāo)要求。

這也是中央對(duì)試點(diǎn)城市考核的主要指標(biāo)。但在實(shí)際建設(shè)中，不少城市自我加碼，提出了更高的徑流總量控制率目標(biāo)。去年，上述指導(dǎo)意見(jiàn)甫一發(fā)布，山東就提出全省徑流總量控制率75%的目標(biāo)，同時(shí)，到2020年城市建成區(qū)25%的面積達(dá)到目標(biāo)要求，兩項(xiàng)關(guān)鍵指標(biāo)均高于全國(guó)設(shè)定值。據(jù)此，濟(jì)南在申報(bào)海綿城市試點(diǎn)時(shí)，提出了試點(diǎn)區(qū)域年徑流總量目標(biāo)控制率不低于75%的目標(biāo)。

中國(guó)城市科學(xué)研究會(huì)數(shù)字城市工程研究中心副主任徐振強(qiáng)對(duì)首批試點(diǎn)城市所做的調(diào)研顯示，遷安、鎮(zhèn)江、嘉興、鶴壁等城市均主動(dòng)提高了徑流控制率目標(biāo)，最高甚至為80%。

第一批試點(diǎn)城市肩負(fù)著探路的使命。一方面，它們要在3年時(shí)間內(nèi)完成試點(diǎn)區(qū)域內(nèi)的海綿體建設(shè)項(xiàng)目，最終實(shí)現(xiàn)徑流控制率等關(guān)鍵指標(biāo)達(dá)標(biāo)。

《民生周刊》記者了解到，圍繞透水鋪裝、下凹式綠地、雨水收集利用設(shè)施、屋頂綠化等措施，各試點(diǎn)城市的建設(shè)項(xiàng)目推進(jìn)順利。其中，濟(jì)南的建設(shè)項(xiàng)目共43個(gè)大項(xiàng)、124個(gè)小項(xiàng)，大項(xiàng)目開(kāi)工率已達(dá)79%，投資完成率為42%，建設(shè)進(jìn)度排在全國(guó)前列。

另一方面，試點(diǎn)城市必須總結(jié)出一套可推廣的經(jīng)驗(yàn)，這方面也初見(jiàn)成效。住建部副部長(zhǎng)陸克華去年表示，首批16座試點(diǎn)城市計(jì)劃3年內(nèi)投資865億元，建設(shè)面積450多平方公里，在此基礎(chǔ)上推出一批可復(fù)制、可推廣的經(jīng)驗(yàn)和模式。

“作為西北地區(qū)唯一一座示范城市，西咸新區(qū)肩負(fù)著西北地區(qū)干旱、半干旱區(qū)域城市轉(zhuǎn)型發(fā)展的歷史責(zé)任?！标兾魇∥飨绦聟^(qū)海綿城市技術(shù)中心主任鄧朝顯說(shuō)，西咸新區(qū)提倡城市發(fā)展應(yīng)根據(jù)原有山水格局、生態(tài)空間形成點(diǎn)狀布局的生態(tài)體系，在試點(diǎn)建設(shè)中較技術(shù)指南增加了中央雨洪系統(tǒng)。

而在安徽，徽州的民間水利系統(tǒng)則給了城市規(guī)劃者不少啟發(fā)。安徽省海綿城市建設(shè)研究中心主任衛(wèi)超說(shuō)，安徽古村落的水系規(guī)劃就因地制宜地考慮了自然地形地貌，這也是海綿城市的理念?！拔覀冋陂_(kāi)展研究，希望將其理念、方式與現(xiàn)在的城市建設(shè)有機(jī)結(jié)合，創(chuàng)造出具有地方特色的城市建設(shè)模式?！?/p>

但海綿城市作為一種新理念，無(wú)論地方還是中央，目前都在摸著石頭過(guò)河。多位受訪者表示，中央頂層設(shè)計(jì)對(duì)一些考核指標(biāo)的界定不甚清晰，如試點(diǎn)區(qū)域建成區(qū)與非建成區(qū)如何考核，PPP模式比例也是試點(diǎn)近一年后才確定。在實(shí)際操作層面，基礎(chǔ)研究的薄弱、專業(yè)人才的短缺以及施工企業(yè)分布不均等，都可能成為海綿城市建設(shè)的短板。

