“管辦分離”下公益性事業(yè)單位政府的監(jiān)管路徑

李力

【摘 要】 文章探討改革后的公益性事業(yè)單位的監(jiān)管。闡述了 “管辦分離”下的事業(yè)單位政府監(jiān)管的目標：提高公共服務(wù)和物品供給的質(zhì)量及效率，改革傳統(tǒng)事業(yè)單位發(fā)展的弊端，促進政府職能轉(zhuǎn)變和事業(yè)單位機構(gòu)改革的深化，培育成熟的社會組織管理體制。探索“管辦分離”下公益性事業(yè)單位政府監(jiān)管的路徑：政府監(jiān)管的法治化；政府參與式治理；推動和完善公益性事業(yè)單位法人治理結(jié)構(gòu)建設(shè)；拓寬政府外部監(jiān)管渠道。

【關(guān)鍵詞】 “管辦分離”；公益性事業(yè)單位；政府監(jiān)管；路徑

一、“管辦分離”下公益性事業(yè)單位政府監(jiān)管的目標

從國家與社會的關(guān)系角度出發(fā)，政府監(jiān)管是公權(quán)力執(zhí)行主體的義務(wù)和權(quán)力，同時也是促進政府監(jiān)管能力提高、事業(yè)單位改革深入及規(guī)范“管辦分離”后公益性事業(yè)單位運行的必要條件，政府監(jiān)管的目標更具宏觀性和系統(tǒng)性。

1、提高公共服務(wù)和物品供給的質(zhì)量及效率

事業(yè)單位改革本身就是為了更好的提供給社會所需的公共物品及服務(wù)，而改革后的公益性事業(yè)單位政府監(jiān)管，一方面從政府監(jiān)管的角度出發(fā)，旨在規(guī)范公共服務(wù)市場的秩序，為公益性事業(yè)單位的運行營造良好的政策環(huán)境、法律環(huán)境等，同時保證公益性事業(yè)單位運行所需，以此來提高公共服務(wù)及物品供給的質(zhì)量和效率。另一方面，政府是公權(quán)力執(zhí)行的主體，提供公共服務(wù)和物品是政府最主要的職能之一，由于長期的政府缺位和失位使得公共供給出現(xiàn)極大的困難，人民生活所需的公共服務(wù)難以滿足，導(dǎo)致了經(jīng)濟發(fā)展過程中諸多社會問題的產(chǎn)生、矛盾的激化。事業(yè)單位改革后，政府公共服務(wù)職能的外分，使得公共供給的質(zhì)量和效率大增，達到提高公共服務(wù)質(zhì)量和水平的目的。此外，政府監(jiān)管也是政府執(zhí)行社會管理權(quán)力的主要形式，是政府自身職能之一，通過政府監(jiān)管職能的履行，體現(xiàn)公權(quán)力的有效性，保證公眾意愿的實現(xiàn)，推動公益性需求的滿足。

2、改革傳統(tǒng)事業(yè)單位發(fā)展的弊端

傳統(tǒng)事業(yè)單位的弊端不勝枚舉：官僚化、行政化、人員編制鐵飯碗、機構(gòu)設(shè)置臃腫、資源消耗極大而產(chǎn)出極低等等?！肮苻k分離”是傳統(tǒng)事業(yè)單位改革的有效途徑，為事業(yè)單位改革提供了可選擇的路徑。公益性事業(yè)單位是在革除傳統(tǒng)事業(yè)單位弊端基礎(chǔ)上產(chǎn)生的，致力于公共服務(wù)及物品供給的純公共組織，內(nèi)部機構(gòu)的設(shè)置不涉及行政職能和級別，采取人員崗位聘任制，實現(xiàn)組織內(nèi)部的法人治理，專注從事公益性服務(wù)，保證了公益性事業(yè)單位與傳統(tǒng)事業(yè)單位涇渭分明。公益性事業(yè)單位的政府監(jiān)管，可以保證在政府權(quán)力下放后公益性事業(yè)單位運行的自主性和公開性，確保公益性事業(yè)單位的社會主義發(fā)展方向。在政府職能履行、權(quán)力下放及治理模式轉(zhuǎn)變的前提下，政府對公益性事業(yè)單位的監(jiān)管更具有合理性、科學性，摒棄傳統(tǒng)政府干預(yù)事業(yè)單位運行的弊端，從權(quán)力根源上解除政府與公益性事業(yè)單位的依附關(guān)系，真正提高公共服務(wù)供給的質(zhì)量和水平。因此，政府監(jiān)管公益性事業(yè)單位的運行也是對傳統(tǒng)事業(yè)單位弊端的根治和對新形勢下公益性事業(yè)單位運行結(jié)果的鞏固。

