我國憲法訴訟制度模式探討

位紅紅

【摘 要】 文章認為憲法訴訟即違憲審查的司法化；憲法訴訟應(yīng)為一項獨立的訴訟制度；探討了憲法訴訟的受案范圍；簡述了國外憲法訴訟模式對我國建立憲法訴訟制度的啟示。提出我國憲法訴訟制度之模式：設(shè)立專門的具有司法性質(zhì)的憲法訴訟審判機關(guān)；全國人大憲法委員會與憲法法院的職權(quán)分工；分區(qū)建立全國人大巡回法庭；構(gòu)建審判級別設(shè)置及其法官任用機制；憲法訴訟的提起的五種方式；違憲的法律責任應(yīng)該多樣。

【關(guān)鍵詞】 憲法訴訟；全國人大憲法委員會；憲法法院；全國人大巡回法庭

憲法訴訟是憲法進入訴訟的途徑之一，其主要涉及憲法如民法等實體法一般可以作為人民法院裁判的法律依據(jù)，以及憲法監(jiān)督機關(guān)對特定法律規(guī)范及行為的合憲性審查。[1]在我國建立憲法訴訟制度的提議連篇累牘，然而至今依然闕如，在依憲治國的大背景下，通過憲法訴訟制度以保障憲法實施，對維護憲法權(quán)威及其根本大法地位起到舉足輕重的作用。筆者認為，在我國建立憲法訴訟制度，必須考慮以下幾個問題：第一，憲法訴訟與違憲審查二者之間的關(guān)系。第二，憲法訴訟能否作為一項獨立的訴訟制度。第三，在不改變我國目前政治體制的前提下，建立何種模式的憲法訴訟制度。

一、憲法訴訟即違憲審查的司法化

違憲審查即憲法審查，指人民法院或者專門成立的具有司法性質(zhì)的審查機關(guān)，基于憲法對立法行為進行審查，并對此做出是否違憲的裁決，其審查范圍包括事前審查和事后審查；對于憲法訴訟的概念國內(nèi)專家學者可謂見仁見智，有學者認為，憲法訴訟是指解決憲法爭議的一種訴訟形態(tài)，即依據(jù)憲法的最高價值，由特定機關(guān)依照司法程序?qū)彶樘囟ǚ梢?guī)范、行為是否違憲，從而確認其合憲性或者使違憲的法律規(guī)范、行為失去效力的一種制度。[2]

有些學者將違憲審查等同于憲法訴訟，對此筆者不敢茍同，雖然違憲審查與憲法訴訟均以憲法為依據(jù)，但二者之間存在一定的差異。違憲審查包括以訴訟方式和非訴訟方式對違憲法律規(guī)范、行為進行審查，而憲法訴訟則僅以訴訟的方式解決憲法沖突，同時法官依據(jù)憲法做出裁判，所以，憲法訴訟必然會涉及到違憲審查，然而違憲審查并不必然涉及到憲法訴訟，憲法訴訟將違憲審查內(nèi)容付諸司法實踐，是一種動態(tài)的審判活動，是體現(xiàn)違憲審查有效性的程序性制度，在違憲審查中，僅有那些與司法職能相關(guān)聯(lián)，同時又具有訴訟特征的才稱之為憲法訴訟。[3]

二、憲法訴訟應(yīng)為一項獨立的訴訟制度

憲法訴訟區(qū)別于民事、刑事、行政訴訟制度，有其特殊的性質(zhì)，如下：

1、憲法訴訟提起緣由特定。憲法訴訟成立不以實際損害為前提，同時提起訴訟的原告并非必然與被訴審查的法律規(guī)范及其具體行為有一定的利害關(guān)系。提起憲法訴訟的前提是涉嫌違憲，即特定的法律法規(guī)或行為涉嫌違憲，包括違反憲法規(guī)范、憲法原則以及憲法精神。

2、憲法訴訟審查對象特定。憲法訴訟是特定的具有司法性質(zhì)的機關(guān)，針對特定的法律規(guī)范及其行為是否違憲進行審查，以及審查當事人的憲法訴權(quán)，以解決憲法沖突。