萬(wàn)億投資空間

“現(xiàn)在都在談去產(chǎn)能，但在住建領(lǐng)域存在三大剛性產(chǎn)能。一是海綿城市建設(shè)，涉及投資金額達(dá)1.8萬(wàn)～2萬(wàn)億元；二是智慧城市建設(shè)，投資金額可達(dá)2.3萬(wàn)～4.1萬(wàn)億元；三是城市更新（棚戶區(qū)改造），投資金額為2.5萬(wàn)億元以上?！毙煺駨?qiáng)表示。

業(yè)內(nèi)普遍認(rèn)為，海綿城市建設(shè)是一項(xiàng)有著萬(wàn)億投資空間的巨大工程，這首先表現(xiàn)在中央財(cái)政給予試點(diǎn)城市的億元專項(xiàng)補(bǔ)助。另外，其所撬動(dòng)的更大規(guī)模社會(huì)資本投資亦不容小覷。

財(cái)政部發(fā)布的《關(guān)于開(kāi)展中央財(cái)政支持海綿城市建設(shè)試點(diǎn)工作的通知》明確，中央財(cái)政對(duì)海綿城市建設(shè)試點(diǎn)給予專項(xiàng)資金補(bǔ)助，共分三年，具體補(bǔ)助數(shù)額按城市規(guī)模分檔確定，直轄市每年6億元，省會(huì)城市每年5億元，其他城市每年4億元。

目前，在首批試點(diǎn)城市，兩年的中央財(cái)政專項(xiàng)資金已經(jīng)到位。

根據(jù)測(cè)算，海綿試點(diǎn)城市建設(shè)投資為每平方公里1.5億元到2億元，一座城市的投資總額在幾十億至幾百億元之間。

“濟(jì)南建設(shè)海綿城市的投資額為75.94億元，每平方公里為1.92億元，這一投資強(qiáng)度應(yīng)該是較為科學(xué)合理的。”田戎說(shuō)。

相比之下，西咸新區(qū)的投資強(qiáng)度要小些，“我們的試點(diǎn)面積是22平方公里，總投資27億元，平均每平方公里1.2億元。建設(shè)工程以滲透為主，因此投資強(qiáng)度比較低。”鄧朝顯說(shuō)。

值得注意的是，如此巨額投資的籌資渠道不再是單一的政府撥款，而是轉(zhuǎn)向社會(huì)多渠道籌資?！蛾P(guān)于推進(jìn)海綿城市建設(shè)的指導(dǎo)意見(jiàn)》提出，發(fā)揮市場(chǎng)配置資源的決定性作用和政府的調(diào)控引導(dǎo)作用，加大政策支持力度，營(yíng)造優(yōu)良發(fā)展環(huán)境，主動(dòng)推廣政府和社會(huì)資本合作（PPP）、特許經(jīng)營(yíng)等模式，吸引社會(huì)資本廣泛參與海綿城市建設(shè)。

中央還制定了獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制。《關(guān)于開(kāi)展中央財(cái)政支持海綿城市建設(shè)試點(diǎn)工作的通知》專門(mén)規(guī)定，試點(diǎn)城市對(duì)采用PPP模式達(dá)到一定比例的，將按補(bǔ)助基數(shù)獎(jiǎng)勵(lì)10%。

這無(wú)疑激發(fā)了社會(huì)資本參與海綿城市建設(shè)的積極性?！睹裆芸酚浾吡私猓簧僭圏c(diǎn)城市建設(shè)資金來(lái)源主要有3個(gè)模式：PPP模式、基金模式和財(cái)政直接撥款。其中，后兩種模式集中在園林、水利、市政等基礎(chǔ)性建設(shè)領(lǐng)域，占比均不大；PPP模式則成為海綿城市建設(shè)資金的主導(dǎo)模式。

“對(duì)濟(jì)南來(lái)說(shuō)，海綿城市建設(shè)資金完全不成問(wèn)題，目前PPP模式所占比例已經(jīng)接近70%。去年，濟(jì)南還在全國(guó)率先推出了《濟(jì)南市市政公用行業(yè)PPP模式項(xiàng)目管理辦法》，對(duì)PPP項(xiàng)目的全過(guò)程管理做了明確規(guī)定?！碧锶终f(shuō)。