3、促進政府職能轉(zhuǎn)變和事業(yè)單位機構(gòu)改革的深化

公益性事業(yè)單位的政府監(jiān)管，從政府自身受益的角度出發(fā)，一方面政府監(jiān)管可以彌補和補位政府在傳統(tǒng)事業(yè)單位供給時期的市場空白或缺位。而更重要的是：事業(yè)單位的“管辦分離”改革正是對傳統(tǒng)政府職能轉(zhuǎn)變的極大促進，政府監(jiān)管是在管理型政府向治理型政府轉(zhuǎn)變的重要體現(xiàn)。治理型政府通過權(quán)力下放，給予市場發(fā)展的自主權(quán)，追求公共服務(wù)供給的市場化，極大地避免了公共過剩造成的資源浪費，也保證了合理公需的極大滿足。治理型政府對政府職能履行的方式提出了要求，政府不再是直接參與市場行為，而是通過政府監(jiān)督管理，來營造良好的公共服務(wù)市場發(fā)展環(huán)境，維護公共服務(wù)市場的秩序，保證公共服務(wù)供給的效率和質(zhì)量。對新型公益性事業(yè)單位的監(jiān)管迫切要求政府職能轉(zhuǎn)變，同時也可以以此來提高政府監(jiān)管的水平，鞏固政府職能轉(zhuǎn)變的成果。

公益性事業(yè)單位是傳統(tǒng)事業(yè)單位“管辦分離”改革的產(chǎn)物，政府監(jiān)管帶給其發(fā)展以有利機遇，其鞏固發(fā)展并壯大正是我國事業(yè)單位改革所期許達到的目標，為不同行業(yè)不同公共服務(wù)供給內(nèi)容的事業(yè)單位改革提供參照和借鑒，推動事業(yè)單位改革向縱深發(fā)展。

4、培育成熟的社會組織管理體制

我國社會組織建設(shè)的水平不足，社會組織發(fā)展的速度較慢，社會組織設(shè)立、發(fā)展及生存的體制機制不健全。尤其是我國非營利組織的自我發(fā)展能力低下，社會認同度不高，長期以來的信息不透明都使得非營利組織的發(fā)展受到極大的限制，非營利組織的功能及作用的發(fā)揮飽受質(zhì)疑。政府在培育社會組織方面的職責缺位，造成了社會組織發(fā)展的混亂，財物使用不合理，社會公信力不足，更是極大的減弱了社會組織自我發(fā)展的能力，失去了自我發(fā)展的環(huán)境。

公益性事業(yè)單位在性質(zhì)、形式、供給內(nèi)容、受益主體等方面類似于社會組織，政府監(jiān)管保證公益性事業(yè)單位健康發(fā)展的同時，也逐步構(gòu)建起政府監(jiān)管社會組織運作體系，為我國成熟的社會組織體制建設(shè)提供經(jīng)驗借鑒。同時，政府監(jiān)管下公益性事業(yè)單位的良好運行，是政府監(jiān)管能力的提升，是政府在促進公共服務(wù)市場秩序中地位和作用的凸顯。這為社會組織的發(fā)展和政府監(jiān)管奠定了基礎(chǔ)，高能力的政府監(jiān)管可以營造良好的社會組織發(fā)展環(huán)境，促進社會組織管理體系的確立。

二、“管辦分離”下公益性事業(yè)單位政府監(jiān)管的路徑選擇

“管辦分離”下公益性事業(yè)單位的政府監(jiān)管摒棄傳統(tǒng)監(jiān)管的方式方法，根據(jù)公益性事業(yè)單位發(fā)展的需要，結(jié)合我國當前事業(yè)單位改革和政府職能轉(zhuǎn)變的要求，從內(nèi)外兩個層面進行監(jiān)管，做到內(nèi)外共治和標本兼治，促進公益性事業(yè)單位的良好運行，滿足日益增長的公共需求，進而維護社會秩序，促進社會發(fā)展。新形勢下，政府監(jiān)管不再是過去干預(yù)式的管制與管理，而是適應(yīng)社會發(fā)展需要的參與式協(xié)同治理。公益性事業(yè)單位的政府監(jiān)管更是在路徑的選擇上摒棄傳統(tǒng)事業(yè)單位的掛靠式管理方式，創(chuàng)新政府監(jiān)管的手段，拓寬政府監(jiān)管的路徑。