3、憲法訴訟的結(jié)果特定。憲法訴訟的后果是一種動態(tài)有序的后果，這種后果包括肯定性后果和否定性后果?？隙ㄐ院蠊床门刑囟ǖ姆梢?guī)范或行為未違憲并對其合憲性予以確認，否定性后果即裁判特定的法律規(guī)范或行為違憲并追究違憲主體相應(yīng)的責任。

4、憲法訴訟裁判獨具特色。憲法訴訟的裁判具有權(quán)威性、終局性及輻射性。憲法訴訟以國家的根本大法憲法作為裁判依據(jù)，憲法是其他法律法規(guī)的母法，其他法律法規(guī)內(nèi)容、原則、精神不得與憲法相抵觸，因此其審判具有最高權(quán)威性。憲法訴訟遵循當事人窮盡普通的違法處理救濟程序后，尋求憲法保障的最終救濟途徑，體現(xiàn)了憲法訴訟的終局性。由于憲法訴訟的審判依據(jù)及其審判機關(guān)的特殊性，決定了憲法訴訟的裁決不能僅針對個案發(fā)生效力，它將會影響到以后的類似事件，同時可能影響行政權(quán)和立法權(quán)的行使。[4]

5、憲法訴訟其本身具有政治性。憲法訴訟中的特定違憲主體具有政治性，此外，憲法訴訟的審判機關(guān)不僅具有司法性，而且具有政治性，如德國的憲法法院就具有一定的政治性。

三、憲法訴訟的受案范圍

憲法訴訟的受案范圍即具有司法性質(zhì)的特定機關(guān)，依據(jù)憲法、法律的規(guī)定，以訴訟的方式解決憲法沖突的案件類型。根據(jù)訴訟法理論，司法機關(guān)受理案件涉及原告資格、明確的被告、起訴所依據(jù)的事實和理由、訴訟請求及其相關(guān)證據(jù)，筆者將從這幾個方面對憲法訴訟的受案范圍進行分析：

1、原告資格。因?qū)彶閷ο蟛煌_定原告資格的原則也不盡相同。在涉嫌行為違憲的訴訟中，原告應(yīng)為違憲行為直接的或有被侵害危險的人及有利害關(guān)系的第三人，或者基于公共利益提起憲法訴訟的特定機關(guān)，如人民檢察院；在涉嫌規(guī)范性文件違憲的訴訟中，由于規(guī)范性文件具有普遍約束力，具體的直接被侵權(quán)人或可能被侵權(quán)人難于確定時，人民檢察院可提起公訴；此外，若違憲行為是依據(jù)違憲法律規(guī)范做出的，且違憲行為和違憲法律規(guī)范均無訴訟標的時，人民檢察院則無需提起公訴。

2、明確的被告。我國《憲法》第5條規(guī)定：“一切國家機關(guān)和武裝力量、各政黨和各社會團體、各企業(yè)事業(yè)組織都必須遵守憲法和法律。一切違反憲法和法律的行為，必須予以追究。任何組織或者個人都不得有超越憲法和法律的特權(quán)?！?這一條文確定了憲法訴訟的被告，即國家機關(guān)、武裝力量、各政黨和各社會團體、各企業(yè)事業(yè)組織及其個人。

3、起訴所依據(jù)的事實和理由。即原告基于公共利益或者基于其享有的憲法訴權(quán)，將侵害或者可能侵害其憲法權(quán)利的國家機關(guān)、武裝力量、各政黨和各社會團體、各企業(yè)事業(yè)組織及其特定個人訴諸法庭，原告所依據(jù)的事實和理由，從世界范圍來看，有學者總結(jié)為以下七個方面：第一，法律文件違憲糾紛。我國也存在違憲文件，例如已廢止的勞動教養(yǎng)實施條例和國務(wù)院制定的城市流浪乞討人員收容遣送辦法。第二，國家機關(guān)行為違憲糾紛。主要包括行政機關(guān)和司法機關(guān)的違憲行為，例如人民法院的判決行為涉嫌違憲。第三，特定公職人員的違憲糾紛。特定公職人員主要包括總統(tǒng)、部長、法官、議員。第四，政黨違憲糾紛。包括政黨的宗旨以及黨員的行為違憲所引起的糾紛。第五，機關(guān)之間的權(quán)限糾紛。法庭的審理依據(jù)是憲法規(guī)定的特定國家機關(guān)的具體權(quán)限。第六，選舉糾紛，奧地利憲法將此納入憲法訴訟范圍，我國的各級人民代表選舉過程的合憲性也應(yīng)納入憲法訴訟的審查范圍，例如2014年湖南衡陽賄選案件就嚴重違憲。第七，公民基本權(quán)利糾紛，即公民基本的憲法權(quán)利受到侵害引發(fā)的糾紛，例如公務(wù)員錄用中的限制條件涉嫌違憲等問題。[5]

4、原告應(yīng)當提供必要的證據(jù)。依據(jù)民事訴訟理論“誰主張誰舉證”這一基本原則，原告應(yīng)當提供支持其訴訟理由的證據(jù)及其證據(jù)來源，特定情形下也可采用舉證責任倒置原則。

四、國外憲法訴訟模式對我國建立憲法訴訟制度的啟示

1、美國普通法院型憲法訴訟模式

這一憲法訴訟制度模式建立在三權(quán)分立的理論基礎(chǔ)之上，由美國聯(lián)邦最高法院通過1803年“馬伯里訴麥迪遜”一案所確立，這一判例賦予了普通法院享有違憲審查的權(quán)利。采用普通法院型憲法訴訟模式的國家，未設(shè)立專門的憲法訴訟審判機關(guān)，由普通法院受理憲法訴訟案件，普通法院通過憲法訴訟行使違憲審查權(quán)。普通法院享有對違憲法律規(guī)范的拒絕適用權(quán)，但不能撤銷違憲法律，然而由于美國屬于判例法國家，遵循先例的原則使個案的憲法判決效力約束該法院及其下級法院的判決，只要案件基本事實相同或相似，那么就必須依據(jù)判例所確定的原則或規(guī)則裁判案件。

筆者認為，我國憲法訴訟不能采取這一模式，理由主要有兩個方面：第一，普通法院憲法訴訟制度是建立在三權(quán)分立的理論基礎(chǔ)之上，立法權(quán)、行政權(quán)、司法權(quán)相對獨立、相互制衡，在我國適用普通法院訴訟模式存在制度上的制約。第二，這一訴訟模式與我國人民普遍的社會心理相排斥，中國人性格內(nèi)斂，謙虛謹慎，擅長自我批評與自我糾錯，忌諱直接、公開指出他人錯誤，在這種觀念支配下，若缺失與立法機關(guān)平行的其他機關(guān)對其行為進行監(jiān)督，則違憲法律、法規(guī)、規(guī)范性文件及行為會有可乘之機。

2、德國憲法法院型憲法訴訟模式

該模式由奧地利學者凱爾森提出，通過設(shè)立專門機關(guān)即憲法法院行使違憲審查權(quán)，德國、奧地利采用這一模式。該模式與普通法院訴訟模式相比，一個顯著的特點是唯有專門機關(guān)即憲法法院享有違憲審查權(quán)。此外，啟動憲法訴訟并不必然以現(xiàn)實的憲法爭端為基礎(chǔ)，這也不同于美國式普通法院憲法訴訟模式，例如德國《聯(lián)邦憲法法院法》第76條規(guī)定的特定的主體可以請求憲法法院判決與基本法相抵觸的法律無效。

建立憲法法院型審判模式首先必須認可，憲法訴訟為一項與民事、刑事、行政訴訟制度平行的獨立的訴訟制度，且憲法訴訟具有其特殊屬性。在該模式下，憲法訴訟的發(fā)動并不必然以發(fā)生現(xiàn)實的憲法爭端為前提，那么，我國的憲法訴訟制度可以嘗試將人民法院、人民檢察院納入憲法訴訟原告的范圍，例如法官在審理民事、行政、刑事案件過程中，發(fā)現(xiàn)有涉嫌違憲的法律、法規(guī)、規(guī)范性文件，其所屬法院應(yīng)層報高級人民法院，由高級人民法院向憲法法院提起違憲審查之訴。

3、法國憲法委員會型憲法訴訟模式

該模式起源于法國1799年憲法設(shè)立的護法元老院，其審查范圍有別于普通法院型憲法訴訟模式，法國憲法委員會依職權(quán)積極主動的審理政治問題，并不刻意回避對政治問題的審查。但在實踐中，該模式的弊端也逐漸暴露出來，例如憲法委員會只受理特定主體提起的憲法訴訟，不受理公民個人提起的憲法訴訟，這不利于充分保障公民個人的憲法權(quán)利。