1、政府監(jiān)管的法治化

“管辦分離”下的公益性事業(yè)單位與政府不再是傳統(tǒng)的依附關(guān)系，公益性事業(yè)單位作為獨立發(fā)展的社會個體，承擔著公共物品及服務(wù)供給的職責。政府不再是干預(yù)事業(yè)單位運作的權(quán)力主導(dǎo)者，更多的承擔把控公益性事業(yè)單位發(fā)展方向、營造其發(fā)展的公共市場環(huán)境的職能。新型政府與公益性事業(yè)單位關(guān)系的確立是政府監(jiān)管路徑選擇的前提，更是政府監(jiān)管法治化的基本依據(jù)。

政府監(jiān)管依賴于完善的法律制度，正是傳統(tǒng)事業(yè)單位政府管理的隨意性才導(dǎo)致了事業(yè)單位發(fā)展長期受制于政府，缺少獨立自主權(quán)。完善的法律制度可以在政府放權(quán)后給予政府有效約束，保證政府監(jiān)管權(quán)力的科學合理履行。政府與公益性事業(yè)單位的關(guān)系確立也是有賴于完善的法律制度，在專門的法律基礎(chǔ)上建立起政府與公益性事業(yè)單位的對等的監(jiān)管與被監(jiān)管關(guān)系，同時建立起政府與公益性事業(yè)單位平等的社會主體關(guān)系。以此作為政府監(jiān)管的基礎(chǔ)，規(guī)范主體雙方的行為，保證公益性事業(yè)單位的暢通運行，促進政府監(jiān)管能力提高，帶動政府職能轉(zhuǎn)變的深化。

2、政府參與式治理

新型公益性事業(yè)單位要在借鑒非營利組織及非營利組織法人管理體制的基礎(chǔ)上，建立起政府與公益性事業(yè)單位監(jiān)管、被監(jiān)管的關(guān)系。在公益性事業(yè)單位成立的章程制定及法律要求中，要明確政府的監(jiān)管職能和地位，同時明確政府參與公益性事業(yè)單位內(nèi)部治理的方式、途徑及要求。通過政府形成組織及政府員工參與公益性事業(yè)單位的構(gòu)成，作為其內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)的一員參與、推動內(nèi)部治理，保證公益性事業(yè)單位發(fā)展的方向，確保其運作的效率，提升公共供給的質(zhì)量和效率。以此提高其自身運作的能力，平穩(wěn)實現(xiàn)傳統(tǒng)事業(yè)單位與新型公益性事業(yè)單位的過度，建立起公益性事業(yè)單位發(fā)展的機制，帶動政府監(jiān)管能力的提升。通過政府參與監(jiān)管客體的內(nèi)部運作，參與公益性事業(yè)單位決策制定，參與其章程制度的修訂，參與其外部合作伙伴的選擇及內(nèi)部機制的確立，參與公益性事業(yè)單位的日常管理等，形成公益性事業(yè)單位的內(nèi)生發(fā)展?jié)摿?，帶動政府監(jiān)管的全局效能的提升。

3、推動和完善公益性事業(yè)單位法人治理結(jié)構(gòu)建設(shè)