受憲法委員會型憲法訴訟模式的啟發(fā)，我國的憲法訴訟制度應(yīng)當擴大提起憲法訴訟的原告范圍，公民也可作為憲法訴訟的原告。此外，我國的憲法訴訟受案范圍也應(yīng)當包括對政治性問題的審查，例如對黨政機關(guān)領(lǐng)導人違憲行為的審查。

五、參照最高人民法院巡回法庭的設(shè)置建立憲法訴訟體系

1、最高人民法院巡回法庭的現(xiàn)狀

黨的十八屆四中全會提出，推動實行審判權(quán)和執(zhí)行權(quán)相分離的體制改革試點，最高人民法院設(shè)立巡回法庭，探索設(shè)立跨行政區(qū)劃的人民法院和人民檢察院，2015年1月最高人民法院先后建立了第一和第二巡回法庭，從設(shè)立到現(xiàn)在，兩個巡回法庭運行良好。[6]

（1）巡回法庭地位。巡回法庭被當?shù)厝嗣裼H切的稱為“家門口的最高人民法院”，是最高人民法院的分院，有獨立的受案范圍，行使最高人民法院授予的特定職權(quán)，在最高人民法院的統(tǒng)一領(lǐng)導下巡回辦案，其裁判效力與最高人民法院的裁判效力相同。

（2） 巡回法庭的數(shù)量及巡區(qū)設(shè)置。目前兩個巡回法庭運行良好，但是在以后的運行過程中可能存在需要改進的地方，待條件成熟之時，可增設(shè)巡回法庭，分區(qū)設(shè)立巡回法庭；目前兩個巡回法庭巡區(qū)各為三個省份，實踐中一個巡回法庭的巡回審判可以覆蓋幾個省份，還需試點經(jīng)驗證明，但是，對于幅員遼闊的我國來說，顯然兩個巡回法庭是遠遠不夠的。

（3）法官的派遣機制。減少地方保護主義是巡回法庭的重要功能之一，其要求設(shè)置良好的法官選任及流動機制，保障裁判的公平、正義，中國人民大學法學院教授、政協(xié)委員湯維建提議最高人民法院巡回法庭的法官，應(yīng)當實行以案派人，案結(jié)人回的派遣制度。[7]

2、我國憲法訴訟制度之構(gòu)建

（1）設(shè)立專門的具有司法性質(zhì)的憲法訴訟審判機關(guān)。在全國人民代表大會中增設(shè)一個專門委員會——憲法委員會，其地位與全國人民代表大會常務(wù)委員會平行，接受全國人民代表大會的領(lǐng)導。同時參照最高人民法院巡回法庭的設(shè)立模式，大區(qū)域設(shè)立憲法法院，可設(shè)立華北區(qū)、華南區(qū)、華東區(qū)、華中區(qū)、東北區(qū)、中南區(qū)、西北區(qū)憲法法院。憲法法院與憲法委員會的關(guān)系相當于巡回法庭與最高人民法院，其做出的裁判效力等同于憲法委員會。

（2）全國人大憲法委員會與憲法法院的職權(quán)分工。全國人大憲法委員會應(yīng)當審查涉嫌違憲的法律規(guī)范包括全國人民代表大會常務(wù)委員會制定的法律、國務(wù)院制定的行政法規(guī)；審查涉及違憲的行為包括特定公職人員及黨政機關(guān)領(lǐng)導人的違憲行為，此處的黨政并非僅指中國共產(chǎn)黨，也包括其他民主黨派；此外全國性影響較大的地方違憲案件也應(yīng)當由憲法委員會監(jiān)督。憲法法院審查地方性法規(guī)，地方政府規(guī)章及涉嫌違憲的機關(guān)團體、組織及企事業(yè)單位的規(guī)章制度；審理涉及違憲的行為包括機關(guān)團體組織及企事業(yè)單位的行為及其公民個人的行為。

然而，如此劃分職權(quán)存在一定的局限性，即由全國人民代表大會制定的基本法，審查機關(guān)則無權(quán)審查，這一缺陷只能通過全國人民代表大會提高立法技術(shù)，擴大公眾參與立法等方式克服。

（3） 審判級別設(shè)置及其法官任用機制。憲法訴訟應(yīng)當一審終審，一經(jīng)判決即發(fā)生法律效力，產(chǎn)生裁判結(jié)果，確認違憲的法律規(guī)范、行為無效，并且在特定情形下可給予違憲主體相應(yīng)的懲罰，或者確認法律或行為合憲，并在特定情況下可獎勵行為主體。

在一審終審這種嚴格的審判機制下，要求法官具有較高的職業(yè)素質(zhì)與業(yè)務(wù)能力，憲法委員會成員及憲法法院的法官應(yīng)當由全國人民代表大會選舉產(chǎn)生，派遣機制可與最高人民法院巡回法庭法官的選任一致。

（4）憲法訴訟的提起。憲法訴訟的提起方式主要有以下五種：第一，公民的憲法權(quán)利受到直接、具體、實際的侵害或者有受到侵害危險時，在用盡普通違法處理程序救濟之后，可向憲法法院提起訴訟。第二，法官在審理民事、行政、刑事案件過程中，發(fā)現(xiàn)做出裁判依據(jù)的法律、法規(guī)、規(guī)范性文件涉嫌違憲，可由其所屬法院層報高級人民法院，并由高級人民法院提交憲法法院或者憲法委員會審查合憲性。第三，人民檢察院在行使職權(quán)過程中發(fā)現(xiàn)有涉嫌違憲的法律、法規(guī)、規(guī)范性文件及其行為時，可向憲法法院或者憲法委員會提起公訴。第四，憲法法院依職權(quán)主動立案審理的違憲案件，[8]憲法法院在審理過程中，發(fā)現(xiàn)案件所涉及違憲的法律和行為屬于憲法委員會審理范圍的，應(yīng)當移交憲法委員會審理。第五，其他特定主體可提起憲法訴訟。

（5）違憲的法律責任。目前，我國違憲制裁方式單調(diào)，主要包括宣告違憲法律、法規(guī)及其規(guī)范性文件無效和罷免違憲行為做出者的職務(wù)這兩種方式。在實踐中具有普遍約束力的法律、法規(guī)及規(guī)范性文件和特定行為違憲導致的后果形式多樣，這兩種制裁方式顯然不能充分填補損害，因而應(yīng)當同時采取其他相應(yīng)的權(quán)利救濟措施，即可在宣告法律、法規(guī)、及其規(guī)范性文件無效的同時，責令制定者在相關(guān)規(guī)范適用范圍內(nèi)有影響力的報紙、網(wǎng)站及其刊物上登載判決結(jié)果，同時應(yīng)責令相關(guān)機關(guān)對原告的直接損失進行賠償；[9]對于行為違憲的制裁，應(yīng)采用罷免相關(guān)責任人的同時，可附條件的剝奪其政治權(quán)利，此外對于侵犯公民人身權(quán)的違憲行為做出者可做出罰款、警告等制裁措施。[10]

【參考文獻】

[1] 謝維雁.論憲法進入訴訟的方式——兼論憲法訴訟的概念[J].政治與法律，2010（5）P90～P99.

[2] 韓大元.比較憲法學[M].北京：高等教育出版社，2008.509.

[3] 劉云龍.也論憲法訴訟及其在我國的應(yīng)用[J].法學評論（雙月刊），2002（第3期，總第113期）P17～P22.

[4] 謝維雁.中國憲法訴訟存在論[J].現(xiàn)代法學，2009.1.31（1）P13～P23.

[5] 上官丕亮.再探憲法訴訟的建構(gòu)之路[J].法商研究，2003（4總第96期）P36～P43.

[6] 網(wǎng)絡(luò)綜合整理，主要參見2015年01月28日新華網(wǎng).

[7] 人民政協(xié)報（http：//www.rmzxb.com.cn/sy/yw/2015/05

/13/498833.shtml）.

[8] 楊合理.關(guān)于建立憲法訴訟制度若干問題的思考[J].政治與法，1997（6）P26～P29.

[9] 費善誠.我國公民基本權(quán)利的憲法訴訟制度探析[M].浙江大學學報（人文社會科學版），2001.31（4）P118～P123.

[10] 參考游振輝八.《建立憲法訴訟制度構(gòu)想》[J].2003年1月15，道客巴巴網(wǎng)（http：//www.doc88.com/p-058209079715.html）.