法人治理結(jié)構(gòu)是保證社會組織可持續(xù)發(fā)展的內(nèi)部動力機制，國外非企業(yè)法人的良好發(fā)展及其建立起成熟的社會組織發(fā)展體系，正是得益于其組織內(nèi)部法人治理結(jié)構(gòu)的推動?！肮苻k分離”下公益性事業(yè)單位不再依附于政府，獨立發(fā)展的社會主體地位可以保證公益性事業(yè)單位的公共性和公平性，其職能就是“辦”事業(yè)，而政府則是“管”事業(yè)。職責權(quán)限的清晰定位是公益性事業(yè)單位建立自身法人治理結(jié)構(gòu)的前提。政府監(jiān)管應(yīng)該著力推動公益性事業(yè)單位法人治理結(jié)構(gòu)的建設(shè)和完善，在政策制定中要有公益性事業(yè)單位法人治理結(jié)構(gòu)建設(shè)的要求，通過制度形式確定新型事業(yè)單位的內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)。建立起內(nèi)部的決策機構(gòu)、執(zhí)行組織和審計監(jiān)察機構(gòu)，行使組織發(fā)展決定權(quán)、常務(wù)管理權(quán)及監(jiān)察的權(quán)力，保證公益性事業(yè)單位內(nèi)部運作的機制動力。革新傳統(tǒng)事業(yè)單位的弊端，從政府監(jiān)管的角度出發(fā)，促進公益性事業(yè)單位法人治理結(jié)構(gòu)的確立與完善，可以提高監(jiān)管客體自身管理的效率和能力，保證社會獨立主體運行有據(jù)可依，帶動社會自治，提高政府治理的效率，進而提高政府對公益性事業(yè)單位監(jiān)管的水平。

4、拓寬政府外部監(jiān)管渠道

長期以來，政府監(jiān)管主要是依靠外部監(jiān)管，依賴政府政策、制度及法律，通過行政命令、行政干預(yù)等手段進行監(jiān)督管理。這種政府監(jiān)管治標不治本，政府監(jiān)管缺少彈性，未能實現(xiàn)有效監(jiān)管，反而使得事業(yè)單位的運作難以滿足社會需要。外部監(jiān)管是政府監(jiān)管的主要途徑和手段，不同的社會主體所涉及的領(lǐng)域不同，政府監(jiān)管不能窮極社會發(fā)展的全部領(lǐng)域，更不能完全達到政府參與式治理的目標，只有借助政府的外部監(jiān)管才能為監(jiān)管客體的發(fā)展營造良好的制度、政策及社會環(huán)境。因此，加強政府對公益性事業(yè)單位監(jiān)管的外部途徑構(gòu)建，也是“管辦分離”下公益性事業(yè)單位政府監(jiān)管的有效途徑。首先，加強政府的外部監(jiān)管，就是要政府拓寬外部監(jiān)管的途徑，提供社會公眾即公共服務(wù)受益主體參與公益性事業(yè)單位的監(jiān)管，提供公眾檢舉監(jiān)督的途徑，降低監(jiān)督檢舉的成本，簡化公眾監(jiān)管的程序，建立起完善的監(jiān)督處理反饋機制，保證公眾參與公益性事業(yè)單位監(jiān)管的熱情。其次，政府應(yīng)創(chuàng)新自身監(jiān)管手段，采用高新技術(shù)，建立數(shù)據(jù)庫和大數(shù)據(jù)平臺，組建有業(yè)務(wù)關(guān)聯(lián)性、有專業(yè)知識背景、沒有利益關(guān)系和利益沖突的專業(yè)機構(gòu)，進行公開公正的監(jiān)督管理。最后，建立起政府內(nèi)部參與式監(jiān)管與外部監(jiān)管之間切換使用的機制，保證兩種監(jiān)管途徑的合理運用。同時，建立起社會公眾監(jiān)管與政府專業(yè)機構(gòu)監(jiān)管的協(xié)調(diào)機制，保證公眾監(jiān)管意愿得以專業(yè)的反饋和處理。

事業(yè)單位的“管辦分離”改革勢在必行，公益性事業(yè)單位的良好運行、公共供給的高效性保障是政府監(jiān)管追求的目標。新型公益性事業(yè)單位與政府關(guān)系治理的法治化、政府參與式治理、法人治理結(jié)構(gòu)的推動與完善、政府外部監(jiān)管能力的提升和機制的確立都是政府履行監(jiān)管職能的有效路徑。只有在明確現(xiàn)行公益性事業(yè)單位與政府的關(guān)系前提下，合理選擇運用政府監(jiān)管的路徑，才能實現(xiàn)公益性事業(yè)單位政府監(jiān)管的最終目標。

【參考文獻】

[1] 潘加軍等.委托代理視角下的事業(yè)單位“管辦分離”改革探討[J].理論導(dǎo)刊，2011（1）.

[2] 左然.構(gòu)建中國特色的現(xiàn)代事業(yè)制度——論事業(yè)單位改革方向、目標模式及路徑選擇[J].中國行政管理，2009（1）.

[3] 洪向華、井敏.事業(yè)單位“管辦分離”存在的問題及對策[J].中國行政管理，2011（3）.